朱光磊 | 中国政府职能转变问题研究论纲
天津师范大学国家治理研究院
本期导读：李欣璐，天津师范大学政治与行政学院政府治理与公共政策专业硕士研究生。
作者简介
朱光磊，男，南开大学原副校长、教务长，现任南开大学讲席教授、南开大学中国政府发展联合研究中心主任，国务院职能转变工作推动小组专家组成员，中国政治学会副会长，国务院学位委员会第六、七届政治学学科评议组成员、教育部政治学教指委副主任委员，天津市社科联副主席、市行政管理学会会长。主要从事政治学理论、现代政府理论与中国政府、中国阶层与收入分配问题研究。
摘 要：全面履行职责，建设服务型政府，是对中国政府职能的新定位，是对二十多年转变政府职能工作的总结。强化公共服务，是中国政府为适应社会主义市场经济发展的要求，继续深入推进政府职能转变的新阶段。从理论上说，提供公共服务既是政府的主要职责，也是增强国家社会属性的要求；从现实上讲，在社会发展不同阶段，政府职责是有差别的，要适时调整。中国在经济不断发展，市场机制不断完善的情况下，要通过对政府职能认识的深化和定位的细化，把转变政府职能工作推进到新的阶段，并带动政治发展的进程。
关键词：政府职能；转变政府职能；服务型政府；国家的社会属性
建设服务型政府，是中国政府发展方向的新定位，也是对二十多年政府职能转变工作的总结。它的全面推进，将引发新一轮关于加快政府职能转变的讨论，引发对政府职责定位的进一步思考。建设服务型政府与政府职能转变这两大历史进程具有内在联系。强化公共服务，加强社会建设，是中国政府为适应社会主义市场经济发展的要求和经济全球化所带来的压力而主动进行的战略选择。在经济、社会发展水平不断提高，现代化建设进入新阶段的情况下，中国需要深化和细化对政府职能定位的认识，并在此基础上把政府职能转变工作推向新的阶段。
一、政府职能转变工作的主要任务与突出问题
政府职能的转变肇始于上世纪80年代中期。但是，到目前为止，各方面对政府职能转变问题的认识依然存在一定的偏差和局限，政府在工作中对其职能职责的把握还有不少欠缺。深化对政府职能理论的认识依然是推动改革实践的起点和基础。
（一）改革的深入要求对政府职能问题的认识趋于深化
政府职能转变是中国改革的核心内容之一，也是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，是调整政企关系、建立现代企业制度、行政体制改革、机构改革、发展第三部门等多项改革的重要内容或重要基础。
从上世纪80年代中期起，在经济体制改革的推动和西方政治学说一定程度的影响下，学术界开始讨论在商品经济条件下，“政府应当做什么和怎么做”的问题。从那时起，政治学界和经济学界在论及经济体制改革中某些困难的根源和出路时，往往强调要“转变政府职能”。到90年代中期，学术界和政界对这一问题的认识已经达到了一定的水平，对政府应该做什么、不该做什么等重大问题已经达成了基本共识。但是，对有些问题的认识还不够准确、不太清晰，这主要表现在对政府职能的界说比较混乱，对有关问题缺乏必要的梳理。最典型的现象之一就是把有关国家机器的一切活动都解释为政府职能，比如，“正确处理社会中公平与效率的关系”是政府的重要职能的说法；“通过设置若干‘警戒线'作为政府直接行使其职能的控制基本尺度”的观点；处理好外交、国防、社保和宏观调控是政府的基本职能的观点；等等。这些说法固然都是对政府职能的大体合理的解释，但如果把这些都归纳为政府职能，那么这些解释之间就存在某些内在的矛盾。比如，“正确处理社会中公平与效率的关系”属于政府行为中的宏观层次，是在处理一种社会关系；外交、国防、社保等则是处于政府行为中的中观层次—它们之间的逻辑层次有明显差异。
（二）政府职能转变领域的两个主要认识局限
其一，把政府职能的转变和机制调整混为一谈。比如，人们常把政府活动方式的重要变化解释为政府职能转变。在工作接触中不难发现，许多干部习惯于把改善政府服务、改进工作态度，甚至把机构调整，都解释为转变政府职能。这导致政府职能转变的概念包含了过多的内容。
其二，政府职能转变与机构改革未能有效结合，使得机构改革长期停留在“精简”的水平。从新中国成立初期的“精兵简政”，一直到1998年，政府机构的增设和精简长期处于循环往复之中。这种“加减运算”是低层次的改革和无可奈何的反复，会造成资源浪费。党和政的大部分职能依然重叠，五级政府的职能也大部分重叠，也即“一马双跨”、“一根针穿到底”，这是政府机构设置上下同一和归口管理体制长期效益不明显的根本基础，根源是职能转变的工作长期不能真正到位。
能否切实转变政府职能，是检验政治发展能否做到为社会主义市场经济体制建设服务的关键性指标。目前在政府职能理论上还存在许多模糊的地方。对政府职能转变的细节内容，比如各个政府部门应该如何具体分工，中央、省、市、县、乡政府之间在职能配置方面如何分工等问题的认识还远谈不到清晰。切实转变政府职能，只在道理上和原则上清楚不行，要有可操作的方案，要有清楚的“职责配置表”。近年来，各方面对政府应有的职能已经认识得更为清楚，比如2003年中央再次强调，政府的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务,然而，对于每项具体政府职责的执行主体、监督主体、执行程序等，还缺乏细节性的研究，许多说法过于原则，弹性有余，没有解决某项职责由政府中的“谁”去做的问题。
长期以来，政府职能转变一直遵循着为经济建设服务的原则，主题是“放权”、“简化”和“精简”。“放权”即管制经济的范围逐步放松，让市场和企业发挥越来越多的作用，坚持放权给下级政府和市场主体；“简化”主要指削减审批项目，简化程序、提高效率；“精简”即控制政府机构的规模，减员增效。这些改革都在一定程度上起到了转变政府职能的作用，但是，随着改革的不断深化，人们对于社会生活质量和政治发展有了更高的要求和期望，近年来日益凸显的环境问题与社会公平问题就是这种要求的体现。进一步深化改革，促进发展，政府不仅要着眼于继续为经济的持续健康发展保驾护航，而且要把更多的精力转到公共服务和协调社会关系上来。
（三）“建设服务型政府”提出的社会背景
2003年9月中央明确提出，“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能”；2004年2月温家宝总理在一次讲话中使用了“建设服务型政府”的概念；十七大明确提出，把“建设服务型政府”作为行政管理体制改革的重要目标这首先是历史发展到一定阶段的产物，是经济、社会进一步发展的必然要求。随着中国经济发展阶段的变化，现代化水平的全面提高，政府在市场领域的活动基本上已经有了一个比较合理的定位，但是政府行使社会管理和公共服务职能，不论在理论上还是在实际操作中都还有很大不足。每一步稳健的经济发展必须通过每一步扎实的制度改革来换取、巩固，即“边开车，边铺路”。中国的发展已经从以经济发展为龙头来带动社会整体发展，逐渐过渡到必须通过促进社会、政治的发展来为经济发展铺平道路，实现真正意义上全面发展的阶段。现在，发展经济的任务依然很重，但为社会提供基本的公共服务已登堂入室，成为政府工作中越来越重要的内容。
其次，这是应对现实中出现的一系列问题，应对发展失衡的需要。新世纪以来，社会所凸显的问题，大部分与公共服务相关。公共服务不到位造成的问题，直接阻滞了现代化建设的整体步伐。事实上，社会发展的滞后已经开始影响到经济的发展和现代化的整体进程。改革三十年来积累下来的问题如果不通过政府实行有效的社会政策予以缓解和解决，进一步的发展就要受到威胁。
再次，这是“全面履行”与“重点调整”政府职能的需要。从逻辑上讲，这是政府职能转变前后相继的两个阶段。长期以来，政府职能履行存在缺位的情况，职能转变首先要使政府做到拓宽“作业面”，消除“空白点”。改革初期，政府职能的设置过于偏重经济建设方面，一定程度上忽视了公共服务。职能转变就是要突破经济职能调整的局限，向着更广阔的范围发展。在此基础上，重点是通过调整工作重心使政府职能实现优化。服务型政府意味着政府职能的重心要逐渐转移到为公共服务上来。在政治实践中，逻辑上的这“两阶段”实际上是交织在一起的，即在职能转变工作中往往同时面临“全面履行”和“重点调整”的任务。“全面履行”政府职能的重要内容是政府更加重视社会公共服务领域，履行长期缺位的社会性公共服务职能；“重点调整”中的“重点”也是指政府在充分履行各项职能的前提下，逐渐把工作重心转到为社会提供优质服务上来。
最后，经济全球化带来的外在压力也是重要原因。群众对各方面工作不可避免地、越来越直接地以发达国家的标准来要求。由于发达国家的公共服务体系建设相对完备、水平较高，中国的公共服务建设面临着与发达国家在同一平台上比较和竞争的压力。
总之，提出建设服务型政府，是“历史压力下的历史性选择”。建设服务型政府首先是一个历史性选择，意在促进经济社会更好更快地发展。同时，经济全球化带来的竞争压力，国内一系列问题的凸显，也促使中国政府在经济发展的新节点上反思其职能的定位。因此，提出建设服务型政府，既是中国应对各方面挑战的重要措施，也是为实现自身进一步发展而主动进行的战略性选择。
二、基本认识：建设服务型政府是政府职能转变的新阶段
（一）政府职能转变的历史前提
在现代化阶段到来之前，受生产力发展水平、文明进步程度和国家性质等因素的制约，政府职能提供水利、交通、度量衡等相当有限和简单的公共服务，统治者对于本就短缺的资源的提取需要以强大的暴力机关作为后盾。尽管古今中外都不乏聪明的统治者认识到加强公共服务可以有力地维护自身的统治，不过总体而言，古代社会中政府最主要的工作是维护统治。
工业革命以来，随着生产力的发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对国家施与的强大压力，政府所承担的职责越来越繁重，管理工作越来越复杂，政府规模也不断增大。在政府职能调整这个问题上，19世纪末的德国俾斯麦改革是一个基本标志。在劳工们积极的斗争下，欧洲各国不得不重新考虑政府的职能范围。劳动者“利用选举权和工会组织迫切要求实行社会改革……因此，西欧各国由德国带头，纷纷采纳了种种社会改革方案，其中包括老年养老金，最低工资法，疾病、事故和失业保险，以及有关工作时间和工作条件的法规。民主的自由主义的这些改革是已成为我们当今时代的标志的福利国家的前奏”。尽管在原始积累阶段，阶级斗争十分激烈，但社会背景的转变使传统的、过度依赖统治职能的方式日趋不合时宜，统治者对使用统治职能的态度越来越谨慎。特别是二战以后，政府所承担的公共服务职责愈益增加。在这方面，“福利国家”的政策体现得最为典型。
社会主义国家本来应当是对传统国家性质的扬弃，但是，受“左”的思想影响，原苏联、改革前的中国都过分强调国家作为“专政工具”的性质。严酷的战争与艰苦的生存环境，导致从战争和贫困中走过来的新生政权倾向于把生存作为第一要务，对于政府的公共权力属性基本上是否定的。
（二）初步认识与改革启动阶段（1984-1998)
中国进入改革时期后，国家的社会职能理应得到重视，但是，70年代末到90年代初，中国面临着极其紧迫的经济建设任务，同时一股过于迷信市场作用的思想非常时兴，妨碍了对政府发展问题的深入思考。经历这样一个过程，出现某些问题就难以避免。
1984年中央正式把商品经济作为改革和发展的目标。那一年通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》在谈到政企分开时，提出了政府职能转变的意思，但并没有作为一个独立的概念。1986年，中央“关于第七个五年计划的报告”中，正式提出了“政府机构管理经济的职能转变”的概念；1988年在强调对机构、编制进行改革的同时，把职能转变作为重要目标，尤其是把重点放在将政府与企业的关系由直接管理逐步转变为间接管理。这可以看作是中国有意识地主动进行政府职能转变的开始。1993年新一轮政府机构改革仍然把适应建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标。这一阶段，尽管开始探索适应市场经济框架的政府职能，但是由于对建立社会主义市场经济这一历史性转变的认识还处于初级阶段，因此政府职能转变尚没有清晰的思路和行动。这一时期政府职能转变的最大特点也就在于改革的被动性，往往是经济体制变化产生的需要推动政治体制的改革，经济逻辑统摄着政治逻辑，而且没有把机构与职能有效地整合起来，机构改革长期陷入在“精简”—“膨胀”—“精简”—“膨胀”的循环中；政府职能过度偏向经济建设领域。
（三）调整认识与改革探索阶段（1998-2003)
第二阶段围绕职能转变的政府行政体制改革从1998年开始。这是在我国全面实行社会主义市场经济体制的条件下，集中进行的一次具有相当广度和深度的行政体制改革。经过近二十年的摸索，各方面对于政府职能的认识有了长足的进步，开始改变政府职能改革被动配合经济发展的情况，积极寻找政治体制改革与经济体制改革的结合点。1998年，九届人大一次会议《关于国务院机构改革方案》明确把政府职能定位为三项：宏观调控、社会管理和公共服务。这是对传统政治思维的一大突破。
这次机构改革的重点仍然延续了前一阶段偏重配合经济发展的原则，但政府经济职责有了相当程度的变化。在这一轮撤销的机构中，一半多是专业经济管理部门，若干个工业部被撤销，经济管理部门的主要职责也被确定为制定行业规划和行业政策，进行行业管理；引导本行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。此外，行政审批制度的深入改革开始成为职能转变的另一个重要内容和突破口。减少审批事项意味着政府可以把更多的精力从经济管理中转移出来，更好地实现对社会发展的全面指导。行政审批制度改革把政府自身角色和管理观念的转变在一个非常具体的层面上表现出来，其导向性意义也许至今还没有完全被人们认识到。
（四）深化认识与改革深入阶段（2003-)
“非典”的爆发、环境污染和弱势群体的显性化等问题的出现，促使中国以2003年为界，以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，开始集中地考虑建设服务型政府的课题。
问题的复杂性在于，中国是先有“政府职能转变”的提法，继而才展开对“政府职能”的系统研究。“改革开放以来，我国政府职能转变经历了从被动到主动，从不自觉到自觉，从偏重经济职能到全面转变职能，从就事论事的解决政府职能错位、越位、缺位问题到以科学发展观为指导的过程。”在这个相对被动的过程中，尽管出现了很多问题，但经过对不断出现的问题的反思与总结，对于政治体制改革本身的认识在逐渐深化，开始从政治发展自身的逻辑来思考政策问题。对于政府公共服务职责尤其是社会性公共服务职责的重视和提倡，就是这种变化的集中表现。
换言之，服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府。建设服务型政府不是一个具体的工作和任务，而是对政府发展方向的新定位。从某种意义上讲，建设服务型政府是以更高级的形态将政府职能转变的历史延续了下去。如果把改革以来的政府职能转变看作是一个不断进化的过程，那么强调建设服务型政府，就是这一过程的新阶段。
三、改革的方向：细化职能定位与加快职能转变
近几年来，各方面对政府职能的总体认识已较为清楚，但是，这毕竟是在没有多少理论积累的条件下，在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下，来认识这样一个非常具有现代性的重大理论问题的，因此，对一些问题的认识还不够准确、不太清晰。现在的任务，是要细化对各级政府职责定位的认识，特别是要抓紧厘清省级以下各级政府的权责边界；加快对政府职能实现方式的调整的研究，为建立既有利于全面履行职责，又有利于加强部门协调的政府运作模式提供理论支撑；探讨在较短时间内实现政府从偏重经济活动到全面履责的转变的可能途径。
第一，要深化对国家本质等重要基础理论问题的认识。
由政府提供公共服务，是国家自身的内在规定性所要求的。完好的政府职能体系，是其三个主要方面，即统治职能、管理职能和服务职能之间的平衡。受“左”倾思想的影响和客观条件的制约，中国政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的深层次确认。比如，直到最近还有人在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府？出现这样的疑问，与我们改革以来一直把“国家的本质”等重大问题“挂起来”有着直接关系。
在80年代之前形成的国家本质与基本职能学说，与当时整个社会政治背景和我国长期持有的“以阶级斗争为纲”的政治指导思想是有内在联系的。国家存在的社会经济与文化条件变化了，政府的主要职能就要发生相应的变化。国家和政府是一种“特殊的公共权力”。二战以来，政府的统治职能隐性化、管理职能刚性化和服务职能扩大化的趋势非常明显，人们更加注意统治、管理和服务三大职能之间的相互协调、配合。但是，现在仍存在一些问题，主要是对统治、管理和服务三方面关系的认识还不够清晰，对彼此在政治实践中结合的设计还不够细密，对统治职能的隐性化还不够关注，对管理工作的刚性化有模糊认识，为社会提供公共服务的范围还不够大，服务方式还较为单一。
进入21世纪，“三个代表”与“和谐社会”思想的提出，表明中国在国家本质等重要方面酝酿着重大理论突破，也反映了在治国理政思路方面的日趋成熟。学术界要在这些可喜变化的基础上积极做更为深入的理论工作。
第二，要细化对政府职能内部结构的认识。
政府职能是作为包含若干方面、若干层次的一个整体性结构而存在的。在“政府职能”一个大题目下笼统地论述几乎所有相关问题，对深度理解问题和有针对性地解决复杂的现实问题，是远远不够的。仅就现代政府职能而言，就至少应当划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。
政府的功能，是政府职能的一部分，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。这也是统治集团在取得统治地位、执掌政府以后，所享有的最基本的社会政治权利。按照我们目前的理解，政府作为政治统治工具和公共管理机关的统一体，必须有效地处理好国家的阶级性与社会性的关系、公平与效率的关系、集中与分权的关系、国家之间的关系等重要社会关系。政府功能客观存在，政府对这些社会关系处理的娴熟程度反映了一个国家、一个统治领导集团的成熟程度。政府在这些方面没有多大的选择和回旋余地，不以主观意志为转移，也就是说，政府没有做不做的问题，只有做多做少、做好做坏、主动被动的问题，政策选择和工作安排上的伸缩性不大。相应地在中国目前，在这些领域，一般不涉及转变职能的问题。
政府的职责，是政府职能的一部分，是政府作为国家当局应当完成的主要工作任务，是政府对社会必须履行的基本义务。也就是说，这是政府职能中比较“实”的一部分。比如，单一制国家的中央政府或联邦制国家的联邦政府一般负责的法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等，地方政府一般负责的公安、文化卫生、中小学、环保环卫、就业、市政与住房建设等。政府职责的主观色彩比较强，一个政府在选择其政府职责时，在做不做、做多少、怎么做、由哪个层次上的政府去做等问题上，有一定的灵活性，不同国家之间的差别也比较大。转变政府职能的重点是调整政府职责。同时，政府职责作为政府的工作任务，均为可操作性事项，横比便于逐项分解，纵比便于逐层次划分。处于社会经济转型期的国家，转变政府职能的幅度会更大一些。
政府尽可能系统、有力地实现其基本功能，是全面、有效地履行其各方面职责的政治基础，也是在政府职责方面不断实现政府职能转变的基本条件。我国在这方面的主要任务，是更加自觉、更加娴熟地处理好需要由政府调控的重大社会关系，不断提高领导水平和执政能力；同时根据客观条件，科学实现对政府职责的主观选择，就具体职责的承担与否，职责的承担主体，职责的分工组合，职责的实现方式作出因地制宜和因时制宜的组合型选择。建议政界和学术界在阐述和分析政府的具体工作任务时，不排除但少使用“政府职能”概念，多使用“政府职责”概念，引导方方面面对政府问题做具体的思考和界说。
第三，对政府纵向间的职责划分要具体落实到五个层级，同时各地政府和政府各部门的政府职责转变工作，要有具体化的操作方案。
在正常情况下，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，现在的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。81这种模式不利于地方政府有效提供公共服务。
这种“职责同构”的政府纵向间关系模式，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应当直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应当提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题。高层政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上，要改变管理思路，以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。
建议：(1）针对某些指导意见和文件过于笼统，以及缺乏细致的针对不同层级政府具体指导的现象，中共中央、全国人大和国务院的重要报告、文件、讲话，在论及转变政府职能方面问题的时候，要区分不同的政府层次，至少要区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出要求。（2）切实转变政府职能，要有可操作的方案。职责划分，只在道理上和原则上清楚是不行的，需要有清楚的“政府职责配置表”。(3）在法定的职责范围内，中央的决策，中央政府要组建自己的执行系统执行，部分委托给适当层次的政府代理；应该由地方决策的事情，由地方政府自己去做，上级有监督权。建议中央政府部门不要再到各地“査卫生”，安监局也不是“安监法院”，到处去批评人，而是应当自己直接做一些事情，既是履行一级政府机关的职责，也是给地方示范；要通过法律和政策渠道，给省以下四级政府合理分工，包括就省以下分税制问题提出一些具体办法。(4)“十二五”期间，应在适当规模上调整行政区划，同时加强对不同层次、不同类型地方政府的特性的认识，以便它们各自更好地发挥作用。比如，市辖区是否属于一般意义上的行政区范畴？把这些问题研究清楚了，很多工作就会设计得更加科学。
第四，要深化和细化对“转变概念的认识。
在强调“服务型政府”就是以提供公共服务为主要职能的政府的同时，也要避免这样的误解，即政府的职能从过去的促进经济发展为主马上完全地转换为提供公共服务为主，或者认为国家统治职能已让位于社会性因素。事实上，政府开展经济工作与强化公共服务是不矛盾的。之所以会出现类似的误解，是因为“转变政府职能”中所讲的“转变”，既可以指工作重心的转移，也在某些环节上有替代的含义。政府职能的转变，更多的是指在并不完全放弃政府基本职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系和权重大小。
转变”不等于“替代”。注意这一点，能够促使我们深化、细化对政府职能问题的认识，从而加快和做实相关工作。政府职能转变是不可间断的历史过程，任何具有积极政治态度的国家，都面临着转变政府职能的现实任务，也都在不断地以各种方式调整着政府职责。“转变”不是“从一个极端到另一个极端”。建设服务型政府，强调的是政府要在全面履行政府职责的前提下，逐步做到以提供公共服务为主。谁来把握这个“度”？应当是执政党和政府。作为对政府职责模式的一个形象概括，“小政府，大社会”成为很多政治力量追求的“理想状态”。为了实现这个目标，有人总是鼓励所谓“转型国家”的政府从经济、社会领域中全面收缩，依靠社会的自我管理实现有序、高效的发展。但是，在现实中，这个理想状态很难达到，现代社会存在的诸多纷繁复杂的问题也需要政府加强管理和服务，借以弥补“市场失灵”带来的严重问题。
“大政府”、“小政府”主要是从政府规模和职责范围角度而言，“强政府”、“弱政府”则是从政府能力角度而言。在总体的政策导向和宣传导向上，要避开非此即彼的“大”“小”政府之争，而应强调在现有条件下，关键是要有高质量运行的政府。因此，建设偏强一些的政府是比较务实的选择。政府与社会的良性互动、互相协作、互相弥补缺陷，可以更有效地实现政治、经济和社会发展的目标，但是，不能理想化地把解决问题的希望寄托在大规模的社会自治和第三部门的发展上。从比较的视野上看，即使是社会自治比较发达的国家，也远没有达到依靠自治组织而不是政府来维持经济发展和社会稳定的状态。事实上，管理与服务并不是矛盾的，“并不存在所谓‘管制型’和‘服务型’的截然对立，因为任何一个管制型的政府都要为公众提供必要的公共服务，而我们所说的服务型政府同样也需要一定的管制功能，具体到政府管理方式上亦是如此。”毋庸置疑，管理与服务的有效结合才符合国家现实发展的需要。政府职能转变的进程，既要重视现代政府公共服务职责不断扩展的普遍趋势，又要符合中国现代化建设的实际情况。
四、 调整政府职责与重视国家的社会属性
不论是国家战略还是具体政策的制定，都不能仅仅是为了简单应付当前出现的社会问题，而应该立足于深层次的理论探讨。但是，目前理论界对政府职能定位调整问题的分析，大多是在公共行政和政府工作的层面展开，这是远远不够的。对于这样一个重大的历史进程，有必要通过考察其理论基础，来进—步深人认识它。
（一）高度重视和有效实现国家的社会性是中国特色社会主义的内在要求
调节各个利益群体之间的关系，已成为中国政治的主题。中国政治生活中的大部分内容具有显著的社会属性，我们已彻底抛弃了“以阶级斗争为纲”的治国思路，代之以建设“和谐社会”；社会阶级阶层结构所发生的重大变化，为进一步的社会、政治发展积累了许多积极性的因素；现代化建设带来了许多新生的矛盾，但总体上都不属于过去含义上的那种社会冲突，而是不同利益群体之间的常态的社会关系。这些变化反映到政治生活中，一方面是政权中群众基础的扩大，另一方面是政府管理和服务职能的扩大。从这个角度上看，提出“和谐社会”理论是实现治国理政思路的重要发展，也是重要导向，它明确了要把国家生活的主要任务放到建设、管理中去体现，要努力把矛盾解决在行政、法律的层面。
(二) 不断增强国家的社会性是把握“重要战略机遇期”的重要条件
中国的现代化道路是曲折的，通过对挫折与经验的总结和反思，我们终于探索出了一条符合国情的现代化道路：以构建社会主义市场经济体制为基础实现中国特色社会主义。
新世纪之初，中国的现代化进入了最关键的阶段。一方面，这个阶段是“重要战略机遇期”：三十年来的高速发展积累了相当程度的物质财富；现有政治制度、机制框架通过不断的自我更新和调整，基本可以包容和适应改革所取得的社会、经济的进步；随着大规模的社会分化与重组，对于深化改革十分有利的社会结构正在形成。这是前所未有的良好机遇，对“中国道路”走向成熟，对实现全面小康都具有极其重要的意义。另一方面，这个阶段也是“矛盾凸显期”：改革三十年乃至新中国成立六十年来积累下来的问题都会在这个阶段不断显现出来，例如社会公平问题，环境污染问题，弱势群体问题，市场经济的建设还不完善，央地关系、党政关系还需要进一步深入地调整，利益集团跨越潜伏期开始影响政治过程，民主建设面临双重挑战等。发展的过程，就是一个持续产生问题的过程。从历史来看，传统社会和已经实现了现代化的社会都是相对平稳的，但向现代化转变的过程则充满了艰险，即所谓“现代性产生稳定，而现代化导致不稳定”问题如果继续搁置下去得不到及时的缓解，最终将会危害整体改革。
增强国家的社会性是缓解乃至解决这些矛盾和问题的重要途径。首先，许多重要的经济、政治问题都是公共问题，爆发出来的社会矛盾多数并非“阶级矛盾”，完全可以通过改善公共权力运用、强化社会管理予以解决。比如，社会反映强烈的医疗、住房、教育三大难题，尽管形式上表现得非常激烈，但本质上是社会性问题，是由于公共服务供给不足造成的，可以通过政策调整、制度完善和职能转变来解决。
在矛盾集中凸显的情况下，我们需要的是凝聚全社会的力量，而要使多数社会成员认同继续发展的目标，就需要通过更好地履行管理与服务职能来弥合社会冲突。调控发展速度与坚持发展方向往往同样重要，其关键在于把握社会对变化的承受度，“变迁的速度与变迁自身方向相比并不显得不重要，虽然后者常常是不依赖于我们意志的，但我们所能承受的变迁发生的速度却是可以由我们来控制的。”因此，不断增强国家的社会属性，大力推行有效的公共政策，其实并非权宜之计，它也是现代化进程不可或缺的一部分，为完善现代化的政治经济制度做了十分重要的探索和铺垫。
中国的发展道路没有现成的经验可以照抄，但他国现代化道路的成功之处是可以借鉴的。西欧在现代化过程中曾出现过严重的社会、政治危机，阶级斗争十分尖锐，政权一度走到崩溃边缘。然而二战以来，它们利用积累的雄厚财力建立了“从摇篮到坟墓”的全面的社会保障，改善了社会成员的生活，一定程度上缩小了贫富差距，缓解了相关的社会矛盾，贏得了新的发展空间。反思这段历史可以发现，在社会矛盾最尖锐的时候，恰恰不能简单依靠强化政府的统治职能，而是要平衡统治职能、管理职能和服务职能的关系，特别注意通过有效行使管理和服务职能来缓解矛盾。建设服务型政府，不仅能够有效地舒缓由于利益关系调整而造成的压力，而且符合公平正义与和谐社会的理念。中国社会有利于民主化建设的各项因素已经开始显现，与其静待瓜熟蒂落或是因犹豫不决丧失有利时机，不如主动培育，这样才最有可能得到自己希望的果实。
（三）要善于对政治行为做“社会性处理”
中国应该学会对政治行为做“社会性”处理。新中国是从革命和战争中走来的，不可避免地使得自身的政治行为带有强烈的“斗争”色彩。部分人士的“革命后遗症”在改革时代依然明显，执政者对于“执政”角色的认识还存在不足。尽管多年来领导者已经认识到这一点，也在努力转变，但惯性使然，这样的转变至今还未达到理想效果。
成熟的领导集团总是善于整合社会中的不同意见表达。这一方面需要主政者具备足够的政治理性和政治智慧，很好地平衡社会关系，另一方面要求他们掌握相当程度的公共关系技巧，拥有足够的理论储备，建立完备的意识形态体系。当前中国应当改进意识形态建设工作，改善主流意识形态的传播方式、适应能力和争鸣能力，使其政治功能得到更好的发挥。应当把执政者的理念以更易于大众接受的形式表达出来，通过各种政治社会化途径渗透给社会成员，形成广泛共识，在政治文化和社会心理层面保证政权的巩固。对于一些特殊的价值和理念，比较策略的做法是做“社会性”的处理，努力将其与世界文明成果接轨。
要善于使用“公共”的名义。“公共”具有很强的现实性，它体现了人类社会生存、发展对社会管理的实际需要。不断强化国家的社会属性意识，高效地履行管理与服务职能，是巩固政权的重要方式。执政的绩效能够有力地维护政权的稳定。
（四） 政府履行管理与服务职责要留有余地
为社会提供必要的公共服务是政府始终具有的职责，但提供服务的“必要程度”则是随着时代发展而不断变化的。现代国家不再是无所不包的“利维坦”，社会领域包含了前所未有的广阔空间和丰富内容，尽管社会自身的某些力量也已经能够为社会提供部分重要的服务，但政府在提供公共服务方面无疑仍处于主导地位，是重要的参与者和引导者。考虑到社会心理和政治稳定的因素，政府提供的服务不论面临何种困境，一般只能在保持“存量”的基础上扩大“增量”，即已经提供的服务很难再取消，现有的服务水平不能降低，也即“福利刚性”问题。这就决定了社会必然是需要维持一个相当规模的服务体系，而这个任务只能主要由政府承担。
作为发展中国家，为保持经济的快速、健康、持续的发展，政府需要承担相当繁重的发展经济的职责，特别是欠发达地区的地方政府，同时，还要协调好各种社会关系，维护社会公平，保证社会发展平稳有序，这就在客观上需要建设一个偏强一些的政府，同时也需要培育较为发达的社会组织。我们不能理想化地把解决问题的希望完全寄托在大幅度缩小政府职能和大强度提升社会自治上。中国政府职能的转变，首先要立足于政府具有充足的资源、高素质的人力配备和高效的运行机制上，只有这样才能去面对重大而复杂的发展和稳定问题，当然，前提是尊重法制与严格自律。
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责编 | 苏蕾权
初审 | 李家鹏 杨俊杰
二审 | 陈志超
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