赵聚军、李佳凯 | 行政区划调整如何优化基层治理？——基于天津市“插花地”集中整治的观察

天津师范大学国家治理研究院

本期导读：任亚肃，天津师范大学政治与行政学院行政管理专业学生，天津师范大学国家治理研究院研究助理。

作者简介

赵聚军，男，南开大学周恩来政府管理学院教授，博士研究生导师，从事城市基层治理、行政区划理论与实践研究；

李佳凯，女，南开大学周恩来政府管理学院硕士研究生，从事城市基层治理研究。

文章来源：《行政论坛》2021年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。

摘　要：“插花地”作为一种广泛存在的特殊政区形态，往往会导致基层公共服务职责划分陷入零碎化、交叉化，乃至引发基层治理中的梗阻现象。以2020年天津市“插花地”集中整治为案例，借助深度访谈和文本分析方法，通过系统梳理“插花地”整治的直接动因、类型、成效与不足，研究发现:按照政区归属与管理权属相统一的原则推动“插花地”行政区划调整，有利于化解基层治理中的权责交叉、管理真空等难题，发挥属地管理的积极作用。进一步归纳，可以发现党的十八大以来的行政区划调整正在经历从单纯的强发展导向到发展与治理并重导向的转型，并开始在优化基层治理的过程中扮演重要角色。

关键词：行政区划；插花地；基层治理；属地管理

一、问题的提出:作为行政区划与基层治理结合部的“插花地”治理

党的十八大以来，基层治理在社会治理，乃至整个国家治理体系中的基础地位不断被强化。党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”，作为“十四五”期间推动“国家治理效能得到新提升”的重要途径，强调通过“推动社会治理重心向基层下移，向基层放权赋能”等具体形式，“加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化”，从而以党的重要文件的形式，再一次确认了基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的基层工程。虽然基层治理研究如火如荼，但很多研究者潜意识里将基层治理仅仅视为社区内部事务，就社区论社区的倾向比较严重，对很多影响基层治理效能的外部因素关注不够。

 行政区划作为行政体制的空间投影，是构建中国特色社会主义国家治理体系的重要载体。党的十九届四中全会强调通过“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。党的十九届五中全会则进一步将“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”作为“优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化”的重要途径。与之相适应，近年来的行政区划研究普遍表现出强烈的发展导向，且更多停留在较为宏观的层次，主要关注县级及其以上层级的行政区划设置与调整，强调将优化行政区划设置作为完善城市空间治理体系的重要政策工具。

 综上，由于近年来的基层治理研究多停留在社区层面，而行政区划研究则具有浓厚的发展导向且聚焦于县级及其以上层级，使得二者之间缺乏必要的互动。如果将基层治理研究的重心从社区层面适度上移，同时将行政区划研究的视域向基层适度下探，就会发现二者实际上存在着明显的交叉地带，一个突出的表现就是大中城市广泛存在的“插花地”。由于“插花地”突破了“封闭且明确的区划界线”这一常见的划界标准，以至于经常出现一个街区范围内的重要基础设施的建设维护和公共服务职责分属不同的市辖区，甚至一条道路两侧的治安、工商、综合执法等重要执法权分属两个市辖区，小区围墙内外的治安管理分属不同市辖区公安分局等奇特现象。上述问题的存在，显然不利于构建职责明晰的基层管理体制，对居民生活也造成了不必要的困扰，部分地带甚至陷入“三不管”的治理真空状态。

可见，城市“插花地”治理作为行政区划与基层治理的交叉地带，已成为完善城市空间治理体系、理顺基层管理体制难以回避的现实问题。基于上述认识，本研究以2020年天津市针对“插花地”的集中整治为案例，通过对形成原因以及调整动因、类型、成效与不足的系统考察，探讨“插花地”治理对于优化城市治理、提升基层治理效能的积极意义。本文作者在2020年5-11月之间，对本轮次区划调整所涉及市辖区的民政局等职能部门、街道办和社区工作人员，进行了较为系统的半结构性访谈，访谈对象累计19人，获得了大量的一手资料。此外，还向相关职能部门索取了一些政策文件等二手资料。

二、核心概念与文献梳理

“插花地”虽然由来已久，但相关研究多是基于历史地理学的视角，主要针对计划经济年代由于资源开发、农垦、机场等重要基础设施建设等原因形成的“插花地”展开分析。对于改革开放以来，特别是20世纪90年代“房改”以来由于地产开发、城市更新等原因形成的“插花地”，则少有关注，更遑论从完善基层治理的视角探讨这一问题。因此，通过对已有文献的梳理，明确“插花地”的概念界定以及与本文主题密切相关的属地管理体制，十分必要。

（一）插花地

 “插花地”作为一种特殊的人文地理现象，是基于行政区划而衍生的概念。通常，行政区划是基于明确界线划分的，明确而又形成闭环的区划界线是构成行政区的关键要素之一，然而，作为行政区划形态的一种，“插花地”却突破了“封闭且明确的区划界线”这一常见的划界标准，表现为“各种穿插交错或各种经界不正之地”。比较普遍的看法是:“插花地”是指“一个区域在地理位置上处在不具有本区域实施管理权的行政区划范围内，即处在另一行政机构管辖范围内的地域，已们与享有本区域管理权的行政区划一线相连、一界相隔或者相隔较远”。

 “插花地”自古以来就存在，但学界对这一概念的理解却不尽相同，且经常与“飞地”“犬牙之地”等称谓混合在一起，也被冠以“嵌地”“扣地”“华离之地”“错壤”“瓯脱”“畸零”“遥领”等其他名目，当然，虽然存在一些争议，但针对“插花地”内涵及分类的讨沦，焦点无疑是“插花地”与“飞地”的关系。所谓“飞地”，顾名思义，即飞出的地域，是指隶属于某一行政区但却不与之毗连的土地，四周完全不与本属行政区域接壤。部分研究者认为“插花地”就等于“飞地”，并倾向于使用“飞地”而非“插花地”来界定此类特殊的行政区划现象。多数研究者则认为“插花地”是对交叉错乱的各种行政区划设置的总称，不仅包括“飞地”，还包含“犬牙之地”等其他类型。例如，国内可追溯到最早对“插花地”展开系统研究的清代学者胡林翼，就结合当时贵州的情况，将“插花地”的具体形态划分为“华离之地”“犬牙之地”“瓯脱之地”。有鉴于此，本文将主要从广义的层次上使用“插花地”概念，具体外延囊括了狭义的“插花地”和“飞地”两种具体形态。

  （二）属地管理

  从本质上看，属地管理作为与垂直管理相悖的一种管理体制，其主要特点是突破了“条块”分割等体制羁绊，将管辖的空间范围作为划分管理责任的基本依据”，是一种解决问题导向的管理体制。在属地管理体制下，特定空间范围内公共问题的解决均被视为属地责任，因此，在一定程度上既有助于缓解“九龙治水”等引发的部门协调难题，也有利于明确界定基层政府的权责清单，并据此进行精准的考核或问责，但是属地管理的强化也有可能导致以“条”为主的职能部门实际演化为以“块”为主，甚至引发地方政府的“政策变通”现象。因此，早期的相关研究主要关注的是属地管理对于自上而下政策执行的影响。

  近年来，随着属地管理在基层治理中的运用和不断强化，相关研究开始更多关注属地管理体制下不断加剧的基层权责失衡、地方负担过重等新问题。在基层治理实践中贯彻属地管理后，往往强调“把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态”。这就在事实上通过对行政空间的建构和逐次切分，重塑了组织形态，最终导致了行政层级的延长。于是，属地管理在基层治理中逐渐演变为上级职能部门对不愿意管、管不好、责任大的工作任务推脱的借口，助长了自上而下的“甩锅”行为。尤其是随着网格化管理的普及，导致基层条线管理网格设置过多、自上而下责任转嫁、基层“有责无权”等新的治理问题和矛盾层出不穷，属地管理甚至在局部演变成为“责任属地”。

 虽然近期学界对属地管理的批评居多，但不能否认在基层治理中推广属地管理的初衷是良好的:一方面在上级施压、绩效考评与强化问责的环境下，有助于减少各种不担当、不作为现象；另一方面，属地管理的强化也确实有助于减少“条块”矛盾的羁绊，最大限度地调动基层的各类治理资源。因此，在优化基层治理的过程中，只有客观全面地看待属地管理，重点关注属地管理范围内的新现象、新问题，才能真正发挥属地管理的积极治理效能，克服其弊病。

三、天津市“插花地”的生成与引发的治理难题

 （一）生成原因:地产开发与城市更新

 自20世纪90年代“房改”以来，房地产便迅速成为中国城市的支柱产业，土地出让金以及附着的其他税费收入更是成为大中城市可支配财力的重要来源，以至于“土地财政”问题至今依然存在。在天津市，自20世纪90年代末开始广泛出现的“插花地”，同样主要源于地产开发。

 与很多大中城市相类似，天津市的优质教育、医疗资源主要集中在地处中心城区的和平、河西、南开、红桥、河北和河东等六区，俗称市内六区。这其中尤为关键的是教育资源:一方面，天津市教委直属的数所重点中学长期将招生对象主要限于市内六区生源，其他区县的生源主要就近升入所在区县的中学，只有极少数“拔尖”的生源才有可能进入市属重点中学就读；另一方面，天津市优质的公立小学也主要集中于市内六区，且严格划片招生。再加上更为便利发达的公共基础设施，使得市内六区的房价普遍远高于紧邻中心城区的环城四区，即东丽、西青、津南和北辰等四个环城市辖区。

 虽然市内六区的房价相对更高，相应的土地出让和相关税费收益也更为可观，但由于辖域环城四区较小，且建筑密集，可供商业开发的土地相对有限，加之土地征迁成本高昂，因此近年来天津市除了滨海新区以外的地产开发，实际上主要分布于环城四区。也正是由于市内六区和环城四区在土地开发收益上的落差，地方政府开始主动“创新”:为了提高地产开发的收益，从1990年代开始，天津市陆续将一些行政区划属于环城四区的地块划归临近的中心城区市辖区管理。相应地，在这些地块新建的住宅小区虽然行政区划归属依然保持不变，但购买这些住宅的居民却可以落户于实际行使管理的中心城区市辖区，学龄子女的学籍也对应相应的中心城区市辖区。例如，丽苑社区和泉江里社区在行政区划上原属于环城四区的东丽区，但分别自1999年和2012年划归河东、河北两区分别管辖；原行政区划属于西青区的华苑居住区、华苑新城、阳光100社区，在进行地产开发的前后，分别自1997年、2003年、2008年开始，由南开区负责统一管理。

在天津市，除了上述因地产开发中的“创新”而形成的“插花地”以外，房屋征迁以及市政设施更新所造成的市辖区划界模糊等问题，也形成了一些“插花地”，但数量较少。例如，在中心城区的城市更新中，出于成本等原因的考虑，部分还迁房被建于土地相对廉价的环城四区。为了安抚还迁居民，新建还迁住宅虽然地处环城四区，但还迁居民却依然保留着原中心城区的户籍，并由户籍所在市辖区实施管理，从而形成了“插花地”，且多为“不接壤插花地”。此外，在城市的更新发展中，部分地处两区交界地带的区划界线由于道路修建、新建建筑物覆盖等原因，发生了明显的变化，以至于出现了边界不明、区域地理相对位置变化等现象。例如，河东区二号桥居住区1998年划定的政区界线采取了边界和管辖两线分开的权宜之计，且主要以地表建筑物为标志，目前的实地位置已经发生了明显变化，进而引发了行政区划不明、管理权属交叉等问题，事实上形成了新的“插花地”。

  （二）“插花地”引发的治理难题

天津市广泛存在的“插花地”虽然短期内增加了土地出让收益和相关税费收入，在客观上缓解了一些征迁难题，但一旦形成，便很容易成为基层治理的难点、堵点、痛点，乃至部分已成为城市管理的“死角”。

 1.“插花地”的广泛存在，是引发基层治理“盲点”“真空”的重要根源，给居民的生活造成了一定的不便和困扰。“插花地”存在“你中有我，我中有你”的形态，导致相关区域的管理权属划分往往不够精确。在粗线条的管理权属划分下，公共服务职责划分陷入零碎化、交叉化，很容易引发城市基层治理过程中的梗阻现象。尤其是针对一些“无利可谋”“费力不讨好”的事务，区划归属地与实际管辖地之间经常出现相互推诱、扯皮，不仅影响治理效率，甚至还会出现“治理真空”地带。例如，在本次区划调整之前的某小区，虽然早已划归南开区实际管理，但小区周边的市政道路、环卫等基础设施的维护到底是归属南开区，还是西青区，长期纠缠不清，以至于始终得不到及时的维护。而且，由于小区围墙内外的治安管理、急救、消防等事务分属于不同市辖区管辖，导致小区居民“打电话报警都说不清”。

  2.“插花地”的广泛存在，既可能引发“治理真空”问题，也可能诱发过度执法和资源浪费问题。在一些“插花地”周边，经常存在一条道路两侧的行政执法权分属两个市辖区的现象，不仅容易诱发“不利的事情无人管”，还会可能造成“有利的事情抢着做”“讨好的事情重复做”，既造成一定的资源浪费，也可能导致过度执法行为，特别是可能产生罚款的行政执法类工作。

  3.影响以土地数据为基础的各类经济社会分析。“插花地”的广泛存在既改变了以基于地域管辖为基础的各类经济社会数据统计的范围，也为某些区域土地登记的隐匿手段提供了可乘之机。例如，在2020年调整涉及的华苑地区，调整前的行政区划归属西青区，大部分居民住宅归属南开区管理，同时域内的企业却大部分归属天津市高新技术开发区管理，造成管理交叉复杂、信息紊乱，也为之前曾出现过的GDP统计注水问题制造了可能。    

四、属地管理的持续强化:天津市“插花地”整治的直接动因与基本类型

党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二0三五年远景目标的建议》，将“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”，作为“十四五”期间“国家治理效能得到新提升”的重要保障措施。从近年来的实践看，属地管理的全面强化已经成为各地，尤其是大中城市优化基层社会治理、防范化解风险矛盾的普遍举措。就此来看，虽然可能引发一定的消极影响，但属地管理在基层治理中的全面强化，已经难以扭转。因此，只有客观全面地看待属地管理，才能真正发挥其治理效能。

 近年来，天津市广泛存在的“插花地”所引发的各类社会管理问题得到了充分的暴露。尤其是“插花地”社区盘根错节的存在形态更是成为全面落实基层属地责任的明显羁绊，成为此次集中调整“插花地”区划设置的直接导火索。一个明显的体现是:作为此次调整的主要指导文件，天津市委党建工作领导小组审议通过的《关于解决我市“飞地”基层社会治理属地化有关问题的督办方案》（津治组〔2020〕1 号），在文件标题中就明确了将解决“插花地”（飞地）属地化管理作为此次集中整治的主要政策目标；在文件正文中也多次强调将解决“插花地”（飞地）引发的职责交叉、责任不清和治理真空等问题，作为补齐基层治理短板的重要措施。

在具体的调整方案方面，按照调整后相关区域的行政区划归属(划入中心城区还是环城四区)、调整区域的性质(城市社区还是行政村)，可以将天津市本轮次“插花地”区划调整划分为三种类型:一是将原属环城四区的部分区域划入临近的中心城区市辖区，此种类型是本轮次调整的主要类型;二是将原属中心城区市辖区的部分区域划入临近的环城四区；三是涉及行政村的行政区划调整。

 （一）环城四区划入中心城区

如前文所述，自20世纪90年代开始，为了提高地产开发的收益，天津市就开始陆续将一些行政区划属于环城四区的地块，交由临近的中心城区实施开发和管理，成为中心城区周边“插花地”遍布的主要历史成因。本轮次的行政区划调整也主要是围绕上述类型的区域展开，即将这些“插花地”划入实际行使管辖权的中心城区市辖区，解决区划归属与管理权属不统一的历史遗留问题，更好地落实属地责（见表1）。

总体而言，由环城四区划入中心城区的“插花地”在区划调整之前已经由临近的中心城区市辖区实施全面的社会管理，不存在户籍、学籍转换等问题，相关的证件在有效期内也无须更换，因此调整获得了广泛的支持。从调研中获取的资料来看，在调整前期针对涉及区域居民的问卷调查中，支持调整的均在90%以上。反对者非常少见，且主要是因为对调整政策不了解所导致。

 （二）市内六区划入环城四区

 结合前文的分析，考虑天津市市内六区在教育、医疗、公共设施等方面的相对优势地位，如果将市内六区的部分区域划入环城四区，无疑会面临较大的阻力。在天津市本轮次的调整中，也出现了市内六区划入环城四区的案例。例如，原河东区二号桥居住区的部分区域被划入东丽区。进一步梳理，可以发现在这一案例中又存在两种不同的类型。

第一种类型是行政区划虽属于河东区，但实际管理权属早已划归东丽区。具体来看，在本次调整所涉及的区域中，詹滨西里社区、海颂园社区和欣园社区虽然在区划上属于河东区，但从地产开发伊始就由东丽区实际管理。其中，詹滨西里社区由东丽区张贵庄街管理，其他两个社区由东丽区万新街管理。由于上述三个社区的住宅所关联的户籍、学籍等核心利益，一直属于东丽区，因此调整涉及居民对调整方案并米提出明显异议。

第二种类型则是行政区划和实际管理权属一直属于市内六区，本次调整则被划入环城四区。例如，河东区二号桥居住区的黄岩里和建新东里两个社区的行政区划和实际管理权属一直属于河东区，但本次调整则有部分楼栋被划入了东丽区。此调整案例共涉及两个社区的7个楼栋，涉及常住居民992人。我们在调研中了解到，之所以推动调整，主要是考虑到河东区和东丽区1998年签订的行政区域界线协议书中所规定的两区边界比较模糊，主要以地表建筑物为界。目前，当时作为主要界线标志的几个工厂均已拆迁。在随后的城市更新中，两区的管辖线含混不清，导致这一区域的社会管理长期处于交叉重叠状态。再加上外来人口较多，使得这一区域逐渐成为天津市基层治理中的一个典型“堵点”。而且，本次调整涉及的7个楼栋与本小区内的其他楼栋已经被一条城市主干道分割，因此本着规范划界、尽量将主干道路等作为区划界线的调整原则，才决心将上述两个社区的7个楼栋划入东丽区。

 考虑到此类调整可能会引发的社会风险，调整方案中也制定了比较周全的应对措施。从综合调研了解的情况来看，相关措施主要可归纳为两类:一是承诺不改变涉及7个楼栋居民的户籍以及附带的学区划分等居民关切的核心利益，并进行了广泛和深入的宣传；二是河东区在调整前针对7个楼栋居民进行了更为广泛的问卷调查，随机抽样的比重分别达到了27%和42%，远高于一同并入东丽区的另外三个社区。从问卷结果来看，88.55%的受访者表不“支持本次调整”，6.03%的受访者表不“不支持”，5.42%的受访者表不“无所谓”，反映出调整方案得到了绝大多数居民的理解。

（三）涉及行政村的区划调整

 在本次“插花地”集中整治中，也涉及部分行政村的区划调整，即在和苑居住区由西青区划归红桥区的调整案例中，有三个行政区及其所属的集体土地被整体并入红桥区。

和苑居住区作为一个“插花地”居住区，调整之前的行政区划属于西青区，但2014年以来，便开始由红桥区实施管理。按照2014年红桥、西青两区签订的《和苑地区建设和管理协议书》，原位于西青区西营门街区域内的约250公顷土地交由红桥区开发和管理，并逐渐形成了目前的和苑居住区。在本次调整中，和苑居住区及其周边约2.5平方公里被划入红桥区:主要包括和苑居住区及其周边的部分集体农地，涉及6个社区、3个行政村和3.7万常住人口。在本次调整中，由和苑街管理的6个社区因为只涉及区划归属的调整，对居民生活的影响并不明显，因此社会调查的支持率很高。而三个行政村的情况则相对复杂。相对于城市社区，三个行政村属于比较典型的“城中村”，既存在承“村”而来的遗留问题，也存在因“居”而成的现实问题，尤其是调整过程伴随着集体土地处置等特殊问题。为了推动调整的顺利进行，在调整方案中明确提出三个行政村区划变更后土地性质不变、产权不变，打消了村民的顾虑。一个典型的表现，从调整实施前针对三个行政村村民的问卷调查来看，89.66%的受访者表不“支持”，仅有4.83%的受访者表示“不支持”。

五、天津市“插花地”集中整治的经验与问题

（一）基本经验:“插花地”整治服务于基层治理

 总体而言，天津市2020年度的“插花地”集中整治工作本着行政区划调整服务于基层治理的理念，明确将落实属地责任、完善基层治理作为调整的基本政策目标，践行了全面发展观的要求，明显不同于以往类似区划调整中对经济发展导向的单向度强调，因此对国内其他地区相似问题的解决，具有一定的借鉴意义。

 1.突出行政区划调整的治理导向，即将解决“插花地”引发的区划与管理不统一问题作为基本政策目标，强调区划调整服务于优化基层治理的现实需求。在实践中，则主要按照区划归属配合实际管理权属的方式推动调整，即将“插花地”调整至实际实施管理的市辖区。按照这一思路，有助于避免环城四区的部分居民出于对市内六区优质教育资源和公共服务设施的向往，而提出将其所居住区域划入中心城区的诉求。即使出现类似的诉求，也可以对居民进行有理有据的解释，降低社会风险。

 2.强调调整方案的合法合规性，工作的规范化程度较高。长期以来，由于针对性法规不完善且相对滞后，导致我国的行政区划管理工作一直存在随意性大、规范性不强、审批后落实不力、违规追责机制缺失等问题。2019年和2020年相继颁布实施的《行政区划管理条例》和《行政区划管理条例实施办法》，对行政区划调整的原则与方针、设置与标准、变更程序与权限、监督与管理、追责机制等作出了详细的规定，已成为规范行政区划调整的基本依据。在此情况下，行政区划调整工作的规范程度明显提升。从天津市围绕“插花地”展开的行政区划调整看，无论是前期的政策定调、针对利益相关各方的社会调查，还是后期的政策论证、对居民意见的反馈，均比较规范，有效保障了调整工作的顺利推进。

 3.切实践行了“以人民为中心的发展思想”，有效降低了调整的社会风险。“插花地”区划调整作为2020年度天津市优化基层治理的重大举措，本身就是为了解决基层治理中的交叉管理、责任不清等问题给居民生活造成的不便和困扰。为了获得居民的支持和理解，在调整方案中均本着有利于居民既得利益的原则制定具体的配套措施。例如，在个别市内六区并入环城四区的调整中，针对居民关心的户籍、教育等重要事项，在调整方案中明确承诺区划调整而户籍、学籍不调整。对调整涉及的行政村，亦明确承诺集体土地的性质和产权保持不变。正如河东区民政局一位受访干部所言:“只要保障居民的合理要求，保证居民的既得利益不受损，区划调整工作的顺利进行就有了坚实的保障。”

  （二）主要问题:“小步慢跑”却依然难以“照顾周全

 行政区划调整属于全局性的行政建制改革，涉及的利益关系非常复杂。即使诸如“插花地”整治这样的“小打小闹”，也会牵扯各方的利益诉求。正因为如此，地方出于社会稳定等因素的考量，通常不会主动触及一些较为困难和复杂的区划设置问题，“小步慢跑”的特点比较突出。虽然天津市本轮次的“插花地”集中整治方案经过了较为科学、规范的前期论证，但对于一些深层次的矛盾关系和利益纠葛，依然难以“照顾周全”。再加上信息公开和传输不顺畅等惯有问题的羁绊，使得此次“插花地”整治工作依旧存在一些问题。

  1.调整主要围绕“接壤插花地”展开，对一些因征迁形成的“不接壤插花地”，由于涉及的问题较为复杂，并未涉及。如前文所述，除了因提升地产开发收益而产生的“插花地”以外，天津市也存在一些由于城市更新中的征迁等原因形成的“插花地”。此类“插花地”虽然数量不多，但多属于“不接壤插花地”，即实际管理属于某个市辖区，而环绕四周的其他区域却属于另一个市辖区管理。相对于“接壤插花地”，“不接壤插花地”涉及的利益纠葛更为复杂，调整难度更大，因此本轮次调整并米涉及。此外，部分调整方案由于历史问题的羁绊，并未遵循主要依据主干道路等明显标志划界的原则，导致调整后的部分区域依然呈现零碎镶嵌的分布态势。

 2.部分由调整引发的区县利益纠纷，调整方案并未给出明确的解决措施。利益权责的协调程度是区划调整顺利推进的重要保障，直接影响调整工作的风险程度。天津市本轮次的“插花地”区划调整工作虽然对因居民利益可能引发的社会风险进行了全面的评估并作出预案，但对于可能引发的横向府际关系问题尚缺乏充分的评估和应对措施。例如，在河东区二号桥居住区部分区域划入东丽区的调整案例中，一位受访的河东区住建委干部就指出了关于调整涉及部分地块的归属问题以及河东区棚户区改造前期投入费用的补偿问题。其中，处于调整区域的某钢铁厂厂房地产开发价值较大，而同样处于调整区域的两处棚改项目则是河东区前期已经投入了一定的改造资金，因此希望得到东丽区的补偿。显然，调整方案并未对上述问题作出妥善的配套安排，可能会对调整获得审批后的后续推进和调整方案的全面落实造成一定的影响。

3.由于信息公开不够彻底，导致部分居民对调整政策不了解、不理解，引发了一定的社会风险。全面而有效的政策宣传是基层治理的基础性保障，是“上情下达”“下情上报”的关键渠道。针对“插花地”的区划调整，政府应公开详细说明调整政策和配套措施，确保与居民的有效信息沟通，然而，在本轮次的集中调整中，部分官员出于“保密”的工作惯性，信息公开和解释工作存在一定的不足。我们在调研中发现，在调整方案公示的过程中，由于对调整的原则解释不到位，导致部分调整区域以外的居民对调整方案提出了不同的意见，并通过拨打政务热线、网上发文等渠道，制造了一定的舆情。例如，针对原属津南区的梅江南居住区部分区域被划入河西区，周边一些属于津南区管辖范围的居民，便提出将其所在社区或住宅小区也划归河西区的诉求。针对这些诉求，正如受访的津南区民政局一位干部所言:“居民的此类诉求显然是不合理的，但也有我们宣传不到位的原因。本次调整仅针对那些区划上属于津南（区），但管理权属归河西（区）的小区。这些小区一开始就是河西管辖，房价比周围这些属于津南的小区要高出好几千元(每平方米)。提出要求的这些居民当初买房的时候是按照津南(区)的价格买的，现在却要求并入河西（区)，有的是揣着明自装糊涂。我们只能耐心解释。”

六、研究结论:新时代基层行政区划调整导向的转型

行政区划作为国之大政，是构建现代国家治理体系的空间载体，但在改革开放以来至党的十八大之前，由于强调以经济发展为中心，使得包括行政区划在内的几乎所有重要领域都要服务于经济发展，表现出强烈的发展导向。而基层治理作为国家治理体系的基础环节，以往的相关研究更多停留在社区层面，部分针对体制机制问题的研究也主要集中于对基层职责失衡现状和原因的探讨，但对于包括“插花地”治理在内的行政区划调整与基层治理的交叉结合领域，则鲜有关注。

 从本质上看，“插花地”遵循的是“属人”管理的原则，与遵循“属地”管理的行政区划设置存在严重的背离。就属地管理体制本身而言，其实施的初衷主要是为了化解基层治理中的“条块”分割，更为清晰地界定地方和基层的权责。就此来看，权责明晰、简约高效的基层治理体系须以规范化的属地管理为保障，而“插花地”的存在显然是一个羁绊。实事求是地说，属地管理的强化，确实可能会加剧基层有责无权、权责失衡的基层治理格局，但这主要源于部分地方习惯于权力上收、压力下压，使得属地管理最终演化为“责任属地”。尤其是考虑到在属地管理的强化已经难以扭转的背景下，只有客观而全面地看待属地管理，才能真正发挥其治理效能。

 综上，“插花地”问题的解决，是完善基层治理体系过程中无法回避的重要课题。与之相适应，天津市针对“插花地”所进行的一系列行政区划调整举措，主要的政策目标就是为了更好地贯彻属地管理，落实基层属地责任。虽然存在一些问题，但考虑到天津市“插花地”集中整治从基层治理与行政区划调整的结合部切入，突出行政区划调整对于优化基层治理的推动作用，与以往基层行政区划调整中强调的经济发展导向形成了鲜明的对比。在中央和各地愈发重视基层治理的背景下，考虑到“插花地”在国内大中城市的普遍存在，相关实践显然具有一定的示范意义。不仅是“插花地”治理，而且在近年来一些地方积极推动的街镇区划调整工作中同样明确将“提升城市管理的精细化水平，尤其是缓解城乡结合部街镇在管理和服务中的城乡混杂问题”作为调整的主要政策目标。就此来看，在党的十八大以来党中央强调全面发展观、愈发重视基层治理的时代背景下，可以发现当前的行政区划管理工作，尤其是围绕基层的区划调整，正在明显地经历从单纯的强发展导向到发展与治理并重导向的转型。在此背景下，系统探讨新时代行政区划管理与基层治理的双向互动关系，尤其是行政区划调整如何更好地服务于基层治理体系的优化提升，值得学界投入更多的关注。

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