生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题尚未破解，专家建议：全链条推进生态产品价值实现

作者 | 刘桂环

生态环境部环境规划院首席专家

习近平总书记高度重视生态产品价值实现工作，将建立健全生态产品价值实现机制作为中央重大改革任务加以部署推进。党的十九届五中全会和党的二十大都明确要求建立生态产品价值实现机制。

近年来，在习近平生态文明思想指引下，党中央统一部署，相关部委认真落实，地方积极行动，智库机构深化支撑，政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现机制正在形成。

践行“两山”理念的关键路径和物质载体

生态产品及其价值实现机制是具有中国特色的概念，在国际上与生态资产概念相近，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径和物质载体。其内涵是在严格保护生态环境的前提下，将良好生态环境蕴含的无穷价值转化为实实在在的经济效益，形成新的经济增长点，协同推进生态环境高水平保护与经济高质量发展。

一般而言，生态产品可分为物质供给（如粮食、木材、中草药）、调节服务（如水源涵养、空气净化、防风固沙）和文化服务（如精神享受、旅游观光、美学体验）三类。

受类型影响，生态产品价值实现路径有所区别。如物质供给类和文化服务类生态产品可直接或通过开发经营进行市场交易；调节服务类生态产品较难直接通过市场交易实现价值，主要通过生态保护补偿实现。

从理念走向具体行动

国家高度重视建立生态产品价值实现机制。

2021年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称《意见》），这是我国首个绿水青山就是金山银山理念落实到制度安排和实践操作层面的纲领性文件。

2022年，党的二十大明确提出“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。

近年来，国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等部门通过完善政策措施、开展试点等不断推进相关工作。例如生态环境部先后命名了六批187个“两山”基地，探索形成了“守绿换金、添绿增金、点绿成金、绿色资本”4种转化路径和“生态修复、生态农业、生态旅游、生态工业、‘生态＋’复合产业、生态市场、生态金融、生态补偿”等8种典型实践模式。

各地方也根据自身情况积极探索实践。据不完全统计，目前全国已有江西、浙江、广东等22个省（自治区、直辖市）相继印发实施方案、行动方案等有关政策文件。各地重点围绕《意见》提出的生态产品调查监测机制、生态产品价值评价机制、生态产品经营开发机制、生态产品保护补偿机制、生态产品价值实现保障机制等方面开展探索。

实践中存在的主要困难

我国生态产品价值实现工作虽然取得了明显成效，但这是一项复杂的系统工程，很难毕其功于一役。在政策落地落实上仍然面临一些问题，生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题尚未得到实质破解。

（一）认识还不统一，生态产品本底情况仍不清晰。特别是公共性生态产品存在边界不明、所有者缺位遗漏等问题。生态产品有什么、有多少、由谁提供等基本信息不明确，导致生态产品价值核算及价值实现无法高效开展、“保护者受益”较难兑现。

（二）核算应用不足，价值实现“后半篇”文章进展慢。如生态产品总值（简称GEP）核算成果在规划、考核、决策等方面尚未形成真正的硬约束和倒逼或引导机制。由“绿水青山”转化的“金山银山”怎么体现、体现多少，还不十分明确，GEP核算还未能充分发挥其应有的参考价值。

（三）模式路径趋同，市场机制发挥作用尚不充分。当前转换仍以政府路径为主，市场活力不足。一方面，生态产品开发经营仍面临供需对接不精准、价值实现模式不丰富、生态资源权益交易不充分等问题。另一方面，生态产品市场发现机制、交易机制缺失，产品设计、交易平台、交易环节等均不明确，与现有公共资源交易机制怎样有效结合，路径尚不清晰。

总之，我们要看到，建立健全生态产品价值实现机制在我国尚处于探索期，生态产品目录及产权界定、价值核算及应用、生态产品认证及开发潜力等基础工作仍然薄弱，还不能满足国家和地方生态产品价值实现的实践需求。

全链条推进生态产品价值实现

丰富和拓展生态产品价值实现模式，直接关系生态产品价值实现的效果。为此提出几点建议：

（一）完善调查监测体系，分类摸清生态产品本底情况。完善生态产品调查监测内容和指标，做好生态产品分级分类认证。依托自然资源统一确权登记，结合生态产品的市场属性明确生态产品权责归属、保护和开发利用等信息。

（二）扎实开展GEP核算，构建科学规范的价值评价体系，推进GEP核算成果进规划、进考核、进政策、进项目。探索研究将GEP核算结果作为约束性指标纳入经济社会发展、国土空间规划、美丽中国建设等相关规划。推进核算成果在党政领导班子绩效考核、领导干部自然资源资产离任审计等工作中的应用。

（三）充分发挥市场效能，提高生态产品经营开发质量。建立体现市场供需关系的生态产品定价机制，培育规范开放的交易平台。扩展生态资源权益交易范围，推动权益交易市场在初始分配、有偿使用、交易规则、金融服务等关键环节设计上的协同融合。强化生态产品价值实现业态支撑，推动建立相关产业分类目录，引导地方充分发挥生态比较优势，加快优势领域产业发展率先取得实质性进展。这是做好生态产品价值实现“后半篇”文章的重点工作。

（四）完善配套政策制度，强化生态产品价值实现保障。

一是建立生态产品动态监测制度，搭建生态产品信息数据共享平台，统一数据来源、统计口径，保障生态产品可度量。

二是在符合规范的前提下，开发权益类信贷产品，拓宽生态产品融资渠道，构建生态信用机制，保障生态产品可抵押。

三是在国土空间规划与用途管制、生态保护修复、生态产品市场交易等领域加强政策统筹。

四是不断深化纵向、横向生态保护补偿机制，创新生态综合补偿机制，推进生态产品供给地和受益地之间开展多种形式的利益链接。

五是建立激励约束机制，提升各主体思想认识和能力水平，引导公众参与生态产品生产，鼓励金融机构和社会资本共同参与生态产品供给和后续产业开发。

原文刊登于2023年9月7日《人民政协报》第5版

原标题为《做好生态产品价值实现的“后半篇”文章》 

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