公平竞争审查制度的实施保障机制 | 法律

孙晋蔡倩梦学习与实践杂志

2024-09-04

导读

公平竞争是市场经济的关键。公平竞争审查旨在有效把控行政机关干预市场的行为边界，是维护市场公平竞争的有力举措。在《公平竞争审查条例》出台之际，如何引入新的实施保障工具，推进公平竞争审查制度进一步走实走深，成为加快建设全国统一大市场的重要问题。

公平竞争审查制度的实施保障机制

作者：孙晋蔡倩梦

摘要

当前，我国公平竞争审查制度存在着较为严重的信息不对称限制了外部监督成效，自我审查模式动力不足，且责任设置畸轻，共同掣肘了该项制度的推进。为了增强公平竞争审查制度的实施成效，应以第三方评估机构作为枢纽的信息公开为外部监管提供可能，应对信息不对称问题；对公平竞争审查制度中的多方主体予以激励，弥补自我审查模式的固有弊端；立足于政务失信惩戒机制，重新审视政策制定机关的责任设置。

关键词 ：公平竞争审查实施保障机制信息公开激励机制政务失信惩戒

一问题检视：公平竞争审查制度实施陷入瓶颈

2023年9月，国家市场监管总局发布22条举措，其中强调要加快《公平竞争审查条例》等制度文件的出台，及时清理妨碍统一市场和公平竞争的政策，旨在优化民营经济的发展环境。[1]2023年5月，国家市场监管总局发布了《公平竞争审查条例（征求意见稿）》《公平竞争审查第三方评估实施指南》，意图强化公平竞争审查制度建设，持续推进该项制度的实施。在《公平竞争审查条例》正式出台之前，《公平竞争审查制度实施细则》（下文简称《实施细则》）一直被视为落实公平竞争审查制度的主要依据。经过数年的实践经验，公平竞争审查制度已经发展得较为成熟，在规范政府不当干预市场行为方面发挥了举足轻重的作用。然而，日趋成熟的公平竞争审查制度却陷入实施瓶颈，集中表现为该制度对于预防行政性垄断的作用尚未充分挖掘，而制度实施却难以取得进一步成效。

追根溯源，以2016年6月国务院出台《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》为标志，公平竞争审查制度开始逐步推广实施。公平竞争审查通过对政策制定机关发布的、涉及市场主体经济活动的文件进行全面审查，对行政机关干预市场的行为进行事前把控，明确政府行使权力的边界，意图从源头上理顺政府与市场的关系，遏止行政性垄断行为。2022年修订后的《反垄断法》将公平竞争审查制度正式上升至法律层面，这无疑能够更大限度地保障行政性治理的成效。[2]公平竞争审查制度强化了以法律责任治理行政性垄断的逻辑，对着力打破地方保护和行政性垄断具有关键作用。然而，公平竞争审查制度经过几年的实践探索，取得的效果未达到预期，政府不当干预市场竞争行为、设置区域壁垒等问题仍然存在，[4]制度实施陷入瓶颈阶段。

从已公开的数据看，自公平竞争审查制度实施以来，经过审查的规范性文件数量非常可观。但从财政领域看，目前公平竞争审查制度的实施并未给国家经济发展带来显著的经济发展效果。而公平竞争审查制度已基本成型，各级政策制定机关的自我审查已初现模式化和固定化之端倪。在此背景下，想要实质性地推进公平竞争审查制度迈入新发展阶段，必须在《公平竞争审查条例》出台之际引入新工具。

二原因究问：公平竞争审查制度实施陷入困境的根源

（一）信息不对称限制外部监督成效

实践中，对于公平竞争审查制度的外部监督的成效不彰。原因在于，政策制定机关的强势地位使得其拥有信息公开决定权，而第三方评估机构的外部监督则依赖于政策制定机关。同时，社会公众监督囿于信息的严重不对称而难以进行，信息公开问题严重掣肘了公平竞争审查的实施成效。“信息是一种资源，信息优势者利用这种资源就可以获取利益，而信息劣势者缺乏信息资源，这不仅会造成其利益获取的障碍，还会使其利益受到信息优势者的侵损。”[4]在公平竞争审查工作的实地推进中，第三方评估单位和社会公众作为外部监督主体天然处于信息劣势，依赖政策制定机关提供规范性文件以供第三方评估机构审查，或者由社会公众在官方网站自行搜索工作开展情况的新闻。政策制定机关为了得到一个满意的第三方评估结果或社会评价，可能隐藏初筛不合格的规范性文件，避重就轻地藏匿对政策制定机关不利的材料与信息。对于政策制定机关而言，在确保行政信息有效公开的前提下，充分落实第三方评估制度，并确保公民能够有效地行使知情权和监督参与权，形成权利制约权力的监督格局，尤为重要。

目前，经由第三方评估机构发现的涉嫌违反公平竞争审查的文件数量，远比通过单位自查和社会公众举报发现的文件数量多。然而，政策制定机关与第三方评估机构之间具有的信息不对称较为突出，限制了外部审查成效。在第三方评估工作中，对于政策文件等相关材料进行全面收集是工作的前提，所获信息是否全面、真实，直接决定了评估结果是否准确、客观。如果委托主体提供的评估信息片面、透明度低，由此作出的第三方评估结果自然也将偏离客观事实。与此同时，第三方评估旨在通过评估结果来发掘自我审查中存在的不足之处，指导并帮助行政机关排除潜在的竞争风险，这就要求政策制定机关对第三方评估结果予以高度重视，真正做到将评估结果作为竞争评估的参考指标，而不是仅用以昭示完成了一项工作。第三方评估结果的公开应用没有得到足够重视，对于第三方评估的定位也仅是作为政策制定机关的参考，至于是否接受评估建议则完全由政策制定机关决定。这样的第三方评估机制容易浮于表面，反倒浪费了时间和经济成本。

（二）自我审查模式的固有弊端造成动力不足

我国构建的公平竞争审查制度以自我审查机制为主要实施路径，采取对行政权力设置自我约束的方式，实现对规范性文件的有效审查。自我审查要求，政策制定机关对于本单位尚未发布、已经发布的政策措施均需开展全面审查和复审。若拟出台的规范性文件涉嫌违反公平竞争审查，则不予出台或修改后方准予出台。若复审的结果显示，已发布的规范性文件确实会对市场公平竞争产生不利影响，则意味着对政策制定机关前期审查工作的否定性评价，此时需要重新投入时间、人工和经济成本，导致部分或全部废止该文件的后果。实践中，地方政策制定机关容易受到地方保护主义固有思维的影响，倾向于制定优待本地经营者的政策措施。[5]这种自我审查模式天生缺乏动力，致使政策制定机关开展工作的内驱力不足，限制了公平竞争审查制度的实施成效。

自我审查还意味着，政策制定机关在拥有政策制定权的同时，也享有开展公平竞争审查的权利。实质上，其既当“运动员”又当“裁判员”，作为制定政策的利益相关者很难保证自己的中立立场。公平竞争审查制度中的这种自我审查模式存在着动机悖论和能力悖论。如果政策制定机关意欲出台具有排除、限制竞争效果的规范性文件，那么机关内部必然已经进行各方面的利弊权衡，后续的自我审查则必定流于形式；而如果政策制定机关并没有排除、限制竞争的主观故意性，但其制定的政策却产生了排除、限制竞争效果，则映射出政策制定机关缺乏开展公平竞争审查的专业能力和经验，于是这种自我审查就是在做无用功。[6]因此，公平竞争审查制度如果完全局限于自我审查模式，则难以达到保障审查效果的目的。

（三）公平竞争审查制度的责任设置畸轻

根据最新可查询的数据显示，在2022年反垄断执法机构全年的执法工作中，除了经营者集中申报案件基于特殊性占据高数额，其余三类的垄断协议案件、滥用市场支配地位案件和滥用行政权力排除、限制竞争案件共计办结（查处）102件，滥用行政权力排除、限制竞争案件在其中占据了71.6%。[7]行政性垄断易于以抽象行政行为的方式作出，对于竞争秩序造成的损害往往范围更广、影响更深远。但我国《反垄断法》确立了以上级机关为中心的行政性垄断法律责任体系，这种行政性垄断的法律责任设置畸轻甚至虚化，相较于垄断协议和滥用市场支配地位需要承担的法律责任，其震慑效果明显偏弱。[8]其对于行政性垄断的规制效果不尽人意，而作为预防行政性垄断的事前规制手段，公平竞争审查制度的责任设置也呈现出较为明显的畸轻问题。

为了从根源上遏止行政性垄断，对行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的行为起到震慑作用，则需要调和行政性垄断和经济性垄断法律责任之间的鸿沟。行之有效的方式即为，加重行政性垄断的法律责任，增加行政机关滥用行政权力的违法成本。然而，《反垄断法》仅对公平竞争审查制度作出原则性规定，对违反公平竞争审查应承担的法律责任未作特殊规定；依据《实施细则》，对于未进行审查或者违反审查标准出台的政策措施，政策制定机关承担的责任也限于及时补审和责令改正。虽然《实施细则》明确规定对于拒绝改正或者不及时改正的政策制定机关，依据有关法律法规给予主管人员和直接责任人员施以处罚。但迄今为止，根据国家市场监管总局和地方各级人民政府公布的信息，尚无任何政策制定机关或责任人员因此受到处分。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》中，对于追究违反公平竞争审查责任的规定较为泛化，基本限定于行政系统内部处分这一层面。在公平竞争审查制度的法律责任追究上，当政策制定机关不审查或审查不到位时，反垄断执法机构只能向政策制定机关提出建议或向其上级反映，责任设置缺乏法律强制力和刚性约束。

三信息外扩：以第三方评估机构为枢纽的信息公开破局

（一）信息公开助力内部监管转向外部约束

在对公平竞争审查制度的实施进行监督中，信息公开是无法回避的问题。为了增强公平竞争审查的效果，第三方评估机构外部监督的重要作用不容忽视。[9]在多地的公平竞争审查第三方评估工作实践中，对于第三方评估筛查出的具有排除、限制竞争效果的政策文件，政策制定机关基本能够接受审查意见。可见，第三方评估机制的引入确实能够提高公平竞争审查制度的实施效果。然而，无论是采取内部的惩戒激励机制还是外部的监督举报机制来推进公平竞争审查，信息公开工作都至关重要。若政策制定机关对于公平竞争审查的过程和痕迹不予公开或选择性公开，那么这些实施保障机制便失去了执行依据，外部监督也会因信息差而难以运行。

随着市场化改革的深入，行政权力运行的外部化约束不应缺位，这对行政权力运行的公开性和透明度皆提出了更高要求。然而，当下信息公开的原则化规定难以得到落实，而对于公开内容所需包含的信息也欠缺具体要求。公平竞争审查的信息公开效果不佳，尤其是违反公平竞争审查的案例公开不及时较为突出。[10]不仅是作为公平竞争审查常态化手段的自我审查存在信息公开不到位的问题，作为外部监督方式的第三方评估亦如此。国家市场监管总局于2019年2月发布的《公平竞争审查第三方评估实施指南》（现已失效）第三条明确“公开透明”是第三方评估应当遵循的原则，而2023年5月重新发布的《公平竞争审查第三方评估实施指南》则将公开透明原则予以删除。这也意味着对政策制定机关进行信息公开的要求在降低，但这与社会公众对于公平竞争审查信息公开的需求相悖。另外，公平竞争审查第三方评估机构对政策措施信息的获取不易，其所需的信息和数据资料通常由各级政府部门掌握，获取信息的成本和难度较大，进一步增加了第三方评估工作的难度。

（二）第三方评估机构作为信息公开枢纽的应然属性

第三方评估机构的定位不应仅停留在辅助政策制定机关开展自我评估方面，而应被视为重要的外部监督主体。从公平竞争审查第三方评估机制的功能上讲，其具有强烈的约束行政权力滥用之色彩，主要表征为保障行政机关的行政权力能够在法治的轨道上分配及运行、对行政权力作出有效监督、防止行政权力被滥用等方面。公平竞争审查第三方评估有利于规范行政机关对市场的不当干预，而且能够打破政策制定机关自我审查的封闭性，使得政策制定机关认识到公平竞争审查工作的严肃性，避免审查行为的随意性，增强公平竞争审查结果的公信力。

从实践角度看，相较于政策制定机关的自我审查，第三方评估机构更能恪守“中间人”立场，也更具独立性与专业性。如果赋予第三方评估机构公开信息或备案信息的权限，则能更加真实、准确地对公平竞争审查制度实施情况进行信息公开。相较于利害关系人或社会公众通过举报予以监督，第三方评估机构能够在更大限度上接触到更加真实的审查信息，并从性质上判别信息是否属于应当公开的范畴。与社会监督主体有所不同，第三方评估机构不会存在过于严重的信息不对称情况。相较于公平竞争审查联席会议等审查机构，第三方机构突破了行政系统内部上下级别关系之间的掣肘，可以避免相互推诿的情形。相较于反垄断执法机构，第三方评估机构工作的针对性和专业性更强，不会出现因执法人员数量有限而致使监督工作力有不逮的情形，也不必担心涉公开事项会逾越自身职能权限。

（三）第三方评估机构辅助信息公开的路径构想

第一，将信息公开情况纳入公平竞争审查的范围。信息公开的重要性不言而喻，不少地方政府已然意识到信息公开对于公平竞争审查制度落实的意义。例如，2022年11月，《海南自由贸易港公平竞争委员会公平竞争审查信息公开办法（试行）》印发，规定由各级公平竞争办将公平竞争审查信息公开情况纳入公平竞争审查督查、总结等工作中。然而，在目前发布的《公平竞争审查条例（征求意见稿）》中，信息化建设仅针对地方各级行政机关内部的信息共享，未曾有对社会进行信息公开的规定。在公平竞争审查制度第三方评估机制中，也未将被审查行政主体的信息公开情况纳入审查范围。在充分认识到信息公开对于公平竞争审查的重要意义的基础上，将信息公开情况作为评价公平竞争审查工作的考量因素合情合理。对于未能做到信息公开的政策制定机关，如未能向第三方评估机构说明理由，则可以就信息公开问题认定其公平竞争审查机制和程序不健全。

第二，赋予第三方评估机构就信息公开情况进行上报的权限，并在不涉及国家秘密的前提下，允许第三方评估机构以适当的方式自行决定公开评估成果。“以公开为原则、不公开为例外”是现代民主政治中政府信息公开应当秉持的重要原则。依据《实施指南》相关规定，委托单位拥有评估结果的所有权，第三方评估机构和个人不得自行对外披露评估成果。这意味着，即使政策制定机关在公平竞争审查工作中引入第三方评估，对信息公开状况作出了评估判断，但评估结果是否公开的决定权仍在政策制定机关手上。若政策制定机关对于公平竞争审查制度的落实情况难以为市场主体所知，则外部监督机制就难以发挥实效性作用，将会从侧面制约政府开展公平竞争审查工作的主动性和积极性。因此，需要以明示的方式赋予第三方评估机构权限，准予第三方机构将公平竞争审查的评估结果共享。

四动力助推：对公平竞争审查制度的多方主体予以激励

（一）成本收益视角下对政策制定机关予以激励

“成本-收益”分析作为一种经济学分析工具，从法经济学角度可被视为一种影响社会公众未来行为的激励系统。[11]在公共决策方面，政治定义、实施并塑造了一个经济体系基本激励结构的产权，政府管制具有普遍性与动态性，成为影响经济绩效的最关键因素。[12]公平竞争审查制度缺失内在激励机制，必然会造成审查机关追求“本地利益最大化”的目标，从而很难达到各行政机关一致追求最优于全国统一大市场的效率目标。[13]因此，需要从政策制定机关、第三方评估机构、社会公众等多方主体综合考虑成本收益的最大化。面对公平竞争审查中政策制定机关动力不足的问题，澳大利亚运用财政转移支付的方式激励公平竞争审查的推行，独创了竞争支付制度，来平衡政策制定机关的成本与收益，即联邦政府向积极履行竞争承诺的各级地方政府支付一定的竞争费用作为奖励，[14]补充各级政府在该项制度实施中消耗的成本，目的在于激励各级政府积极落实公平竞争政策。

从竞争支付制度的设置初衷看，我国引入竞争支付制度具有合理性。通过设置恰当的竞争支付制度，对公平竞争审查成效显著的机构予以财政支持，无疑能够在较大限度上消除政策制定机关的抵触心理。然而，为保证竞争支付制度在引入我国时褒有生机，达到制度实施收益的最大化，需要对一些配套机制做好预先设计。考虑到我国的现实情况，建立竞争支付制度，应当由中央进行统一的资金管理，并根据各省份的公平竞争审查制度实施成效，将资金以财政奖励的方式发放至各省份统一支配。如何设置针对公平竞争审查实施成效的奖励标准，平衡中央和地方之间的成本和收益，也需要进行专门的论证与评估。因此，我国公平竞争审查制度在建立竞争支付制度时，需要评估制度实施为全国经济发展带来的收益，并综合考虑制度实施的成本与收益，才能达到对政策制定机关的激励效果。

（二）行政合同视角下增补对第三方机构的激励

公平竞争审查的激励对象不应拘泥于政策制定机关，作为重要审查主体的第三方评估机构也应作为重要的激励对象。激励政策制定机关是对自我审查的鼓励与刺激，而激励第三方评估机构则是对外部监督的激励。对第三方评估机构采取激励措施较为简便，也显得极具诱惑力。第三方评估机构的激励成本较低且效果好，成为对政策制定机关激励之外的补充。这符合新制度经济学里交易成本理论的基本理念，制度效率就是制度成本和收益比较后的效率，是客观上的效率。激励第三方评估机构能够以较少的运行成本，换取市场主体的获益以及国家经济的增长等制度收益，是值得推崇的。

通常而言，第三方评估机构和委托单位以行政合同的方式建立评估关系。那么，对于第三方评估机构的激励措施，可以通过增加合同条款的方式实现，如此能够避免激励措施流于形式。一方面，在合同条款中设定一部分金额，其获取条件是第三方评估机构对评估对象的信息公开。订立合同的方式，便于实现第三方评估机构就信息公开事宜采取行动的常态化激励。另一方面，在行政合同签订之时，以专门条款额外设定小数额的激励性金额，其能否获得取决于公众对于第三方机构开展评估工作的满意度。在第三方评估机构的工作能够得到社会公众的一致好评时，即视为达到了行政合同约定的激励条件，可以获得激励性金额。通过对第三方评估机构设置激励措施，能促进公平竞争审查工作的信息公开，并能有效强化第三方评估机构对待评估工作的认真与负责。

（三）举报奖励视角下加强对社会监督的激励

举报被视为开展社会监督的主要方式之一，对举报人给予奖金或精神褒奖等奖励，可以有效激发人们从事社会经济建设的热情。[15]曾有学者提出，建立健全举报人受益制度，实行举报奖励制度和举报损失补偿制度。[16]在这种制度设想下，对于具有突出贡献的举报人给予物质奖励或精神奖励。同时，要注意保护举报人的身份信息，如果举报人遭受打击报复而造成了直接经济损失，由国家给予相应补偿。引申到公平竞争审查制度，信息公开是社会监督的基础，而社会监督的主要实现方式即是公众举报。选择给予举报人奖励的成本较低，却能获得较高收益，设置合理的激励能够起到促进竞争的正向作用。[17]通过举报奖励机制，可以有效保持公平竞争审查制度的可持续性。设计明确的举报奖励标准和举报人保护措施，能实现固定裁量，实现举报奖励机制的常态化运转。

具体而言，可将颁布出台《公平竞争审查条例》作为契机，以条文规定的形式确定公平竞争审查制度实施中的举报奖励机制。目前的《公平竞争审查条例（征求意见稿）》只对举报机制作出规定，明确了任何单位和个人都可以就涉嫌违反公平竞争审查事宜向相关部门进行举报。但对举报人作出举报后能够获得的奖励，未有涉及。在此情况下，具有利害关系的单位和个人当然地具有举报动机，而对于利害关系不甚明了的广大民众来说，就可能难以认识到公平竞争的市场环境与自身利益息息相关。他们易于怀揣着“多一事不如少一事”的态度，从而缺少举报动力。奖励表明了人类对善行的尊重，应当为社会公众监督行政性垄断的行为予以激励。并且，考虑到需要对单位和个人的举报行为进行保密，颁布荣誉称号等精神褒奖的适用度应当有限。与之相应，给举报人发放奖金不会大幅度增加财政负担。因此，举报奖励机制的设置宜以物质性奖励为主，并注意将奖励设置在合理的范围内，[18]保障奖励措施能够得到落实。

五责任构建：将政务失信惩戒引入公平竞争审查制度

（一）政务失信惩戒在公平竞争审查制度中的适用性

2016年6月发布的《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）是关于“失信惩戒”的指导性文件，其并未对失信进行明确界定。然而，社会信用中的“失信”不仅是道德意义上的诚信丧失。[19]2022年11月发布的《社会信用体系建设法（征求意见稿）》明确了失信的定义，拟将诚信价值观由道德观念与评价转变为法律规范，将部分软性要求演化为硬性约束。失信惩戒语境下的失信行为是一个法律概念，只有法律明确规定应受惩戒的失信行为，才是失信惩戒的适格标的。社会信用体系的重点包括政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大体系，在每一个体系中都有多个重点领域，覆盖面较广。失信行为需要结合不同法律所处的社会领域、所调整的社会关系，加以综合判断。

同属竞争法领域的《反不正当竞争法（修订草案征求意见稿）》中新增了关于失信惩戒的规定。不正当竞争行为所表现出的欺诈、虚假宣传等形式，更加符合一般认知里对于“失信”的定义。而在《反垄断法》领域，尽管大部分垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中行为看似与失信行为的关联度不高，但实际上市场主体违反了公平竞争的承诺，也可认定为市场主体的失信行为。行政性垄断应视为行政机关作出的与《反垄断法》宗旨相背离的损害市场竞争秩序的行为，由此，反垄断领域的政务失信行为应当予以规制。在行政性垄断的政务失信中，失信惩戒是对信用信息主体损害市场竞争秩序、违反反垄断法的行为予以惩戒。行政机关和被授权的组织是信用信息主体，当然可以作为惩戒对象。尽管目前尚且无法依据《反垄断法》对实施行政性垄断的行为人追究信用责任，但这并未否认就行政性垄断对行政机关施加失信惩戒的可能性。因此，在作为事前审查行政性垄断行为的公平竞争审查制度中，针对未予落实的政策制定机关设置政务失信惩戒机制，具有适用性。

（二）政务失信惩戒在公平竞争审查制度中的正当性

在政务失信惩戒中，行政性垄断所表现的失信行为是，政府在不该出手时干预了市场或者错误地干预了市场。政府及工作人员的失信行为会扰乱市场经济运行秩序，对该种行为及时矫正，是市场决定论的应有之义。在传统的社会信用体系建设中，政府拥有信息搜集、信用评价、联合失信惩戒等权力，需要对社会信息进行集中整合。然而，随着信用监管的重要性日益凸显，政府信用建设愈加受到关注，对政府失信行为作出惩戒成为必然趋势。政府既是经济活动的管理者，也是经济活动的参与者。市场经济本身是一种信用经济，完善政务失信惩戒能够为市场经济有效运营提供坚实的制度保障。责任政府通常是指，在政府违法违规行使行政权力、损害公民权益和公共利益时，应当承担否定性后果的一种制度安排。故而，政府行政权力不履行或未能正当履行职能，应当承担否定性后果，引入政府失信惩戒机制强化公平竞争审查制度的责任承担形式，具有理论依据。

同时，基于数据共享的信用监管可逐步推进政策性文件的全面公开。对于政策性文件和相关审查成果的公开程度，可直接作为评估政务诚信水平的一项指标。如果行政主体对于必要公开的政策文件不予公开，则对其施加失信惩戒符合诚信政府建设、发挥政府在信用建设中的表率作用的要求。在此基础上，能够辅助解决公平竞争审查制度中存在的审查文件不透明的问题，朝向公众对于政府的社会监督、第三方评估机构的全面审查、反垄断执法机构的精准执法等目标又迈出一大步。与此同时，政务失信惩戒所带来的信用责任，对于重视公信力的行政机关及公务人员而言极具威慑力，其通过反向激励的方式助力于解决公平竞争审查中自我审查的动力缺失，改善行政机关只看重评估结果的问题。

（三）公平竞争审查政务失信惩戒机制的构筑路径

第一，公平竞争审查制度的实施需要与国家颁布的其他政务失信惩戒措施协同建设，其实施依据不再拘泥于《公平竞争审查条例》《实施细则》等专门规制公平竞争审查行为的规定。2022年1月，辽宁省出台的《辽宁省政务严重失信行为联合惩戒实施办法（试行）》提供了适用模板，其明确规定，政务严重失信行为包括政府机关、事业单位滥用行政权力干涉市场竞争，制定涉嫌违反公平竞争审查的文件。上述办法不仅以地方专门发文的形式规定了政务失信惩戒办法，而且明确严重失信行为包括排除、限制市场竞争的行政性垄断行为。这种规定为公平竞争审查制度的实施提供了重要借鉴，将公平竞争审查与政务失信惩戒相结合，通过信用责任威慑政策制定机关，达到提高公平竞争审查制度实施成效的目的。

第二，紧抓出台《社会信用体系建设法》的契机，将公平竞争审查列为建设政务失信惩戒机制的重要内容。政务诚信体系建设逐步走向愈加重要的地位，政府作为实施国家公共权力的主体，其行政行为产生的影响力不可小觑。目前，《社会信用体系建设法（征求意见稿）》仅依赖于建设信用体系的原则性规定，尚不足以昭示预防行政性垄断以及政务诚信建设的重要性，也很难为政务诚信建设提供切实可行的驱动力，应在其第二章“政务诚信建设”中进行专条规定。公平竞争审查作为预防和规制行政性垄断的抓手，其审查痕迹和审查结果都会成为判断政务失信的辅助标准。经此，在《反垄断法》中未能明确强调的政务失信惩戒对象，能在《社会信用体系建设法》中得以规定，其与《反垄断法》对公平竞争审查的原则性规定相呼应，创设公平竞争审查制度的新型责任承担方式。

注释：

[1]《市场监管总局关于印发<市场监管部门促进民营经济发展的若干举措>的通知》，中华人民共和国中央人民政府网，https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202309/content_6905617.htm。

[2]李剑：《论共同富裕与反垄断法的相互促进》，《上海交通大学学报》（哲学社会科学版），2022年第6期。

[3]陈兵、郭光坤：《全国统一大市场视域下公平竞争审查制度实施的法治推进——以规范消费券政策实施为引例》，《东北师大学报》（哲学社会科学版），2023年第2期。

[4]应飞虎：《信息失灵的制度克服研究》，北京，法律出版社，2004年，第119页。

[5]孙晋、胡旨钰：《地方政府奖补政策公平竞争审查的困境检视与因应》，《中国矿业大学学报》（社会科学版），2023年第2期。

[6]李俊峰：《公平竞争自我审查的困局及其破解》，《华东政法大学学报》，2017年第1期。

[7]国家反垄断局：《中国反垄断执法年度报告（2022）》，2023年6月9日，第5～22页。

[8]王健：《我国行政性垄断法律责任的再造》，《法学》，2019年第6期。

[9]孙晋：《规制变革理论视阈下公平竞争审查制度法治化进阶》，《清华法学》，2022年第4期。

[10]朱静洁：《我国公平竞争审查监督机制的现存问题及其对策研究》，《竞争政策研究》，2022年第1期。

[11]（美）理查德.A.波斯纳：《法理学问题》，苏力译，北京，中国政法大学出版社，2002年，第449页。

[12]艾佳慧：《科斯定理还是波斯纳定理：法律经济学基础理论的混乱与澄清》，《法制与社会发展》，2019年第1期。

[13]叶高芬：《全国统一大市场视域下行政性垄断规制模式的重构》，《法学》，2023年第3期。

[14]丁茂中：《公平竞争审查的激励机制研究》，《法学杂志》，2018年第6期。

[15]王全兴：《经济法律奖励原理初探》，《中南政法学院学报》，1988年第3期。

[16]赖彩明、赖德亮：《加强公民举报权的制度保障》，《法学》，2006年第7期。

[17]Sumit K. Majumdar, Does Incentive Compatible Mechanism design Induce Competitive Entry?, Journal of Competition Law & Economics, Vol.7, No.2, 2011, pp.453.

[18]Paul L. Joskow & Richard Schmalensee, Incentive Regulation For Electric Utilities, Yale Journal on Regulation, Vol.4, No.1, 1986, pp.26-43.

[19]沈岿：《社会信用体系建设的法治之道》，《中国法学》，2019年第5期。

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基金项目

国家社会科学基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”（项目编号：20＆ZD194）。

作者简介

孙晋，武汉大学法学院教授，竞争法与竞争政策研究中心主任；

蔡倩梦，武汉大学法学院博士研究生，竞争法与竞争政策研究中心助理研究员。

本文原载于《学习与实践》2023年第10期。

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