宋林霖 | 刚性原则与弹性空间——论地方政府行政服务中心的发展趋势

天津师范大学国家治理研究院

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作者简介：

宋林霖，天津师范大学政治与行政学院教授、博士生导师，天津师范大学国家治理研究院副院长，全国行政审批标准化委员会工作组成员，南开大学中国政府与政策联合研究中心研究员，法学博士。

摘要：中国行政体制改革渐进战略的实现，依赖于地方政府的体制改革、机制完善与技术革新。作为政府职能转变和大部门体制改革的重要载体，地方政府行政服务中心在简化行政审批程序，提升政府公信力和回应度，建设具有较高效能的公共服务供给机制方面做出了有益探索。但是，在其迅速扩散的过程中，也出现了内涵界定模糊、机构性质定位不清、归口管理不一、主体功能发挥不足等亟待规范的问题。这就引发了是否应全部统一“中心”的制度体系和管理流程，还是应保持现状、鼓励多种形态独立发展的趋势论争。规范化的管理具有相对的稳定性和显效性，是中心健康发展的重要基础和必要前提，而给予地方政府一定的自我调整、自我选择和充分适应环境变化的余地，使其在探索中找准定位，避免模式单一化的倾向，才能充分调动行政服务中心的创造性和主动性，在促进地方经济发展、构建和谐社会中发挥更积极高效的作用。

关键词：地方政府；行政服务中心；政府职能转变；行政审批

伴随着经济与社会发展水平的不断提升，我国原有行政审批制度的弊端日益突出。改革行政审批制度是深化行政管理体制改革的重要内容，是完善社会主义市场经济体制的内在要求，是从源头上预防和治理腐败的重要举措。十八大报告指出：“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”行政服务中心作为一个新事物，发展很快，但相关基础理论的模糊已经成为其进一步提升的突出障碍。厘清行政服务中心的内涵，构建适当的研究框架，在探讨现存突出问题的基础上，分析其发展过程中一些带有规律性的问题很有意义。

一、地方政府行政服务中心的内涵

行政服务中心是一个总的称谓，具体命名各种各样，诸如行政审批服务中心、行政服务中心、市民中心、政务服务中心、政务中心、投资服务中心、政务大厅、招商服务中心等。名称各异的原因在于各地对其内涵的认识不一致，大部分行政服务中心管理办法甚至就没有对概念的界定。比如上海市行政服务中心管理办法指出，“行政服务中心是指实施政府公开提供政务服务的平台，包括各级政府行政服务中心、管委会行政服务中心、部门行政服务窗口等”。江西省政府规定：“行政服务中心是政府设立的为统一办理、联合办理、集中办理行政服务事项提供的咨询、服务场所。”江西省新余市政府规定“本办法所称行政服务中心，是指各级人民政府及其所属部门设立的统一办理、联合办理、集中办理行政许可、非行政许可审批、公共服务等事项的综合服务平台。”浙江省的规定则是：“行政服务中心是为政府职能部门统一办理或者集中办理、联合办理行政许可提供服务的场所，其运行经费由财政予以保障。”不难发现，对于行政服务中心的功能、属性及特征，各地方政府认识差别很大，甚至在江西省内部，省政府和新余市政府的规定都不一样。

事实上，从地方政府行政服务中心自下而上发展的实际情况看，其定义区分为广义和狭义两类比较好。广义的行政服务中心，是指具有一站式服务形式的政府平台；狭义的行政服务中心，仅指以组织、协调和监管政府不同部门间审批权为核心功能的便民服务平台。省、市、县、乡统一设立的服务机构都属于狭义范畴。两者区别在于，广义的行政服务中心包括政府部门内设的服务平台，如福建省2013年2月正式启用的公务员局行政服务中心办事大厅，就是将该局承担的行政许可、非行政许可审批、转变管理方式事项和公共服务事项原则上全部纳人统一办理；有些省市设立的国土资源交易中心、房产管理服务中心、交通安全服务管理中心、海关服务大厅、会计服务大厅等，也属广义的行政服务中心（参见图1）。

从本质上看，行政服务中心是地方政府在面临如何划分市场与政府的边界所遇到的挑战时，摸索出的一套相对可行的制度模式，总特征是以审批项目整合、审批环节精简和审批效率提速为主要功能，将各个部门的部分或全部的审批权限和办公地点集中在一个平台内部上。本文的研究主体是狭义的行政服务中心。

二、行政服务中心的探源及主要分类

有学者认为，1995年深圳率先将外商投资审批有关的18个政府部门集中起来，成立的“外商投资服务中心”是国内最早的专业性联合审批行为。但是，据笔者考证，此前10年，便已出现了行政服务中心的雏形。1985年，广州为方便外商来穗投资和从事经贸活动，创造性地提出“集中政府涉外部门在一个屋檐下办公”的设想，集中工商、税务、开发区三个政府部门和信托、劳务、法律、保险、外贸等九家咨询服务公司，在东方宾馆一条200米的走廊里办公，形成了“外经贸天下第一街”。这是国内行政管理中最早使用的“一站式服务”模式。

1988年，广州在全国成立了第一家专业性协调部门间审批的政府机构——“广州市外商投资管理服务中心”，中心的职能很明确，负责统筹、协调、检查、督促全市外商投资合作事宜，统一管理“外经一条街”（广州市对外经济贸易事务总汇），做好外商投资的指导、咨询、协调、服务工作。驻“外经一条街”的各机构的原隶属关系不变，业务活动由中心统一管理、监督，检查服务态度、工作作风、收费标准以及充实服务内容，提高工作效率和服务质量。在功能、组织机构和原则理念方面基本上形成了行政服务中心的最初形态。

之后近二十年的时间内，行政服务中心进入了快速发展阶段，至2011年底，我国31个省（区、市）共设立行政服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个。30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。2011年，全国省级行政服务中心共办理各类审批和服务事项227.7万余件，按时办结率达到98%，在数量激增的同时，各地根据不同的情况也建立起了各种形式的服务中心，大体上可以分为如下几类：

第一，按行政层级分类。我国目前已建立的行政服务中心有四个层次，中央层级的政府没有设置，省级（直辖市）政府的行政服务中心，主要针对企业（但是直辖市还有服务市民功能），有部分中心是“一套人马，两块牌子”，行政服务中心是物理载体，且具有审批办公室的功能；地市级政府、区县级政府的行政服务中心，由于和市民的联系比较紧密，所以服务对象既有企业又有市民，例如杭州市行政服务中心，既包括市民中心，又包括公共资源交易中心；乡镇级政府由于处于基层，和百姓的日常生活联系紧密，面对企业审批的职能比较弱，所以一般称为便民服务中心，如千斤乡便民服务中心、沙窝镇便民服务中心等。省、市、县、乡四级联动的格局已初步形成，层级特征的规律主要是层级越低，实体平台的面积越小，审批项目人驻的数量越少，为自然人服务的功能越明显。

第二，按中心的机构性质分类。一是派出机构型。作为政府的派出机构，通常不具有行政主体资格，但在有法律法规明确授予权的情况下也可以自己的名义作出行政行为，成为行政主体。例如南昌市湾里区行政服务中心为区政府派出机构，正科级建制，参照公务员管理。二是临时机构型。一般系由组织法规定，由行政机关根据需要设立，属于得到授权的行政主体。由于临时机构的设立不需要履行组织法的批准程序，因而在实践中具有明显的灵活性特点，随时可组成可撤销，人数可多可少，任务可随需要而定，缺点为成员不易专心工作，也易引发工作协调方面的问题。三是事业单位型。具有事业单位性质的行政服务中心一般具有相应的行政授权的行政主体，是政府直属部门，理论上拥有直接接人行政审批活动的资质或是能够协调各行政审批部门的权力，但在实践中存在“丫头管小姐”的问题，很难对拥有公务员身份的窗口人员实行有效的绩效考评。四是正式政府机构型。主要是行政服务中心真正拥有行政法意义的政府机构身份，具有主体资格，并从审批权的委托转变成审批权的专有，例如2010年6月苏州市昊江区成立的行政服务局。但是无论哪种类型中，人员编制控制得都比较严格，一般管理人员都是事业编，或是主要领导是行政编，其他人员是事业编。

第三，按服务对象划分，可分为综合型和专业型。大多数中心属于综合型。它们的服务对象既包括企业又包括个人，按照“应进尽进”的原则，最大限度地考虑到方便公民办事。如扬州市行政办事服务中心进驻行政机关56家，中介组织14家，办理事项538项，并设立了12个分中心。专业型中心主要是把与投资、工程有关的审批事项放进去，审批项目的集中度较低，办件量较少。如泅洪县投资服务中心以投资项目为主，进驻单位12家，办理事项仅30项。

第四，按平台形态来分，可分为实体型、网络型。实体型中心就是指有固定的物理场所，各窗口部门和服务对象可以面对面地进行咨询、解答和办理相关事项。目前这种实体大厅也将业务部分的或全部的流程在网上进行操作，来保证效率和方便政务公开与效能监察。网络型中心是指没有实体的物理载体中心，只是利用互联网在虚拟的空间中对服务对象进行服务，一般都是在业务不多、审批事项比较固定的情况下多数采用这种方式，如黑龙江省网上服务大厅。

三、地方行政服务中心进一步发展与完善的难点

行政服务中心的繁荣发展，触动了传统的行政文化、提高了政府的工作效率、带动了政府的组织结构变革。但是，作为一种新型的行政服务机构，其在发展过程中必然会受到传统观念的影响。加之缺乏有效的府际沟通和相关理论滞后，难免在建设过程中出现问题。伴随着行政服务中心发展迅速的另一面是其潜藏的深层矛盾逐渐凸显，在形式上表现出了普遍的不完善性，整个社会对当前行政服务中心建设的质疑和比较悲观的预测逐渐蔓延。如果不能正确引导政府和公众对行政服务中心现存难点的客观认识，就容易导致管制思维犹存、部门利益泛滥、形式主义严重等问题卷土重来，并严重地制约下一步我国行政服务中心的发展。

（一）消极被动：服务理念亟待转变

行政服务中心进人全面发展阶段以后，出于“学习效应”，一些地方没有做好前期准备工作就仓促组建，进驻部门的业务量较少。受“上下对齐”习惯的制约，不少地方市、区两级行政服务中心的功能趋同，有些区级中心开业之始就面临关门的困惑；由于部门利益，有些部门一部分行政服务项目进驻中心，另一部分行政服务项目进驻部门开办的专业中心，甚至一部分项目仍然分散在内设科室和二级机构。所有这些都造成了资源、资金、人力的浪费，加大了行政服务成本。或是相似功能的多家服务中心在地理位置上较为接近等原因，造成了部分行政服务中心的人员素质、管理水平和服务状态参差不齐，有些行政服务中心出现了空壳现象，闲置率上升。

近期的新闻报道中经常出现行政服务中心窗口工作人员工作时间上网聊天、看电影、吃零食、带孩子、脱岗等问题，反映了对窗口工作人员管理方面存在制度执行漏洞，考核机制不健全、监督管理不到位的问题，而如何高效发挥已有的制度，建立可行性的长效配套管理机制，并对于进驻的窗口、审批许可的项目根据经济社会发展情况的变化来合并、退出和新增，是行政服务中心服务水平可持续提高的工作难点和重点。

（二）形象工程：审批事项有待规范

行政许可项目的清理是行政审批制度改革的重要内容，是行政服务中心运行的工作或辅助工作的内容之一，也是中心得以良性运行的基本前提。国务院各部门先后共取消、调整审批项目1806项，实现了大幅度减少行政审批事项的目标。各地方政府也按照要求，普遍开展了行政许可项目的清理和规范工作，对本行政区域内保留的行政许可项目进行了清理、公布。但是由于行政审批的专业性强，清理后仍然存在项目过多过滥、程序繁琐、精简不到位的问题；有的部门为了自身利益采取“明减实存”的办法，用更换名称的方式保留应该取消的审批事项，尽量保留对本部门有利的审批事项；有的部门虽然看似精简了审批环节，但审批事项的前置条件可能会更复杂。另外，由于各地推进行政审批制度改革工作进度、深度不同，在行政许可的认定标准方面存在着差异，各省之间和省、市、县之间保留的行政许可项目数量不同、名称不一、内容差异、上下难以对应。这些问题的存在，导致各地的行政许可项目难以统一规范，削弱了行政审批制度改革和行政服务中心工作的严肃性，影响了按照法制统一的原则依法监管和向社会提供规范的政务服务。

（三）各自为政：宏观协调举步维艰

“行政服务机构中的横向窗口单位之间缺乏协调，成为了制约中心运行和发展的核心问题”。行政服务中心的内部结构和工作机制与政府其他职能部门有着较大的差异。中心的组织结构呈二元特征，即内部有两个层次一是中心管理层，其工作人员的行政关系、工资关系、组织关系全部转入中心，工作经费由财政全额供给。管理层不是执法主体，没有具体执法权，在工作中只是代表政府对进驻中心的窗口单位及其工作人员和办理的审批业务进行管理、协调、指导、服务和监督。二是窗口服务层。由窗口单位派驻中心的工作人员组成。窗口工作人员除组织关系转人中心外，其行政、工资等关系仍在原单位。窗口服务层具有执法资格，代表单位行使法律赋予本单位的审批权力。由于这种特殊的管理结构，各地行政服务中心尽管都制定了严格的绩效考评细则，但也仅是从进驻中心各职能部门的工作人员的服务质量进行考评，而整体上对每个窗口审批业务的协调和调度仍显乏力。

（四）雾里看花：“寻租”现象难以避免

行政审批制度设立的初衷是政府为规避市场失灵与社会自律不足而实施的必要的前置性管控手段，在帮助市场主体提高风险预防能力、分配稀缺资源、保障人民生命财产安全等方面发挥了积极的作用。但是，由于对专业技术部门权力监管有限，即使将行政审批部门通过行政服务中心的平台集中到所谓的“阳光大厅”，“阳光大厅”内布满了监控摄像，在整个审批流程部门化操作的背景下，技术的先进不能从根本上弥补制度的漏洞，权力寻租很难避免。一方面，行政服务资源分散，监管不力，不请不送事难办的现象时有发生；另一方面，监管督察资源分散，两办督查室、纪委、监察局、公开办、廉自办、优化办、效能办、投诉中心等分设，各有其监管侧重点，难以形成合力，对项目进入中心集中办理、联合办理、最大限度地实现行政服务资源最优化缺乏监管督查的支撑。

（五）重视不够：网络平台进展缓慢

为了解决行政服务中心“收发室”问题——各个入驻中心的部门在窗口收件，然后再转回原部门审批，大部分中心都使用了电子审批系统。网上审批平台的使用不仅保证了各类信息资源的共有共享，各种交流互动的便利快捷，也进一步确保了服务中心在行政服务环节和方式上的细分细化。但是，现实中网络平台的建设存在若干阻力：基于安全保密的原因，部门强调部门的行政审批业务和部分审批业务依据等信息是属于保密范畴，必须做到绝对保密；推行网上行政协同审批，必将会进行审批流程的重整、规范和优化，将申请的条件、审批流程和审批结果公开化，这就必定会出现行政审批权力的转移，削弱部门和部门领导的权力；窗口工作人员的专业素质较差，一些人以计算机水平有限为由，拒绝使用电子系统；各地使用的审批信息系统软件不一致，如工商等国家垂直管理的部门都有自己独立的系统，甚至一个部门内部不同科室也有各自独立的操作系统，条块分割的问题明显。这些原因的存在使得网上审批功能不完善，只能解决简单的办事咨询、资料下载、结果查询。网上全程审批业务数量有限，审批电子监察系统对被考核人员的测评内容和手段较单一，目前还只是集中在时效、业务量方面，对程序是否合法、审批是否规范、服务态度和服务质量是否良好无法进行绩效测评，所以各部门审批业务的协同、审批流程的无缝对接和信息共享未能在电子网络平台上全面实现。

四、刚性原则与弹性空间的统一，促进并巩固行政服务中心的发展对策

“中国模式”成功的最重要原因就是实现了规范性和灵活性的完美统一。从实际出发，不拘泥于理论，结合自身发展的特点与需要进行资源的充分整合。行政服务中心作为改革开放以来的重要机制创新，它的长远发展取决于中央政府严格细致的制度支持和地方政府因地制宜的政策实验。刚性原则在宏观层面保障行政服务中心规范运行的可能，而预留一定的弹性制度空间在微观层面供给中心持续创新的智慧与动力，两者缺一不可。

（一）刚性原则——规范行政服务中心的机构性质和归属部门

中央政府层面的政策指导。行政服务中心的建设没有可供借鉴的样本。尽管这给地方政府提供了更多的创新空间，但也暗含了其管理体制中诸多问题出现的不可避免性。鉴于行政服务中心的发展已进人探索阶段的后期，也考虑到地方政府领导的重视程度至关重要，所以建议中央政府是否可考虑出台一个统一的政策或规定，对建设过程中遇到的重要问题安排做系统的研究，以便在原则和方向上给予这一建设以适当的指导，并在必要时可将地方政府行政服务中心的建设水平作为绩效考评的一部分。

省级政府层面的法规出台。行政服务中心发展中遇到的主要问题之一，就是合法性地位缺失和全国统一制度框架的缺乏。至少在省一级，需要出台明确的地方性法规来规范行政服务中心的机构性质和职责定位。机构性质方面，目前，有些地方政府在实施《公务员法》的过程中，将中心划为事业单位，按事业单位进行管理，限制了中心的发展。进入大厅集中办公的部门，大多为行政单位，事业单位监管行政单位的业务办理，在实际工作中既缺乏权威，也难以协调关系，直接影响行政服务中心的工作力度和效果。行政服务中心主要是根据《行政许可法》第25、26条的规定而成立综合监督协调机构，基本具备参照公务员法管理的条件。2006年，四川省以政府令的形式发布了《政务服务监督管理办法》，明确县级以上人民政府设立的政务服务机构为行政机构，并对政务服务的监管作出了明确规定。建议各省级政府尽快出台相关办法，将各级行政服务机构明确为行政机构，机构管理人员设置为行政编制。

中央及地方编制办公室的归口管理。行政审批是政府管理和服务社会的一项重要职能。行政服务中心的主要职能是协调各个部门的行政审批工作。行政审批是一个庞大的系统工程，涉及面广，工作量大，关系到政府的各个职能部门，综合协调和监督管理的任务繁重，实践要求有一个对口的政府机构来履行这方面的职责。由于没有统一的归口管理，致使政府对行政许可实际运行情况的监督管理缺位，不能有效地对全国的政务服务工作加强统一规范和业务指导，不利于行政审批制度改革的进一步深化和政务服务中心的建设发展。在调研中，笔者发现，相当多的专家与实践者都建议，不必要建立一个专门的行政许可监督管理机构。中央机构编制委员会办公室的主要职责之一，就是协调党中央各部门、国务院各部门的职能配置及其调整，协调党中央各部门之间、国务院各部门之间、党中央各部门和国务院各部门之间以及各部门与地方之间的职责分工，因此，由中央编办归口就是一个顺理成章的选择。四川省已经明确规定，省编办要“加强对省级各部门行政审批事项的清理、调整，进一步减少具体审批事项”。所以，可以考虑在全国范围内将行政服务中心暂归口于中央编制委员会办公室统一管理。

（二）刚性原则——统一规划电子审批平台建设的时间表和路线图

目前行政服务中心出现的办公环境局限、窗口人员服务水平的规范化监管不力、审批流程的效率难以真正提高、部门条块间矛盾突出等问题，解决的首要前提和突破口是行政审批网络平台的普及和完善，行政服务中心建设应当有效利用现代信息和通讯技术，向社会公众提供电子化信息服务和实现横向、纵向的信息共享。行政服务中心的电子政务建设一共分为三个部分：一是行政服务中心内部的网络办公系统；二是行政服务中心与其他政府部门之间通过计算机网络进行的信息共享和实时沟通；三是行政服务中心与公民在网络上的互动信息交流。中央政府和省级政府在适当的时候应出台统一的政策指导性意见，按照统筹规划、整合资源、分步实施的战略，确定行政审批信息系统建设的时间表和路线图。

将行政服务中心的网络平台建设纳入电子政务建设的总体规划，与各级政府网站的建设与完善工作相结合，统筹规划、同步推进。行政服务中心的信息化建设可以依托省级政府统一的政务网络平台，实现各级政府政务网络平台与行政服务中心及部门局域网的联网，真正开展网上审批、电子监察等跨地区、跨部门的协同办公业务，做到行政服务中心与窗口之间、窗口前台与部门后台之间、各部门之间的信息共享、协调联动。要充分利用现有政府信息化资源平台，实行各级政府网络平台与政务服务中心及部门局域网的联网，各部委的政务大厅和省、市、县政务服务中心应尽快形成规范统一、上下联动的电子政务审批网络体系。通过加强政务服务中心电子政务建设，建立政务服务办公系统，实现行政审批项目数字化管理，使政务服务中心更好地发挥协调监督作用，进一步方便群众办事。当前电子政务水平低、信息资源难以共享等问题，严重制约了行政服务中心的进一步发展，迫切需要在全省的层面统一规范。

统一省级地方内的行政服务中心信息化建设的标准。目前各地行政服务中心分别委托软件公司开发行政服务中心应用系统，成本高，同时由于缺乏统一技术标准，不利于行政服务中心之间的互联互通。建议制定行政服务中心信息网络平台统一标准，通过公开招标的形式，确定一家资质全、实力强的软件公司长期服务，不仅建立统一的数据交换平台，形成全省行政服务中心之间规范统一、上下联动的行政审批电子网络体系，有效解决行政审批业务在同一层级和不同层级机关之间的沟通协作问题而且更为重要的是，伴随着行政审批制度的深化改革，有些部门自身的行政审批环节变动频繁，行政审批系统的后期维护和实时跟进是系统能否顺利运行的重要保证。

（三）弹性空间——构建符合地方特色的综合公共服务平台

行政服务中心的成立和推广源于中央为地方政府预留的制度空间。行政服务中心的进一步发展，除了要在制度框架内实现基础职能的统一、归口管理的统一与网络平台系统的统一外，从国情考虑，由于区域差异大、经济发展不平衡等因素，地方政府仍应在行政服务中心的具体功能层面保留创新的活力和激情，构架符合本区域特点的综合公共服务平台。

构建家庭服务网络中心。例如，天津8890家庭服务网络是市行政许可服务中心社会服务平台的主要构成部分，设在市行政许可服务中心的大楼内，负责为市民和企业间提供信息对接服务，由市民家庭自主选择服务性企业。提供服务的企业可按市场机制收取有偿服务费用，并依法承担其服务业务应负的法律责任；热线服务人员24小时接听求助电话，快捷地联系能够提供服务的加盟单位，并跟踪听取和记录市民对服务结果的满意度。除市话费外，使用热线没有任何费用，8890网络对加盟企业也不收取任何费用。

8890对加盟成员建立了一套严格的诚信管理机制，每一事项都要按照市民对企业提供服务的评价，记入该加盟企业的诚信记录软件管理系统会自动根据市民的评价，对企业的诚信度进行加减分，诚信度高的企业在系统中会自动排在前列，从而会被优先推介。当加盟企业出现失信，将根据实际情况给予警示，直至解除加盟关系，如想重新申请加盟，则需一年后，经审查合格，方可重新加盟。在天津8890家庭服务网站上，市民和企业还可以查询到所有加盟企业完成8890推介业务清况的诚信记录。从2005年2月成立至今，该平台运行正常，得到了公众和企业的认可，“截止2012年4月18日10：40，共接收消费者求助1065万6539件，办结1064万6733件，消费者对加盟企业满意率达99.89%”。

构建政社和谐的互动平台。例如，杭州市“市民之家”是行政服务中心的一个重要组成部分，“市民之家”包含“实体市民之家”和“网上市民之家”，是杭州服务型政府的缩影，设置办事、互动、资讯三大服务平台，集中了方便办事、政社互动、资讯交流三大功能，是杭州面向市民个人的综合性政府服务平台。

办事服务平台与资讯服务平台，履行了行政服务中心的常规服务功能，包括行政许可和政务公开；政社互动服务平台，是杭州市“市民之家”承载政府和社会良性互动的创新功能载体，经常举办政策宣讲、市民意见征询、市民交流、市民文化展示、市民提高自身修养等活动，并形成了比较细化和相对完善的长效公民参与机制，包括市民代表机制，2012年1月，杭州市委办、市政府办联合下发了《关于建立“市民之家”市民代表工作机制的实施意见》、《“市民之家”市民代表管理试行办法》两个文件，在制度上确立市民代表的选拔、管理、奖励及退出的具体程序，保证了市民代表的广泛性、公正性和合理性网络问政机制，是指进驻市民之家的网络节目“杭网议事厅”，它主要依托于杭州网，由党委政府、市民和媒体三方参与，将“线上互动”与“线下为民办实事”有效结合，既能“议事”也能“办事”，既强调“上网访民意”，更注重“下网解民忧”，2012年“杭网议事厅”共计策划推出了50余场互动访谈活动，截至12月底，频道总点击达2722万，网民意见建议留言以3000多条，共收到信访件3626件，办结率99.2%；社会组织发展扶持机制，主要是指“市民之家”专门设有“社团活动办公室”，负责与民间社团组织联系，安排免费的活动场所。

五、对地方行政服务中心发展态势的几点分析

行政服务中心的出现及功能的完善，使法制政府、服务政府、透明政府、廉洁政府、高效政府的目标可能成为现实，某种意义上行政服务中心在公民和企业心中已然成为了政府的代名词，政府对合法性和公信力的特殊需求导致了被称为“二政府”的行政服务中心不仅不能突然消失，而且要发展的越来越好。发展的方向主要包括以下几个方面：

由单一管理向兼顾服务与管理的方向转变。行政服务中心最初建立的目标主要是强化集中审批，提高审批效率，协调审批部门的服务，但随着政府职能的不断转变，行政审批制度改革的深化，行政审批项目的逐渐减少，审批程序逐渐简化，行政服务中心的主要职能逐渐从审批为主体转变至为公民企业服务，培育和孵化社会组织为主的方向，从而带动整个政府转变观念。

由注重审批向注重后续监管转变。行政审批制度改革最终的目标不是政府取消审批，而是政府如何通过审批环节的减少和流程的再造处理好政府、市场和社会之间的关系，寻找到一个三方受益的最佳平衡点，所以行政服务中心在审批制度改革初期主要是为了协助其他相关部门削减审批事项，减少审批环节，缩短审批时限，提高审批效率。但随着管理的规范化、制度化，行政服务中心应逐步向程序的重新设计转变，降低企业准入的门槛，强化后续的监管，减少政府在前置审批过程中过多可“设租”的环节，防止腐败的滋生，这也是发达国家审批制度的基本发展方向。

由注重实体大厅为主的建设向注重网络平台为主的建设转变。基于目前审批制度的环节仍然比较复杂，专业性较强，另外企业和公众对于计算机技术的使用还存在局限，各地行政服务中心仍是以实体大厅服务为主，逐渐加强电子审批平台的建设。但是，随着行政审批制度改革的不断深入，信息技术的不断发展，以电子审批平台为主，实体大厅为辅，甚至在有些层级政府以电子平台替代实体大厅，将是未来的趋势。这既节省了行政成本，又能够促进行政效率的提高和监督系统的完善。

总之，行政审批制度的改革已进入攻坚区，寄希望于部门自愿上交权力，显然是不可行的。冲破部门利益的藩篱，让审批环节真正减少，让企业在宽松的环境中发展，通过制定严格的监管程序，从“严进宽出”的高准入标准管理过渡到“宽进严出”的高违规成本管理，必须要提前进行“顶层设计”。虽然，在现有的法制、体制和技术框架内，行政审批制度改革和行政服务中心的建设发展遇到了一些阻碍，但是，只要中央政府在制定刚性原则时为地方政府保留适当的弹性空间，地方政府保持创新的主动性和积极性通过积累量的变化促成质的飞跃，将行政服务中心建设从目前的“自下而上”为主转变到“上下联动”的方式，地方政府行政服务中心这种“公开、透明、廉洁、高效”的“一站式”新型运行方式才会日臻完善，从而加快和推进行政管理体制改革，实现政府职能的真正转变。

（因篇幅原因，论文参考文献等内容请查看期刊原文）文章来源：《南开学报（哲学社会科学版）》2013年第4期

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责编 | 苏蕾权

初审 | 范梦娜  陈    训

二审 | 陈志超  赵春阳

终审 | 宋林霖