失信与问责：我国社会组织“四律”机制和政策建构 | 社会
导 读
改革开放以来，我国社会组织恢复性发展，社会组织的专业化和职业化导致社会组织非营利性弥散和追求劳动平均收益的现实动机，失信问题频发。近年来，民政部等多部门开展了整治非法社会组织行动，净化社会组织生态空间。面向未来社会组织的规范发展，构建法治框架下的多元完整治理体系，是加强和创新社会治理的重要议题。
失信与问责：
我国社会组织“四律”机制和政策建构
作者：葛道顺
摘 要
本文从失信问题切入，探讨了我国社会组织的问责机制建构。在社会组织发展过程中，自律、互律、他律和政律既是社会组织治理机制的要素和路径，也是社会组织失信问责与政策建构的关照和依据。长期以来，我国社会组织治理存在法律文本缺失问题，呈现显著的运动式政律管治特征，社会组织的“查处失信率”呈上升之势。为避免失信成为一种生存本能，需要建构规制社会组织“失信”的全约束机制，包括“四律”机制、问责体系以及政策建构。其中，完善法律文本是不可或缺的第一步。
关键词： 失信 问责 社会组织 “四律”机制 发展政策
一、社会组织失信的内涵和观察指标
自改革开放后我国社会组织恢复发展以来，其失信问题一直是外界关注的焦点问题之一。社会组织的诚信不足引发社会部门的危机时有发生，由此带来社会组织发展生态的复杂化。加上相当数量的域外非法社会组织出场，进一步激化了社会组织发展的内在矛盾和机制张力。
▉▍（一）社会组织“失信”的内在涵义和特征
一般认为，“失信”是失去诚信的行为。所谓诚信，是指“法律主体在实施法律行为时应当自觉按照普通理性人应当遵循的法律和道德准则约束自己的言行，讲究信用，严守诺言，在追求自身利益时尊重或增进国家利益、社会公共利益和他人利益。诚实信用原则兼具道德性规范和法律强制性规范的双重特点”[1]。所以，诚信既是传统美德，也是为政之法。《礼记·祭统》言：“是故贤者之祭也，致其诚信，与其忠敬。”《左传》云：“信，国之宝也。”
法律一般将失信局限于民事欺诈、刑事诈骗等违法犯罪行为。叶世清、秦波认为，在市场经济的信用关系中，“不管是基于主观故意还是客观不能，凡受信人未能按照法律规定、社会习俗或者合同约定履行自己的义务和承诺，对授信人、基于其承诺而产生合理信赖的所有相对人造成物质的或精神的损失、痛苦、不利益等的所有行为和状态，均构成失信”[2]。虽然我国“失信惩戒制度”已经基本建立，但在国家制度层面对“失信”的涵义并无明确界定。《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度，加快推进社会诚信建设的指导意见》（国发〔2016〕33号）只是列举了三类“严重失信行为”：一是严重危害人民群众身体健康和生命安全的行为；二是严重破坏市场公平竞争秩序和社会正常秩序的行为；三是拒不履行法定义务，严重影响司法机关、行政机关公信力的行为。本文认为，失信是诚信的对立面，也就是社会组织不遵守应当遵循的法律和道德伦理准则而给他人利益、公共利益或国家利益带来损害的行为。
▉▍（二）我国社会组织失信率呈上升之势
截至2019年末，全国社会组织数量达到86.6万个，比2011年末的46.2万个增加了87.4%，8年间的年均增长率达到8.2%。国家民政部从2011年开始发布全国社会组织违法违规查处案件数量。本文继而提出查处失信率概念，以衡量我国社会组织总体诚信状况。所谓查处失信率，是指年度每万家社会组织查处违法违规案件数量，其分子为民政部发布的当年查处总量，分母为当年社会组织年中数（取年初数和年末数均值）。从表1可知，我国社会组织查处失信率总体呈现上升之势，从2011年至2019年的9年间总体达到每年64.1‱，2019年为84.8‱，比2011年的42.2‱上升了一倍有余。▲点击可查看大图
▉▍（三）我国社会组织失信与政府管治相互内卷的延续
1995年，作为基金会金融资格管理方的中国人民银行在《关于进一步加强基金会管理的通知》（银发1995[97]号）中指出了基金会存在的“失信”问题，包括违背国务院《基金会管理办法》规定投资办实体、现职政府工作人员兼职及搞行政摊派。而产生这些问题的根源很大程度上在于基金会没有专职管理人员，内部管理混乱，规章制度不健全。1996年，中国人民银行对当时62家全国性基金会的稽核发现，46家（占74%）存在非法开展金融业务问题，其中有22家发生了不同程度的损失。某基金会将其银行巨额存款为北京某企业做贷款抵押，结果遭受了约合人民币1562万元的巨大损失。1997年中国人民银行对969家地方性基金会的稽核发现：政府现职工作人员兼任基金会负责人、违反规定设置分支机构、注册基金不实和活动基金不足、投资办企业以及超范围经营等是主要问题。朱传一曾把我国社会组织在改革开放早期的历史沉疴归结为“天生发育不良”，表现为组织运作及行为的非规范性、组织及个人的腐败和争名夺利行为、由于狭隘的小农意识而引发恶性竞争及违背NPO的非政治化原则等。[3]为应对基金会的早期发育不良导致的“失信”问题，中国人民银行被引入基金会的筹资行为管理方，但“三重管理”并没有带来基金会的公信力。
2004年国务院《基金会管理条例》颁布执行，我国基金会进入新的发展期。但新条例的生效并不能自动杜绝问题基金会的诚信危机，社会组织专门法的缺位导致的社会组织合法化困境和主体地位不明确依然存在，正如斯科特所言，机构的合法性降低，会失去人们的尊敬[4]。这将一方面导致社会组织遭遇资源短缺、人才匮乏、能力脆弱等诸多问题；另一方面也带来政府主管模式的迷茫，对社会组织发展缺乏有效指导和服务，社会组织失信和行政管制相互内卷。如2010年7月由民政部等机构联合下发《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》，要求15家全国性红十字会、慈善总会和基金会将接受到的捐赠资金全部拨付到青海省统筹安排用于恢复重建。该行政令的出发点无可非议，但在形式上却不符合社会组织的公益法则，15家机构如若遵照执行，则面临违背与捐赠人签订的捐赠协议的“失信”风险。会同有关部门整治公益类社会组织、行业协会、市场中介组织违法违规突出问题被纳入国家预防腐败局2012年工作要点。
管治上的“两头害怕”的根源在于制度短缺。也就是说，管治场面是一个管治方和被管治方以及行政令构成的制度空域，缺乏足够的合法性，不能解决彼此信任以及公信力问题，决定了2011年至2019年社会组织查处失信率的上升趋势。
二、社会组织失信的社会学分析
从本质上说，社会组织是使命驱动的志愿组织。社会组织作为推动社会发展的第三部门，以其独特的自组织机制，为国家力量和市场力量的生成提供了基础，也为社会发展提供了第三种力量。但是，正如国家和市场不是万能的，社会组织也不是万能的，也存在着固有的“失灵”和新的发展陷阱。
▉▍（一）职业化打破了使命驱动的志愿机制，就业者对劳动平均收益的追求成为基本动力
西方语境中的社会组织“失信”的内在缘起是志愿失灵（voluntary failure）。众所周知，西方称为非政府组织或非营利组织的成员大多基于共同的利益或信念而自愿性参与，因此，“志愿性”成为此类组织的一项重要特征。学界主要以“利他主义”“需要满足理论”“社会化理论”等三项理论来诠释志愿工作者的动机。其中，“利他主义”为社会组织成员提供了使命驱动；“需要满足理论”则解释了通过社会性目标和成就满足自我实现的需求；而“社会化理论”是指个人受到初级群体的影响、启示而加入志愿工作的行动路径。萨拉蒙（Salamon）提出的“志愿失灵”（voluntary failure）具体产生于公益的资源不足（philanthropic insufficiency）、狭隘性（philanthropic particularism）、父权主义（philanthropic paternalism）和业余性（philanthropic amateurism）。[5]国内学者秦晖认同“慈善不足”与“独立不足”的根由，认为前者使非营利组织“靠拢市场”，后者使它“靠拢政府”。[6]显然，笔者看来，萨拉蒙针对全球40多个国家和地区早期发展阶段社会组织“失信”的解释根基于传统志愿主义的信仰，忽略了现实世界利益冲突的复杂性。随着新自由主义的渐起和绩效主义的盛行，王绍光通过对20多个国家或地区个案的分析发现了一个新的趋势，“非营利、非政府组织变得越来越专业化。…专业化的一个后果是，这些组织的工作人员不再是全身心投入的志愿者，而是把自己仅仅当作一个职业的受薪人”。[7]笔者认为，专业化和职业化是一体两面，社会组织成员名义上是投身于社会使命驱动的非营利事业，但实际上也依赖就业收入实现劳动力生产和再生产，后者如果缺乏正当约束，必然导致社会组织营利性的建构和志愿性消弭。社会组织由此开始追逐劳动力平均收益而变得不再“圣洁”。
实践中，职业化的利益索取和原发性的“志愿失灵”形成共振，形成了社会组织“失信”的内在基本特征。所谓的社会组织自律意识和机制缺失，多半肇始于内部人而非理事会成为事实上的决策者和组织活动的最大受益者，由此带来流向违法违规等“失信”行为的不当获益。以“组织运作及行为的非法化”为特征的非法社会组织长期屡禁不绝，根源也在于此。
▉▍（二）专业化脱域与官僚化行为
专业化发展赋予了社会组织的业务区隔能力，彼此之间形成了类似迪马吉奥和鲍威尔所言的关注社会关系与网络要素的组织场域，彼此之间形成了一种共同公认的制度生活领域（DiMaggio & Powell，1983：148），同时给社会组织带来一种比拟专业性权威，不可避免导致影响弥散的“非营利组织官僚化”，并借助官僚化结构的官方公信力，混淆原本就不清晰的“三个所谓部门之间的界限”[8]，以采用吉登斯提出的脱域（disembedding）[9]方式规避相关禁忌而获得跨域收益。以下是社会组织领域的一个典型案例。
全国Y病防治指导组（以下简称“Y组”）是原国家W部内部的一个非独立法人部门，并无合法认证资格却以官方权威评估机构的身份在市场活动，长达20年游离于各方监管之外，甚至还操纵成立了具有独立法人资格的Y病防治基金会（以下简称“Y基金会”）。2007年，与Y组“连体”的Y基金会在资金运用与管理方面的问题引起社会广泛质疑。原W部规划财务司审计处的审计报告将两者的关系描述为Y组利用Y基金会的账户收取认证单位的赞助款，二者形成了“认证的不收钱，收钱的不认证”的各自脱域的局面。原本应该独立、公开的Y基金会账户，成了Y组内部运作的平台。该基金会2005年度财务收支也反映出端倪，基金会用于工作人员工资福利和行政办公支出占总支出的73.4％，而公益事业支出仅占上年度总收入的17.3％，出现严重违背《基金会管理条例》相关业务支出比例规定的失信行为。
Y组是政府部门的内部机构，禁止收款认证行为。但Y组通过具有募捐资格的Y基金会实现了脱域而和赞助企业完成了在政府系统场域不能进行的交易。实际上Y组和Y基金会是“一套人马，两块牌子”，通过变穿不同的专业化“马甲”向不同合作者展示不同的所谓合法身份。这样一种在中国语境中并不鲜见的、以正向现代性动力为主的脱域之法，却被不当动机驱动的当事者用来模糊政府机构和社会组织之间的部门边界，通过“靠拢政府”获得政府背书而大幅虚增所谓的公信力，进而吸纳市场靠拢。在制度如约束境况下，Y组和Y基金会的掌控者将以自由裁量为特征的官僚化行为应用到了极致。
Y基金会与Y组的脱域合谋，代表了中国社会组织失信的一个基本关系范式。我国社会组织生成的一个先决条件，即社会组织在成立时需要一家体制内正式法人机构担任主管单位方可注册。不容否认，这种赋予行政合法性的体制性权威的背书，在保证了社会组织的行政合法性基础的同时，也为社会组织寻租、滋生跨界失信行为提供了制度陷阱。民政部网站上公布的84家基金会的2005年度工作报告书显示，超过半数的基金会达不到国务院条例规定的公益支出比例的要求。其中，不少基金会成为了主管单位的域外“小金库”。[10]
▉▍（三）行政性问责的“剪复生”
“问责”（Accountability）自古有之，传统的问责仅限于科层组织结构中上级对下级的责任追查，即休斯（Hughes）所讲的“科层（或管理）问责”。[11]本文所称的行政性问责是政府主管部门将科层问责施加至社会组织，其“行政”属于前文描述的政府管治。行政性问责是长期以来我国政府对社会组织过程监管和责任追查的主要方式。
2004年6月1日开始实施的《基金会管理条例》针对社会组织的诚信缺失问题制定了相应的条款，对基金会的管理制度、人员资格、透明度等做出了明确的要求，如果都能得到执行，将有较大改善。但执法条件比立法更重要，为保证各项法规得到贯彻，还需要健全可行的监督机制。2004年8月颁布的“民间非营利组织会计制度”吸收了欧美经验，并根据中国国情加以改进，有利于非营利组织改进管理、加强可问责性和财务透明度，并有助于政府和公众的监督。[12]但在问责方式上，我国依赖行政令和政府管治的方式执行社会组织监管，虽然能起到立竿见影的效果，但因为是一种强制后约束机制，对社会组织不诚信行为治标不治本，社会组织“失信”如发“剪复生”。[13]2021年3月，民政部联合22家相关单位发布了《关于铲除非法社会组织滋生土壤净化社会组织生态空间的通知》（民发〔2021〕25号），强化压实企事业单位、党员干部、新闻媒体、各互联网企业的责任，在全国开展整治非法社会组织专项行动，期望通过行使迈克尔·曼所言的国家渗透市民社会并在整个国家执行政治决策的国家基础性权力（infrastructure power）[14]达到治理目标。但笔者看来，该行动虽然治理主体众多，但并未超越行政化问责后约束的实质。非法社会组织是未经行政登记注册的自组织，扎根于市民社会结社的自然机制。行政执法取缔其场所和项目容易，但其并未注册的名号及嵌入其中的场域关系却难以社会性终结。
行政令对社会组织的志愿失灵、职业化不当谋利、脱域和官僚主义行为形成后约束。但后约束是一种“剪复生”机制，如果不能结合前约束、过程约束等其他机制，形成全面规范的制度体系，那么，在专项运动式治理之后，社会组织的失信依然会一波一波自然生产出来。
三、社会组织的“四律”机制和问责体系建构
那么，什么样的制度体系可以形成有效的约束呢？从国内外经验看，制度约束非营利组织行为的本质是规范其利益流动，保护捐助者、服务对象、员工、竞争性私营企业等多方面利益，也包括政府资助的效率以及政府部门不受非营利组织的影响。[15]在陌生人社会交往模式普遍化[16]的场域中，利益流动的规范和主体权益的保护建立在制度体系之上。本文提出自律、互律、他律和政律“四律”一体的全约束机制。
▉▍（一）社会组织“四律”机制的内涵
自律是社会组织个体层面的自我约束机制。社会组织的自律主要包括三个层次：第一层次是组织文化伦理的约束，即体现于“章程”中有关组织的使命、愿景、价值观和行为原则对组织决策、任务结构和行动倾向的引导。第二层次是组织内部治理体系的约束。社会组织的理事会、执行委员会和监事会的内部分工治理体制，体现了民主决策和内部监测评估的要求。第三层次是组织具体运行的制度，包括财务规则、业务规定、岗位责任、内部审计等成文制度的约束。社会组织的自律体现于组织章程中。组织的章程往往会明确交代组织的自律标准，以保障组织运作的透明和公开。自律制度不仅是口耳相传的组织文化，更是组织重要的制度文本戒律。
互律是社会组织行业层面的同行约束机制。社会组织的互律是指行业性共同价值规范和行为标准对社会组织成员的约束。朱传一认为，基金会和其他非营利组织的诚信机制可以分为行业互律、组织自律和来自专业评估的他律。[17]行业互律即社会组织的行业性协会或联合会协调对外行动和实施内部奖罚，实质是同行业的社会组织相互监督。在东西方实践中，行业互律主要采取以下形式：(1)行业认可制，即行业协会承认某个社会组织为其成员，从而促使社会组织遵循协会对成员组织制定的可操作的工作标准和要求。(2)行业赞许制，即行业协会根据行业特点和特定的标准对组织成员进行评估、排序并对成就卓越者进行表彰。[18]如在美国，各大基金会负责人成立了美国基金会理事会(Foundation Council of America)，制定本行业的互律条款，每个会员组织则必须遵守这些规范。
他律是社会组织社会层面的广泛约束机制。社会组织的他律是指独立第三方评估机构、大众媒体与公众监督形成的约束机制。卡恩斯（Kearns）认为社会问责（Social Accountability）不仅是指组织内部的命令链条关系所定义的责任，还包括外部公众、新闻媒体、同行、捐助者，以及其他的利益相关人的响应。[19]其中，同行问责成熟之后，形成了前文所述的行业互律。卡恩斯所言的社会问责，结合第三方专业评估，构成了包括同行在内的他律机制。加上第三方专业机构的独立评估，如美国称之为“看门狗”的NPO组织，其工作任务就是监督、评估其他NPO的活动，对被评估者施加他律的影响。
政律是对社会组织监管层面的行政约束机制。不同体制和法系的国家对社会组织的行政监管都是存在的，表现在登记、注册、稽核、税收及其减免、整改、撤销等方面。政律一般直接依据国家的相关法律和规定执行。在大陆法系的欧陆国家，都有成文法对社会组织的设立和运行进行全面规制。在海洋法系的美国，著名501(C)(3)条款对非营利机构的失信行为规定了财务禁令，即对为私人目的或利益服务的行为采取“中间制裁”(intermediate sanctions)；对每一项“额外受益交易”(excess benefit transaction)的渎职人员强制征税和罚款，相应的民事和刑事处罚另有司法起诉。我国属于大陆法系，现有的《慈善法》《公益事业捐赠法》等对部分社会组织的慈善行为有所规制，但社会组织的专门法律还停留在“三个条例”之初始阶段。所以，我国的政律常常以行政令的方式进行，表现出运动式治理的特征。
▉▍（二）社会组织“四律”的制度特性
斯科特等社会理论家先后把规制性（regulative）、规范性（normative）和文化-认知性（cultural-cognitive）系统确定为制度的核心要素。这些要素构成相互依赖和相互强化的连续体，为社会行为提供了一个强有力、具有容纳性和弹性的社会框架。[20]其中，“规制性”的涵义指本着工具性逻辑，通过法律制裁促使出于自利的主体遵守规则、法律和相关奖惩制度。“规范性”的涵义指本着适当性逻辑，通过道德支配规范出于社会责任的主体接受认可的资格或合格证明。“文化-认知性”的涵义指本着文化的正统性，通过理解和支持调节视若当然的主体形成共同信念与行动。制度“三性”体现了从客观理性到主观感性、并主客观结合认同的系统性。
笔者借助斯科特的分析框架析出“四律”的制度要素特性。“自律”是一种自我约束机制。一般说来，内部监督机制的实施要依靠某种上下级关系，或者说资源配置方面的权力，因而具有某种程度的选择导向性，从而表现出最强的文化-认知性、一般的规范性和最弱的规制性。“互律”作为同行的互相约束机制，取决于同行之间的求同存异，因而具有最强的规范性、一般的规制性和最弱的文化-认知性。“法律”是国家的律法约束机制，直接体现于政府管治之中，具有最强的规制性、一般的文化-认知性和最弱的规范性。而“他律”是社会他者约束机制，可以自由借助制度“三性”实现其功能。参见表2。
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所以，从制度规范行为功能看，制约社会组织“失信”的制度体系应当包含规制性、规范性和文化-认知性三种要素，缺一不可。如行业互律与政府政律相比，规范性要求更高，更能融合信奉不同竞争或者合作文化秉性的成员，从而引导行业形成具体市场规则或者社会行为规则，实现有序发展。
从自律到政律构成了较为完整的制度体系，正如霍夫曼基于实然性和应然性的阐释：“其一端是有意识的要素，另一端是无意识的要素；一端是依法实施的要素，另一端是被视若当然的要素”。[21]但这四律都依赖成熟的法律才能发挥更完善的作用。
▉▍（三）“四律”机制的问责方式和政策依据
问责制是现代国家治理的基本要义之一。国务院《指导意见》（国发〔2016〕33号）要求“依法依规加强对失信行为的行政性、市场性、行业性、社会性约束和惩戒”，针对市场失信行为提出了政律（行政性）、市场律、互律（行业性）和他律（社会性）的外部问责体系的建构，对社会部门问责体系的建构具有示范意义，但社会组织对应于市场空间的活动域并不清晰。所以，结合西方国家如美国非营利机构的问责体系，我国可以从内部合章合规审查、行业规训、第三方独立评估和社会审计、行政审查和执法四个层次构建社会组织的社会问责体系和政策体系，参见表3。
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内部合章合规审查的合法性来自于自律机制，一般由社会组织内部上级机构对下级机构、决策机构对执行机构或者权力结构对受托机构的行为进行合乎章程等规章制度的审查。行业规训问责是行业性社团组织，如联合会、协会根据得到成员广泛认可并承诺遵守的道德标准和行为规范，对成员组织进行问责。第三方评估和社会审计由独立机构分析与评估，如大众媒体和专业组织依据社会部门强制披露的信息或专门调查信息实施的分析，对发现的问题进行责问。政律问责即行政审查和执法检查，以相关行为法和“三个条例”和行政规定为依据，对社会部门的法人性质、内部治理、收入和支出、接受捐赠的原则与规范、财政处置、信息公开等进行全面审查，包括年度核验和专项检查，以纠正和惩处不合法行为。
四、结论和余论
诸多失信行为因为缺乏主观或客观要件够不上法律刚性惩罚的“法定标准”，以行政监管为特征的政律对此的规制效果同样有限。本文揭示出，在长期运动式政律治理不断升级的格局下，我国社会组织查处失信率也呈上升之势，表现出显著的相互内卷的特征。经济全球化以后，社会组织失信的内在机制发生了质的变化，专业化和职业化导致了社会组织非营利性弥散和追求劳动平均收益的现实动机。“脱域”成为我国社会组织失信的基本机制，双重管理制度在相应背景环境中提供了制度陷阱。
当然，社会组织失信并不是我国独有现象。自20世纪90年代全球结社运动掀起高潮之后，西方各国的非营利组织在快速发展同时，也如脱缰野马表现出传统的“志愿失灵”。如1992至2003年，在美国，全球最大的公益筹款机构美国联合慈善基金会（联合之路）多名组织高层领导人卷入滥用捐款案，涉及金额超过150万美元。[22] 2001年美国红十字会在“9·11”事件应急救助中擅自更改捐款用途，引发司法和舆论双重指责。在欧洲，联合国儿童基金会德国委员会因乱用捐款、收取过高咨询费、以及组织操作不透明受到质询。2020年2月，具有110年历史的美国最大青少年组织美国童子军（The Boy Scouts of America， BSA）因众多儿童遭受性骚扰而申请破产保护。在新加坡，2005年07月，国家肾脏基金会主席及董事会全体成员因享受与正常收入不符的奢华生活，以及基金使用缺乏透明引起公愤而被迫辞职。[23]也就是说，经济全球化带来国家和企业视野的国际化，社会组织的场域同步扩大而导致传统规制的减弱。
现代社会组织制度起源于西方，西方社会部门的诚信和问责体系建设可谓近乎完美，但依然难以帮助非营利组织彻底杜绝失信行为。在西方，行业问责和政府问责是基本手段，评估是问责的最常用的方法之一。如美国慈善信息局(NCIB)主持开发的NCIB慈善组织行为标准，通过评估为捐赠者提供慈善组织诚信与问责相关信息。慈善组织接受此项审核后，得到“完全符合规范”或“未完全符合规范”的评鉴结果。所有慈善组织名单和评估结果定期通过刊物及网站（http://www.give.org）公布，以引导企业和社会捐赠，规范慈善组织的社会行为，提升慈善组织的公信力。作为一种志愿性的行业规范，该标准超越了地方、州和联邦法律法规的要求。[24]国家基金募集协会（the Association of Fundraising Professionals, AFP）是美国募集基金业的行业组织，它为该行业的组织制定了统一的道德规范与原则，要求所有同行会员遵守，并对违规的成员给予相应的处罚。[25]
日本和欧洲也充分依赖行业协会和行业互律规范的作用达到社会组织的有效治理。但其经验表明，评估不总是有足够成效。埃里克森·安德烈亚斯（Eriksen Andreas）以欧盟的公共组织为例给出了解释。他认为此类组织受制于多重控制机制，所以它们经常遭受“问责超载（accountability overload）”，如多方审计由问责名义引发，但实际上却在削弱问责。个中缘由可能是，这类诊断通常没有适当的界定标准以规范问责实践，难以将其与诸如对权力或声誉的战略追求等其他类型的互动区别开来。作者进一步指出，以多维任务（multidimensional mandate）为特点的问责实践应限于跟踪该组织任务的程序，而决定一个程序是否具有恰当解释性的标准在于它是否对组织的目标和承诺之间的复杂张力足够敏感。[26]
在我国，自律和他律并不十分显性，行业互律基本是空白。政府的政律和社会组织行动的相互博弈是主要形式。评估技术被政府和社会组织选择采用，但并不具有独立权威，所以也不是有效的问责方式。本文提出的“四律”机制共同构成社会组织的问责体系，按照德安德雷德的观点，它们共同构成由多种因素决定的制度系统，“通过社会奖惩、内在而本质的精神奖励、价值观，来促进人们遵从，而所有这些社会奖惩都可能一起发挥作用，使制度成为一种特殊意义系统，并具有指引和导向的力量”。[27]所以，自律、互律、他律及政律之间不是各行其是，而是有机合作的整体。此外，各类支持性制度也应当得到激励。[28]例如，自律机制的效能受到其他几种问责机制的强化或者负激励，在外部问责机制有效行施之前，自律机制大概率难以发挥完善的功能。迫切需要“通过维护一种充满活力的共同意识”[29]来极力倡导社会组织形成行业价值和行业互律，利用行业规训和声誉机制发挥柔性调节作用。当然，完善社会组织治理的法律和政策体系是当下要务。
注释：
[1]刘俊海：《强化资本市场诚信建设的若干思考》，《证券法苑》 (2012) 第七卷，第649~668页。
[2]叶世清、秦波：《论我国失信惩罚机制的建立与完善》，《经济法论坛》第15卷。
[3][17][28]朱传一：《中国民间公益组织自律与互律之路》，《学会》，2004年第12期。
[4]W.理查德·斯科特：《制度与组织：思想观念、利益偏好与身份认同》，北京，中国人民大学出版社，2020年，第317页。
[5]Salamon, Lester M. 1987. “Partners in Public Services: The Scope and Theory of Government Nonprofit Relations, in Powel, W.W. (ed.). The Nonprofit Sector: A Research Handbook. New Haven: Yale University Press.
[6]秦晖：《政府与企业以外的现代化：中西公益事业史比较研究》，杭州，浙江人民出版社，1999年。
[7][8]王绍光：《多元与统一——第三部门国际比较研究》，杭州，浙江人民出版社，1999年，第424~425页, 第424~425页。
[9]安东尼·吉登斯：《现代性的后果》，田禾译，南京，译林出版社，2000年，第37页。
[10][18][23]葛道顺：《我国基金会发展解析》，北京，社会科学文献出版社，2009年。
[11]Owen E. Hughes, Public Management and Administration (Second Edition), St. Martin’s Press, Inc., 1998, PP.2.
[12]资中筠：《财富的归宿：美国现代公益基金会述评》，上海，生活·读书·新知三联书店，2011年，后记。
[13]参见宋本《太平御览》卷九七六：“发如韭，剪复生”。
[14]Michael, Mann: The autonomous power of the state : its origins, mechanisms and results, European Journal of Sociology, 1984, Vol. 25, No. 2, Tending the roots : nationalism and populism (1984), pp. 185-213.
[15]Ware, A. Between profit and state: intermediate organizations in Britain and the United States. Cambridge / Oxford: Policy Press in association with Basil Blackwell. 1989.
[16]弗里德曼：《选择的共和国：法律、权威与文化》，高鸿钧等译，北京，清华大学出版社，2005年，第3~5页。
[19]Kearns, K. P. managing for accountability: preserving the public trust in public and nonprofit organizations. San Francisco, CA: Jossey-Bass, 1996.
[20]W.理查德·斯科特：《制度与组织：思想观念、利益偏好与身份认同》，北京，中国人民大学出版社，2020年，第74~85页。
[21]Hoffman, Andrew J. 1997. From Heresy to Dogma: An Institutional History of Corporate Environmentalism. San Francisco: New Lexington Press. pp 36.
[22]白晓威：“国外四大慈善组织毁誉事件”，《公益时报》，2008年6月27日。
[24]美国慈善信息局（NCIB）资料，来源于该局网站（http://www.give.org）， 2021年8月2日。
[25]资料来源于协会网站（https://www.afpgv.org/）， 2021年8月3日。
[26]Eriksen Andreas, Accountability and the Multidimensional Mandate , [J] Political Research Quarterly Volume 74, Issue 2. 2021. PP 364-376.
[27]D’Andrade, Roy G. 1984. Cultural meaning system, In Culture Theory: Essays on Mind, self, and Emotion, ed. Richard A. Shweder and Robert A. LeVine(pp.88-119). Combridge, UK: Cambridge University Press. pp98.
[29]参见涂尔干：《社会分工论》，渠东译，上海，三联书店，2000年，第70页。
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基金项目
2020年国家社科基金重点项目“大变局视角下我国群团组织赋权结构扩展与发展机制研究”（批准号：20ASH016）阶段性成果之一。
作者简介
葛道顺，中国社会科学院社会发展战略研究院研究员、博士生导师；苏州大学红十字国际学院特聘教授、博士生导师。
本文原载于《学习与实践》2021年第9期。
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01 《学习与实践》2021年总目录02 张之洞“中体西用”论评议 | 哲学（作者：黄燕强 赵德馨）03 行政相对人协力义务的正当性及制度构建 | 法律（作者：江必新 戢太雷）04 政府绩效管理的有效性机理研究 | 公共管理（作者：徐双敏）05 中国共产党百年党内教育的历史进程与基本经验 | 马克思主义理论与实践（作者：唐皇凤 毕鸿昌）06 从“梁王”到“二冯”：文化史研究中的观念传承与范式转型 | 历史（作者：傅才武 严星柔）07 偶像符号的编码：人工智能虚拟偶像消费文化研究 | 新闻与传播（作者：付茜茜）