宋林霖、许飞 | 论大市场监管体制改革的纵深路径——基于纵向政府职责系统嵌套理论分析框架

天津师范大学国家治理研究院

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作者简介：

宋林霖，女，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师、天津师范大学国家治理研究院副院长、南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员、博士；

许飞，天津师范大学国家治理研究院研究助理，主要从事中国政府与政治研究。

摘要：在大市场整体监管理念下，中央酝酿成立了国家市场监督管理总局，这是顺应地方政府创新改革、回应理论界呼吁的重大体制突破，在顶层设计上基本解决了横向间政府职能交叉的问题。但从纵向间府际关系视角分析，如何理顺部门间权责关系、建立高效的协调配合机制等问题，理论界与实务界仍无新解。通过构建政府职责系统嵌套的理论分析框架，梳理国家市场监督管理总局合并后的职能现状，将中央与地方政府的大市场监管体制进行纵向职责比较后发现，大市场监管体制的框架形成并不必然带来市场监管体系的制度化、科学化与有序化。为实现该体制的功能绩效，需进行系统横截面的职能聚类、纵向线的职责清理与每一个节点上的职事确认，在保证各个部门权责明晰的基础上，构建具有网络关系的协调机制，从而重构纵向部门之间的职责体系，这种纵向职责的重新匹配与嵌套甚至是改革成功的前提。

关键词：放管服改革；政府纵向职责体系；大市场监管体制

放管服改革推深做实的突破口在于如何进一步加强监管的力度与效度。世界银行的营商环境报告中也多次提到“监管”的重要性。放管服改革中的“管”主要指的就是面向市场主体的政府监管，改革的目标是将政府行为方式由重事前审批转至重事中事后监管，放宽市场主体的准入门槛，激活社会公众和企业参与市场活动的积极性，从重视对政府审批事项“量”的控制，转变为重视企业经营活动软环境“质”的提升。在2018年之前放管服改革的过程中，“简政放权”主要以减少、取消和合并审批事项为基本手段，达到了比较明显的控制量的效果；“优化服务”主要以“互联网+”为技术支撑，通过使用优化审批流程、实现部门信息共享等政策工具，提出了“最多跑一次”“不见面审批”等重要的地方政府创新模式，在全国范围内推广；而“放管结合”由于涉及的情况比较复杂，政府监管经验有限，在这方面的改革相对滞后。这次中央层级成立市场监督管理总局，构建了大市场监管的初步体制框架，是监管改革迈出的重要一步，但是如何巩固改革成果，将纵向政府层级的监管职责落实，仍需研究者深入探讨。

一、大市场监管概念梳理与文献简评

（一）大市场监管概念梳理

近代意义上的“政府监管”理念发源于20世纪二三十年代，伴随着凯恩斯主义的发展被初步应用于市场监管领域，六七十年代，管制经济学理论曾在西方国家盛行一时，到21世纪，西方国家的市场监管更加注重对监管效能的提高，其提倡的融合性、多元性、独立性等特征更多地将政府监管与社会力量融合，尝试构建起主体多元化、手段丰富化、监管独立化的现代监管模式。在我国，“监管”通常指“市场监管”，指政府有关职能部门对市场运行进行监督和管理，其目的是为防止出现各种对社会公共利益、市场秩序和其他主体的合法权益进行危害的不正当市场行为，从而保证市场运行的秩序化、组织化、稳定化，以促进国家经济的健康、有序发展。

而“大市场监管”，是指在全国大市场协同条件下对政府市场监管职能合并，最终实现覆盖广泛、职责明确、专业高效的统一市场监管模式。它主要有如下内涵：“大市场监管”体制需建立在相对透明、公平、开放的市场体制之上，经济全球化、文化多样化、信息共享化在丰富市场要素的同时带来了多重挑战；该体制的建立是我国进入全面小康决胜时期的关键一环，是我国进入经济新常态、市场行为及分工更加多样、市场结构演化更加合理的必经之路；该体制的建立要求构建起信息通路更加畅通、处理方式更加科学、资源分配更加合理的市场监管职责体系。

（二）市场监管文献简评

由于大市场监管体制仍处建立伊始，我们很难找到很多关乎主题的文献资料，目前仅有刘洋洋、曲明明、徐匡根、孙福金、徐鸣、张虎等对大市场监管体制进行初步探讨，且很多仍处于初步研究阶段，难以形成对大市场监管体制扎实全面的理论梳理与现状评析。但笔者认为“市场监管”与“大市场监管”在理论源头上存在相似点和相同点，框架、模式、理念高度耦合，且近些年来很多学者例如宋华琳、刘鹏、胡颖廉等观点在某种程度上丰富与发展了“大市场监管”的相关理念。因此笔者借以“市场监管”的概念替换“大市场监管”在中国知网进行搜索，可搜索期刊文章共13305篇，多聚集于经济监管、法学研究等领域，“证券市场”“金融监管”及“证券监管”等相关词出现近600次，以行政法及地方法制、行政学及国家行政管理作为学科研究方向文章仅仅有557篇，约占研究总数的4.3%，更鲜见对政府监管部门职责体系架构进行研究的文章，目前学界针对市场监管的分析主要集中于两方面。

一是市场监管体系及监管模式研究。刘鹏和刘志鹏基于监管机构建设、监管工具使用和监管政策三个维度对我国八个社会性监管机构能力差异进行比较分析，指出我国监管性政府机构会受到历史传统和外部环境的影响，并存在利益动机影响监管效果的情况。宋华琳从法学政府规制的角度出发，指出我国要积极融入到全球规制网络当中，在规制规则上要逐步趋同，在规制信息上要加速传递，在规制结果上要互相承认，并且进一步规范我国市场监管部门的制度化与程序化执法，使得我国政府监管制度能更加符合国际趋势与中国国情，更好地实现监管任务。杨炳霖认为监管不应该囿于“政府监管”的理论范式，提出了多主体参与的“监管治理”模式，以回应性监管理论为基础，尝试构建我国政府与非政府之间合作的新型监管模式，在树立大监管理念的同时，从多方合作机制、行业与企业自我监管、第三方监管、分级监管等方面推进我国监管治理体系建设。

二是综合性监管与专业性监管的差异分析研究。胡颖廉指出类似于食品安全监管等专业性安全监管机构与综合性监管机构是否应该统一存在较大争议，作者基于监管机构能力理论，以监管覆盖面和风险治理水平为维度，构建起“协调力-专业力”的分析框架，最终得出综合统一的监管市场对提高专业性监管能力并无明显影响。食品安全的特殊性导致我国少数民族地区专业性监管体制改革存在延迟情况，中央政府在机构改革的统一推进以及社会稳定两者中偏向后者。食品药品与其他产品领域监管存在相似性与差异性，相似性为信息传递的滞后性，差异性表现为公共安全问题。政府的监管措施无法满足消费者多样化的需求是政府在食品安全市场监管无效的原因，为此需实现监管的政府、企业、消费者三方互动机制。

上述学者对市场监管的研究从市场监管效能、市场监管模式等方面提出看法，无疑具有敏锐的洞察力和新颖的解释视角。但对于大市场监管体制的深入改革中面临的新问题、运用的理论模式以及解决对策等问题的探讨仍然不足。特别是地方与基层政府如何协调与中央的关系，如何开辟适合自身的监管模式以及基层监管单位与执法人员权利、责任落实问题仍未清晰。本文将结合政府职责嵌套理论重点论述以上两点问题，力图从政府职责框架的角度出发构建起我国权威的、专业的市场监管体制。

二、政府职责系统嵌套理论

分析框架的构建

20世纪八九十年代后，随着社会经济体制与要素向纵深延伸，互联网产业、智能工业化、生产一体化的快速发展，“创造”与“破坏”同时发酵作用于市场经济，市场监管的复杂性与艰巨性骤然攀升，迫切需要新的监管理论与治理机制重构市场监管体制。1992年美国学者伊恩·艾尔斯（IanAyers）和澳大利亚学者约翰·布雷斯维特（John Braithwaite）在吸收了美国学者塞尔兹尼克的“回应性法”的相关理念后提出了回应性监管理论，要求采用政府监管与非政府监管手段融合的“公私混合型监管模式”，开创了多主体共同参与市场监管的先河。与此同时，类似回应性监管理论的协同性监管理论（collaborative regulation）、自愿性监管理论（voluntary regulation）、智慧监管理论（smart regulation）等监管理论和模式在欧美国家提出并应用于实践。虽然上述西方理论已经较为成熟，但其理论视角与框架模式的构建基于西方自由市场经济的传统，尽管中国经济的市场化改革已经进行了40年，但是不得不承认的是，作为制度变迁起点的计划经济体制仍然是我们“走不出的背影”，而计划经济的特点就是不充分的监管及其监管的随意性。另外，由于我国社会组织相较于欧美社会仍处于探索阶段，市场监管职能承接能力不足，政府与社会组织之间的伙伴关系尚未形成。因此，回应性监管、协同性监管、自愿性监管等监管理论对于分析中国的大市场监管体制缺乏解释力。本文依据中国大市场监管体制的实践情况，借鉴管理学的系统嵌套理论，初步构建政府职责系统嵌套理论，试图对于中国的大部制纵深改革提供基础的分析框架。

（一）基本原理

在管理学安全生产管理领域，嵌套理论指在纵向进行科学的层级管理，通过实质性的事前设置，重视程序与规则设计，以实现上下级和各部门之间的双向沟通、层级互动以及协同配合。在嵌套理论中，组织结构按程序以及规则构建，各层级形成闭合回路，它们彼此互动且相对封闭，拥有共同的行为规范。具体应用到政府职责体系构建上表现为四点：第一，清晰、明确、具体的行为规范。第二，相对独立的运行系统，各层级形成良性互动但不彼此牵制。第三，各层级主体拥有自身独特的控制点，职务分离形成“职责异构”。第四，责权清晰而分立，绩效评估科学而公平。

政府职责系统嵌套分析框架的基本原理在于通过政府之间职责的科学配置与协同，达到系统完备、科学规范和运行高效最大化的政府职责网络体系的构建，本文假定在此框架下，通过协调机制的配合，政府各层级的各部门可以发挥功效的极值。在实践中，职责嵌套理论强调中央、地方以及基层各层级市场监管部门根据市场需求，以中央政府健全法律法规，优化监管及营商环境，地方政府划清职能边界，合理下沉事权，健全衔接沟通机制，基层政府提供优质服务，构建网络化全面监管为契机，构建无缝隙点、线、面三级市场监管格局。在机构部门上避免“同构”，在职责行使上实现互动“异构”。

（二）基本层级与要素

纵向间政府职责系统嵌套理论的结构主要划分为三个层级：中央政府；地方层级的政府，包括省级政府、市级政府；基层政府，主要包括县级和乡镇政府。对应三个层级涉及三个基础性要素：政府职能、政府职责、政府职事。三个概念在政治学原理中都是基础性的，政府职能在总体上是指国家机构活动的基本方向和主要方面。政府职责是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。政府职事是政府职责在具体部门分解落实的任务。而在本文中，为便于理论框架的建构和实践情况的分析，笔者将三个概念重新进行了界定。政府职能是指政府应履行的功能，主要是指中央政府层面的顶层战略设计，政府职责是指对应于中央政府划分的部门职能，省、市级政府承担的基本任务，而政府职事则是政府职能、政府职责在基层政府的具体事务性工作，三个概念的内涵由大到小逐级包含且不交叉。

纵向间政府职责系统嵌套理论弥补了传统的府际关系理论的不足，不仅探讨各层级政府的线性关系，而且在强调各层级政府自身的职责和功能定位的基础上，通过层级之间的机制衔接，强调网络化结构的整体效能发挥，更全面的系统理论视角对于政府面临的日趋复杂的风险社会无疑更具解释力。各层级政府间关系的实质是政府的权力与责任的交错纵横的一个网络化结构，这个系统由一个母系统（中央政府层级）和若干个子系统，地方政府（省、市、县、乡）层级组成，子系统既包括横向同级地方政府，也包括纵向的不同级别的地方政府，由于论文体量的局限，本文只探讨纵向间不同级别的地方政府。这个网络化结构是一个复杂的系统嵌套，每一个层级的政府都有其法定的职责与功能，但是在法律制度框架下，还保留一定的行政裁量空间。各层级政府在履行自己功能与职责的同时，通过紧密的协调机制互相咬合；每个层级的政府根据地缘范围、人口数和事物的不同，各司其职，各行其事，互相补充；法律、法规和政府规章从面、三定方案从点上解决问题。而嵌套制的思路是系统思维，强调结构的稳定性、秩序的可控性、合作的协同性，中央层级的大部制解决的是顶层设计问题，避免机构重叠、职责交叉、权责脱节，但大部制改革要从根本上落到实处，解决各层级政府的权责划分不合理，基层机构设置和权力配置问题、效能不高的问题，仍需要系统思维，嵌套理论对解决这个问题提出了一个重要的分析视角。

（三）协调机制

为打破层级之间的壁垒，职责能够形成嵌套，需要科学的协调机制。协调机制包括决策机制、执行机制与监督机制。其核心功能在于强化同层级不同部门之间以及不同层级同属部门之间的“合力”。其中决策机制要求完善信息沟通机制，强化部门之间的协调联动，不定期开展“部际联席会议”，可根据会议具体事项与情况酌情邀请相关领域单位成员参与，及时总结各部门在处理该问题时的经验与做法，保证信息的畅通与高效。执行机制要求事权流转遵从相同职责分离原则，其运行规则在于将相同市场监管职责指定部门进行下放，防止“政出多门”，同时界定各层级单位合理的绩效评估方法与问责原则，这样做的目的在于最大限度地保护下级执法人员利益，最大程度地减少因责权模糊导致的疏漏与问题，从而保证体制内部人员目标的一致性。监督机制要求形成纵向上的层级监管、横向上的属地监管并行的监督机制，必须严格划分级与级之间、职能、职责与职事之间、同层级功能之间的区间，最大程度上发挥互相牵制的作用，做到相互配合，相互监督。

（四）根本目标

政府职责系统嵌套理论应用的根本目标，是在实践中形成职责异构的纵向间政府职责体系。朱光磊认为，政府职责体系是指在一个国家的范围内，所有政府和政府部门所承载的职责，为服务于一定的政治、经济和社会关系，按照宪法、政府组织法的规定，按照国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要要素之间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体。它是由纵向政府间关系、横向政府间关系、条块关系等系统上的各个政府节点所承担的政府职责所构成组成的一个综合性系统。政府职责体系的构建是新时代我国为服务社会主义现代化经济建设，实现国家治理能力和治理体系现代化的重要保障，是将理念、制度、方法、模式等进行综合打造形成的分层性政府治理系统，主要功能在于解决体制内部中央到地方各部门职责不清、结构混乱的问题，政府职责体系在伴随社会运动变化发展的同时需要随着客观现实的变化而重新构建，从而厘清国家与社会之间、中央与地方之间、政府与市场之间、顶层设计与基层运转之间的固有体制矛盾。目前我国政府职责体系呈中央、省（自治区、直辖市）、市、县、乡镇的五级分立模式，采用垂直管理加属地管理的双重管理手段，体制内部构建呈“金字塔”式模型，从中央顶层的政府职责构建来看，政府顶层设计的基本内涵包括两点：一是全方位、整体性统筹规划；二是直面根本性制度矛盾。而地方政府职责体系的构建主要表现为承接中央事权，在行政关系上表现为管理与被管理的关系，在职责体系构建上表现为整体规划与职责细分的模式（如下页图1所示）。

图1 市场监管职责系统嵌套分析框架图

三、大市场监管体制各层级

政府职责比较分析

（一）职能聚类：中央政府需做好整合性与协调性管理

在中央政府职责设计方面，要做好整体方位上的系统统筹以及树立尊重地方创新意识的“相对顶层观念”，清楚明确改革并不是一成不变地从上到下。例如，本次市场监督管理总局的建立，其理念根源以及参照模式源于之前地方政府已经试点改革的市场监管“二合一”“三合一”模式。这是我国机构改革方式的一次重大转变，也意味着国家深化体制改革的重大突破。职责嵌套理论要求中央层级形成各部门的良性互动，具体表现为整体性与协调性的统一。从整体性看，大市场监管体制要求摆脱市场监管的碎片化、分裂化管理，在某一监管领域实现监管上的“路径闭环”，从而使职责划分真正确定，行政问责有迹可循。协调性指统筹考虑市场监督管理总局内部各部门机构、人员设置，资源、技术使用是否合理，尽快梳理好顶层监管部门的监管领域及其人员编制，从大市场监管的需求出发合理分配监管资源，同时充分发挥“部际联席会议”统筹协调、上下联动、有机衔接的工作机制，推动市场监管工作跨部门、跨地区合作的实现。

在市场监管领域中，各级政府面临的主要难题是多头监管、职能交叉严重，结果造成主次不分，职能不明甚至功能错位，这就导致在问题发生之后出现各部门“推诿责任，扯皮拉打”的现象，同时，行政审批环节过多、政府干预严重，市场准入条件太高等市场进入环节性问题严重影响企业家从事市场生产、经营活动的积极性、主动性以及自信心。再者，以经济性垄断及行政性垄断的市场垄断现象会导致市场资源出现流动断层以及获取困难的问题，由于经济实力差距过大以及行政干预的影响，广大市场经营者往往难以解决该类问题，造成市场资源的浪费。本次市场监督管理总局的建立将工商、质检、食药监以及国家相关部门反垄断职能合并，并定位于打造统一、开放、竞争的现代市场格局，营造诚实守信的市场竞争环境，从职责架构上解决了原本不同部门之间职能交叉的难题，防止市场监管在体制上出现错位、缺位、越位等现象，同时承接市场反垄断职责，进一步深化行政审批和市场监管职能，力图建立一个职能高度统一的、权威的，同时兼顾综合监管与专业监管的市场监督管理部门，为市场监管职责定位（如表1所示）。

表1 国家市场监督管理总局职责定位

（二）职责清理：地方政府需合理承接事权，做好管辖地监管

长期以来，地方政府在法律范围内对管辖地事务拥有一定自主权，但由于缺乏清晰明确的法律规范，中央与地方一些领域事权频繁地被上收与下放，存在一定的偶然性与随意性。同时，由于制度设计存在路径依赖特性，在改革调整的过程中，制度与行为路径会受到原有制度与思想的影响，导致结构性固化。政府职责嵌套理论的核心并不是对原本这种层次性、结构化的制度结构打散重组，而是对职责体系的一种结构性优化。从全国市场来看，中央与地方对于市场监管应该是相同方向、相同目标、相互促进、相互补充的关系。

以天津市、深圳市、杭州市三个典型性监管职能合并的城市为例。天津市市场和质量监督管理委员会2014年7月挂牌成立，设党委办公室、法规处、执法监督处等43个职能处室，24个直属单位机构，行使包括行政许可、行政处罚、行政强制在内的10个职责类别，712项权职名称。单从行政许可职责类别来看，就包含市场主体登记、广告监督管理、工业产品生产许可监督管理、计量管理、检验监测机构监督管理、特种设备安全监察、食品安全监督管理、药品监督管理、医疗器械监督管理、化妆品监督管理和职业药师注册、再注册、变更、注销在内的11项职责类别，35项权职名称。2016年基本形成了“信息公示、风险分类、随机联查、结果告知、联合惩戒”五环相扣的链条式监管体系。杭州市市场监督管理局于2013年12月成立，设办公室、组织人事处等22个职能处室，5个直属机构。职责行使以类别与部门加以区分，共879个服务事项。在行使过程中，为清楚划分职责边界，杭州市市场监督管理局又将权力的行使于“市级保留”“县（市、区）属地管理”“共性权力”三方面重新定位，“市级保留”指市级部门直接行使（含部分委托下放和承接上级部门委托下放）的行政权力，“县（市、区）属地管理”指市级行使权力按规定下放给下级政府管理，而共性权力指市级有关部门均拥有的行政权力。深圳市市场和质量监督管理委员会于2014年5月成立，设秘书行政处、组织人事处等32个职能处室，3个直属机构，20个派出机构，10个事业单位以及1个挂靠单位。共同行使包括标准管理、质量监督、知识产权、商事登记监管、计量管理、特种设备安全监察、食品管理、药品管理、医疗器械管理、化妆品管理、合同管理在内的11项工作业务。

大市场监管体制下，政府市场监管职责由中央纵向传导至地方政府，再由地方与基层政府承接，呈现出总体统筹与局部推进的特征。一方面，中央政府层面需要通过制度性结构安排加快大市场监管结构转型、破除体制坚冰、规范市场规则运行、完善协调机制、引导各种市场要素合理流动。另一方面，地方政府层面需要增强自主意识，全面合理承接中央下放的市场监管职责，构造本地区市场监管治理结构，做好管辖地监管，实现国家总体市场安全的稳定与和谐。

（三）职事确认：基层政府需承接监管职能与划分监管模块

地方与基层存在“职责不清”问题，其主要原因在于职责边界的模糊以及简单机构合并后的无效整合方式。通过横向对比天津、杭州与深圳三个城市在基层乡镇政府层面的市场监管现状后发现，目前天津市设和平区等16个基层行政分区，288个乡镇街道；杭州市目前设上城区等16个基层行政分区，202个乡镇街道；深圳市目前设福田区等10个基层行政分区，74个乡镇街道。在市场监管局（所）的设立上，天津、杭州、深圳均拥有街道级别的市场监管所，实现了“一街一所”的配置，极大地方便了群众办事的同时延伸了市场监管职能。此外，基层监管部门承接着发布通知、吊销执照、抽查检验、听取意见、发布标准、举办讲座、信息报备、登记受理、发布报表、优化服务等若干基础性职事工作（如表2所示），必须要有清晰明确的职责边界定位以及运行流程，三个城市中做的较好的是天津市。其做法有：第一，明确区级市场稽查大队职责，包括依法查处案件职责、突发情况应对处理职责、配合专项检查职责、指导办案职责；第二，明确市场监管相关法律依据，例如《公司法》《广告法》等；第三，确定具体运行流程，例如案件立案、取证调查、审核、决定、执行、结案等一系列完整的事件处理流程。只有通过对市场需求的高效把控，完善市场监管方式与方法，创新监管模式，合理运用互联网与大数据技术，才能最终实现基层市场监管领域的网络化覆盖，我们可以将其表述为“市场需要+资源优势+信息协调+模块定位＝完善的市场监管网络”。

表2 天津、杭州、深圳市乡镇层级监管职事比较

四、大市场监管体制改革

推进的应对之策

（一）完善三定方案与权责清单制度

对宏观管理部门职能进行合理配置，有利于更好地发挥政府作用，构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制。一般来说，政府作为制度的主要供给者，往往通过“内部+外部”双重调节的方式改变制度环境，内部调节通常表现为对职能的重新配置以及权力结构的调整，而外部调节则表现为对法律法规进行更改。在政府的层级性行政结构中，规则系统通过职能的配置完成统合，每一层级的政府拥有该层级的职能责任，不能出现职能配置混乱、越级行使的情况。在对政府进行职能配置的时候，需注意三方面的内容：首先，政府职能定位，为政府职能行使确定边界；其次，把握政府职能重心，清楚重点行使的职能；最后，确定职能行使方式，明确政府怎样行使职能。

市场监管是政府提供给市场主客体公平稳定的交易环境的行政手段，从本质上说属于公共服务，具有非排他性与非竞争性特征。然而市场监管职责在中央与地方提供市场监管时重点关注领域与职能行使方式存在较大差距。中央市场监管部门作为市场监管规则的制定者通常不会直接参与市场监管，只能从静态的时间点加以考察，处于市场信息接收通路的最高层，往往对于市场反映出的信息无法第一时间获取，因此中央市场监管部门的职责通常表现为制定行政法规与确定机构规模。所以我国在2008年开始允许地方自主设计本地区监管职能的行使方式与机构设置方式。顶层市场监管设计与资源配置由中央着手设计，而地方与基层政府更多地承接地区性社会事务与公共服务职责。在后续的地方监管体制改革中，需明确省、市一级事权的统一，建立高效、协调、规范的大市场监管体制，要全面厘清市场监管领域中全方位、多层次的关系，尽快制定不同层级市场监管部门的“权责清单”和“三定方案”，合理把握职能边界以及职能重心，确定职能行使方式，改善碎片化监管和多头管理的问题。

（二）利用绩效评估工具巩固大市场监管职责体系的构建效果

转变政府职能，推动政府职责体系配套机制的完善与建立，是全面深化改革的重要路径。体制内配套机制对于形成高效、有序、团结、紧密的组织系统至关重要，秩序、结构、制约共同构成机制建立的三大要素。在职责嵌套体系中，不同政府层级要求形成一个相对独立的闭合回路，以避免职责的交叉。但系统的闭合并不代表信息传递的阻塞与监管效能评价体系的缺失，必须依靠创新和建立配套的绩效评估机制维持系统的高效运行。绩效评估作为一种新型效能评估工具于20世纪80年代被广泛应用于英国政府机构改革，其核心思想是用定量的指标数据去衡量政府工作效能，并通过办公程序的简化、资源的高效利用、服务质量的改善等诸多方面提高政府服务效能，减少资源浪费。职能革命是公共机构绩效管理的“元工具”，绩效管理的核心命题在于职能的科学清理、类聚、合并、删节以及优化。在地方与基层建立市场监管绩效管理机制可以提高监管主体责任意识，更好地实现责权在地方管辖区域的落实。

大市场监管模式下，监管职能的整合难免会带来基层监管单位人员编制出现混乱。且在基层管理单位中，主管的自我评价往往与其下属对他们的评价不同，而主管的评价优于下属们对他们的评价，这往往带来了责权的一级一级向下流转，管理者更容易在组织成功时将功劳归因于自己的管理能力，在出现问题后将责任归咎于直接处理事件的下属。因此在地方与基层创立科学有效的市场监管绩效评估体制是防止责权不清，提高执法人员工作热情的有效途径。本文认为，地方监管部门与基层监管单位存在双向互动关系，地方监管部门需作为输入方将资源向下分配，基层监管部门需对市场各监管模块进行合理划分，并对市场监管人员进行管理，而行政执法人员作为执法主体对监管客体起直接引导作用，同时将市场信息向上传递。建立以过程传导、结果导向的绩效评估机制有利于合理划分责权，提高基层执法人员工作效能，建立公平透明的基层市场监管环境。

（三）充分运用大数据与互联网技术优势

2015年李克强总理在视察工商总局时强调，要形成全国统一的企业信息大数据平台，把市场监管体系这张“网”织好织细。互联网时代的大数据共享，不仅仅改变了人们的生活方式，并且更多地被应用到社会公共领域，大数据的储存与处理、查询与分析、执行与应用被广泛地应用到行政审批事项的申请、审批的全过程监督、监管方法的革新就是一个典型的例子。在大数据时代，公共部门可通过各种自媒体平台收集与传递现实空间与网络空间的各种数据，并对其进行分析比较，这些数据与信息被广泛应用于新时代的互联网市场监管，建立基层网格化监管模式。从领域模块划分、人员资源配置、技术平台运用、法律法规界定等多方面规范基层监管的方式与方法，最大层面建立起覆盖面广泛、有法可依、有平台可用的市场监管网络。

目前我国大数据产业正蓬勃发展，根据中国信息通信研究院《大数据白皮书（2018年）》显示，我国2017年大数据产业规模达4700亿元。随着大数据与社会各领域之间融合互动的深入，大数据正对社会经济的发展起着愈发重要的作用，其中与政府政务服务的融合度达57%，截止到2018年2月，我国各地政府共发布大数据相关文件110余份，为我国社会治理与公共服务的发展与完善提供了强有力的数据分析和支撑。在接下来的发展中，各地需在发展“互联网+大数据”平台建设的同时实现资源的共享与服务系统的互联互通，构建统一的国家性数据共享平台，实现市场监管的全国化覆盖，为市场主体提供更加智能、精准、高效、便捷的公共服务，为市场要素提供流通更加畅通、安全、高效的市场大环境。

五、结论与讨论

从央地关系观察本次大市场监管体制改革，中央层面机构的统一为其提供了强有力的顶层设计的制度保障，地方在服从中央宏观方向性指导的情况下负责本管辖地市场监管，在赋予了地方积极性的同时将事权下沉，实现了事权的相对独立。但与此同时，市场监管部门在职责体系纵向划分时仍存在问题。第一，我国政治经济权力相对集中，政治中枢基本要素在下放时往往会出现职能机构上下对口、监管规模和数量由上到下逐层传递的编制定式，难免形成部门设置高度统一、责权分化模糊不明的纵向“职责同构”现象。“职责同构”一方面使得市场监管职责从上到下高度重叠，权力行使缺乏法理性，另一方面致使中央与地方条块化分割严重，出现法律、法规、规章混乱重叠。第二，由于层级节制的关系，越靠近基层的地方政府权力越小，但行政问责风险却加大，形成市场监管中的“责权倒挂”现象。第三，不同监管领域拥有独立的系统，环节、程序、流程、主客体基本固定，但地方与基层监管在职责细化时易出现职能定位混乱、互相牵制的情况。

目前我国的“大市场监管”体制仍处于建立与完善的过程之中，其中对于市场监管部门的职能、职责、职事清理与定位仍是政府职责体系构建的基础。在本文中，笔者引入职责嵌套理论结合大部制改革对市场监管理念进行重新构建，从点、线、面三级入手厘清职能、职责与职事于不同级别市场监管部门的定位，以实现市场监管领域的整体性、最优化运行。其理论的核心在于层级相对独立却存在良性互动的政府机构，运用例如“部际联席会议”等协调机制实现多层次协同治理，旨在为公共市场监管部门提供新的理论依据与操作指南。下一阶段的改革实践中如何实现更大范围、更为有效、更为有序地听取企业、社会组织和公众的声音，共同进一步参与制度建设还需要加大力度。在研究中，关注重点依旧可以聚焦至市场监管的框架、结构、理论分析，塑造理论框架更加合理、法理结构更加规范、管理工具更加高效的监管模式，从框架结构上消除监管的不合理层面。政府与市场关系的演变是在不同社会历史条件中进行的，不同层级政府间的关系亦是如此。但不同于政府与市场在某种程度上的相互对立，即使在不同的历史阶段，各层级政府对于市场监管的立场总是相同的，并拥有共同的目标取向，因此如果仅仅探讨政府内部的权责关系，其矛盾点不在于对立，而在于协调。也正是这种多层次的、互相嵌套的制度环境，不仅仅为大市场监管带来了更为协调的政府关系模式，也成为下一步大市场监管改革成功的关键因素。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）

文章来源：《南开学报（哲学社会科学版）》2018年第6期

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责编 | 苏蕾权

初审 | 范梦娜  杨俊杰

二审 | 陈志超  李家鹏

终审 | 宋林霖