合作的解构：政府购买服务项目执行过程的政社关系 | 公共管理

Original 杨宝殷小娟学习与实践杂志

2024-09-04

导读

政府购买服务是政社合作的主要场景。然而，政府购买服务项目的微观执行勾勒了“合作的解构”图景，其实质是政社双方基于合作过程中“政绩共享－资源庇护”框架做出的理性选择。公共服务供给过程的政社合作并非理所当然，还须高度重视社会组织的资源动员能力。

合作的解构：

政府购买服务项目执行过程的政社关系

作者：杨宝殷小娟

摘要

政府购买服务构建了政府与社会组织的“合作场景”。然而，为什么政府购买服务项目执行过程中政社合作关系经过“解构”迈向了多元复杂类型？基于项目执行过程的微观情境，本文提出了政社关系演化的“政绩共享－资源庇护”解释框架，案例比较分析发现：第一，政府与社会组织关系处于“非对称性依赖”格局，基层政府因其在地化的资源动员能力主导了政社合作的“解构”过程。第二，理性的基层政府权衡政绩共享收益和资源庇护责任之后确定了政社合作的“重构”方向，即合作、俘获、限制、替代等多元化关系类型。进一步分析发现，政府与社会组织的资源动员能力决定其互动关系走向，政府主导的“资源的权力网络”使得政社关系转向了“合作的解构”。研究结论为理解政社关系提供了全新视角，对于推动政社合作供给公共服务具有政策启示。

关键词 ：合作的解构政绩共享资源庇护政府购买服务

一问题提出

新时代以来，各级政府以政府购买方式吸纳社会组织参与公共服务供给，以期增强公共服务的回应能力。为此，政府购买服务搭建了政府与社会组织之间紧密的“合作场景”，然而部分项目经历合作之后却走向了“终止”甚至“替代”，也就是说政社合作关系并非稳定的常态，而是走向了“解构”的过程。部分研究注意到了政府购买服务过程中复杂的政社关系，如“政府回购”[1]、“政社共谋”[2]或者“行政俘获”[3]等混合图景。这就引出了值得研究的系列问题：政府购买服务创建的政社合作关系，为什么在项目执行之后走向了“合作的解构”？为什么部分政社合作关系得以持续？为什么部分政社合作关系走向解构？政社合作解构之后又演化了哪些关系类型？

主流理论认为，公共服务领域政府与社会组织处于稳定的合作关系。行政吸纳社会理论认为理性政府根据各类社会组织的挑战能力和服务能力实行“分类控制”，对于那些提供公共服务的社会组织主要推行“合作”策略[4]。新公共管理理论也不例外，公共服务供给过程中政府与非营利组织保持伙伴关系，只有遭遇“志愿失灵”之后政府才会主动出击、兜底保障，这就是第三方治理理论[5]。当然，也有部分研究揭示了政府与社会组织因为不同情境形成不同关系类型，但公共服务领域主要存在的是补充型或互补型关系，其实质依然是合作关系的变种[6]。

已有研究从应然角度理解公共服务领域的政社合作关系，潜在假定政社合作实现了优势互补。事实并非如此，政社合作供给公共服务不是抽象的，而是嵌入到项目执行的具体情境。项目执行情境涉及多层级的政社互动关系，不同层级政府的不同行为逻辑共同塑造了社会组织的制度环境[7]，复杂的政府组织体系演化出了“分化型政社关系”[8]。为了解释现实中政社关系的复杂性，我们需要转向微观机制重新理解政社互动关系[9]。因此，本文试图从政府购买服务项目执行情境理解政社关系的演化过程，基于典型案例呈现政社合作解构与重构的支配性逻辑，以此拓展政社关系研究理论及政策启示。

二政社关系的“政绩共享-资源庇护”分析框架

政府购买服务涉及多层级政府内部的发包及控制问题[10]。发包方是上级政府，使用方是基层政府，承包方是社会组织，项目执行的实际过程则是基层场景的政社互动关系。按照理想状态，上级政府委托社会组织进入基层场景合作提供公共服务，基层政府给予相应支持以确保项目有效执行。于是，基层政府的目标定位和行动逻辑构成了政府购买服务执行场景的内在约束，同时政社关系的宏观环境构成了基层政府的外在约束。因此，政府购买服务创造的政社合作关系进入执行场景之后发生了“解构”，从而产生了多样化的政社关系类型。

（一）基层情境：政社关系的“非对称性依赖”

资源依赖理论认为，组织需要从其所处制度环境之中汲取资源，组织的发展策略旨在应对外部关键资源依赖产生的不确定性[11]。按此逻辑，政府购买中政社合作的逻辑基础符合资源依赖的假定：社会组织通过政府购买服务项目获取合法性授权、发展空间和资源支持等外部关键资源，与此同时政府也可获取社会组织提供的专业能力和回应方案等核心知识。然而，资源依赖理论重点强调了组织对于外部关键资源的依赖程度不同，进而直接决定了组织的策略及所处环境的主导地位。

政府与社会组织互动关系受到相互之间资源依赖程度的影响，并形成了互动关系的结构位置。在政社资源交换关系中，所掌握资源的重要程度和稀缺程度的差异导致了双方地位的不对称[12]。就基层实践而言，社会组织掌控的专业能力和回应方案具有“知识性”特征，可以通过实践归纳、学习传播获取，不是强烈的“专属性”资源，政府对于社会组织的依赖程度较弱；政府掌控的合法性、发展空间、组织网络等资源具有“在地性”特征，具有较为明显的嵌入性、难迁移等特点，社会组织很难抛开政府获取上述垄断性资源。因此，政府强垄断性地掌控了社会组织生存发展的关键资源，而社会组织弱垄断性地提供政府所需的专业服务，基层情境下政府与社会组织关系基本处于“非对称性依赖”格局。

政社关系的“非对称性依赖”系统性影响政府购买服务项目执行过程的策略选择。在不对称的依赖关系中，虽然政府与社会组织名义上形成了平等的契约关系，政府仍然占据主导地位[13]。政府购买服务项目执行的微观情境下，广义的政府行为落脚于基层政府，因此基层政府主导了政社合作关系的走向。基层政府面对外部进入的社会组织及其社会治理创新策略始终采取理性选择原则[14]。设身处地思考，政府购买服务项目对于基层政府而言具有双重影响：一是从收益角度看，政府购买服务引入社会组织有助于创新服务供给方式，辅助基层政府实现政绩目标；二是从责任角度看，外来的社会组织需要基层政府提供合法性、发展空间、资源网络等实质性的担保背书，自动地为社会组织开展服务承担了庇护责任。因此，我们可以得到推论：政绩共享的收益和资源庇护的责任构成了微观情境中政社互动的关键因素，能动的基层政府趋“政绩之利”避“庇护之害”，不断地通过“合作的解构”调适政社关系。

（二）政社关系的调适：政绩共享与庇护责任

政府是“理性人”，利益契合程度决定其对社会组织的态度[15]。政社合作的顺利实施以承认和尊重彼此的利益和合理分配成果为前提条件[16][17]。现实而言，基层政府因服务能力不足陷入“责能困境”，期待通过政社合作引入社会组织的服务优势为我所用[18]。但是，为我所用的理性策略仅是美好的想象，怎样实现政绩共享？政绩共享的同时承担哪些庇护责任？这就需要具有主导地位的基层政府发挥调适作用，调适的过程构成了政社合作的解构与重构。

社会组织进入基层场景执行政府购买服务项目，对于基层政府的政绩存在两种影响：一是积极的“政绩共享”。如果社会组织积极配合基层政府以专业服务方案回应治理需要，与基层政府共同享有服务成果，此时双方达成政绩共享的互惠状态。二是消极的“政绩竞争”。如果社会组织以独立于基层政府的姿态提供专业服务，客观地在相同场景之内构成了竞争性的两个治理主体格局，此时社会组织的专业服务方案对基层政府造成“示范压力”，也为基层政府带来了政绩竞争的强大制约。

社会组织的专业服务方案落地执行需要合法性、信息、场地、志愿者等资源的支持。鉴于资源的在地性和嵌入性，社会组织与基层政府围绕资源动员也会产生两种互动关系：一是基层政府提供资源动员的庇护责任。基层政府凭借行政网络和天然权威掌控了大量的服务资源，理性的社会组织选择“借道”基层政府权力网络实现资源动员，为此基层政府客观上承担了资源动员的庇护责任。二是基层政府撇清资源动员的庇护责任。社会组织可以凭借自身网络寻找替代性的服务资源以摆脱对基层政府的依赖，此时基层政府除了提供场地等基础支持之外，不再协助或背书社会组织的资源动员，也就不再承担过重的庇护责任。

根据上述逻辑，我们推演了“非对称性依赖”格局下基层政府主导逻辑的决策树结构。基层政府对于政社合作关系的解构和重构过程如图1所示，首先是要考虑政府购买服务项目的政绩影响，其次是要权衡项目执行过程中资源动员的庇护责任。

图1 “合作的解构”的调适逻辑

（点击图片查看大图）

首先，如果社会组织主动共享专业服务的政绩，基层政府倾向维持总体性合作的政社关系。此时，基层政府根据承担的庇护责任调适的合作策略：一是，如果社会组织拥有较强的资源网络，能够独立自主实现资源动员，基层政府在较低庇护责任下即可获得政绩共享，政社之间则是相互尊重、互惠共赢的“合作”关系。二是，如果社会组织依赖于基层政府的资源庇护，基层政府则是较高庇护责任下获得政绩共享，为此基层政府主动干预社会组织的项目目标和服务方向，社会组织陷入缺乏自主、行动受限的“俘获”状态。因此，“合作”和“俘获”都是基层政府在不同情境下理性重构的政社合作关系。

其次，如果社会组织专业服务制造了政绩竞争，基层政府主要采取竞争性替代的政社关系。同样，基层政府根据承担的庇护责任调适的竞争策略：一是，如果社会组织以独立的资源开展政府购买服务，基层政府则会免于承担资源动员的庇护责任，只需应对政绩竞争产生的示范压力。最终，基层政府通过干预社会组织的服务目标和过程使其自动回应基层诉求，做到限制竞争、为我所用，政社关系重构为“限制”状态。二是，如果社会组织依赖基层政府的资源开展服务，基层政府不仅面对政绩竞争还需承担庇护责任，这是最具挑战的不均衡格局。基层政府的理性策略迫使其培育附属组织、学习借鉴专业知识和服务方案，消除社会组织潜在的政绩竞争，政社关系重构为“替代”状态。这表明，社会组织的专业能力具有知识性、学习性，为基层政府实施竞争性策略提供了逻辑基础。

三案例分析：政社合作的解构与重构过程

本文采取多案例的比较分析，为了尽可能地控制项目执行情境以外的干预变量，我们重点选择落地于社区开展的社会服务项目，且项目实施主体都是当地专业能力突出和规模体量较大的社会组织。具体如下：G街道青少年服务项目、N社区党群服务项目、T社区社工室服务项目和Z社区社工服务项目。前两个案例来自广东省，后两个案例来自重庆市，这些案例复盘了政社关系从合作到解构的丰富形态。

（一）政社合作的延续：G街道青少年服务项目

G街道位于东部沿海地区，外来务工人员的大量涌入对社区治理造成了潜在挑战，于是地方政府以流动儿童为抓手推动社区建设，通过政府购买的方式提供“青苹果之家”的青少年服务。经过公开竞标，街道选中了深耕于儿童及青少年服务领域专业能力突出的Q机构承接项目，面向街道6至12岁的青少年及其家庭提供品格教育、家庭教育等服务。那么，Q机构与G街道以何种互动方式执行政府购买服务项目？

一方面，Q机构直接回应基层政府的需求，自然地为基层政府带来了政绩共享。 由于“青苹果之家”不涉及跨层级购买，项目的发包方和使用方都是G街道，购买合同的签订意味着Q机构接受了服务于G街道的目标，此时Q机构直接围绕街道提出的需求设计服务方案。比如，街道出于治理创新需要提出Q机构不仅要完成服务，更要基于服务提炼经验或模式；Q机构虽然并不完全认同此类“形式化创新”的做法，但为了获得街道认可争取续购，依然在兼顾常态化服务的同时推出了“关爱青少年联盟”“品格戏剧坊”等系列品牌项目。Q机构出色的专业能力和政绩共享理念顺利地支撑了项目执行过程，核心利益相关方对此项目给予了较高评价。

另一方面，Q机构拥有较强的资源动员能力，对于基层政府的资源依赖较低，确保了项目执行过程中的独立性和专业性。作为一个成熟的服务型社会组织，Q机构在长期实践中逐渐形成了资源动员网络，熟练地掌握了不同资源类型的动员策略：一是公益性资源，Q机构在业内颇具影响力，与其他社会组织、志愿服务团体结成“志同道合”的关系网络，汇聚了心理援助、家庭服务、就业辅导等专业服务资源；二是市场化资源，Q机构与企业打交道的经验丰富，以互利共赢策略吸引当地有宣传需求或履行社会责任需求的企业为项目提供资源支持。因此，Q机构凭借这些资源网络独立于基层政府开展专业服务。除了拨付项目资金和提供服务场地外，社会组织不需要基层政府为项目额外地投入精力，街道也没有过多地干预项目执行过程。

对于G街道来说，Q机构既共享政绩又没有资源庇护依赖，是一个强大又省心的“得力助手”，因此给予Q机构充分的认可和尊重，连续多年与之续签该项目的购买合同。在这种强政绩共享低资源庇护的执行情境中，基层政府主动吸纳社会组织提供的公共服务供给，项目执行过程中保持和延续了相互尊重、互惠共赢的合作关系。

（二）从“合作”到“俘获”：N社区党群服务项目

政社关系总是维持合作状态吗？事实并非如此，跨层级购买的N社区党群服务项目就走向了另一种合作状态。为了加强基层党建，以服务功能提升政治功能和组织功能，S市在2016年将所有社区服务中心打造为党群服务中心。地方政府以购买服务的方式引入社会组织运营，开展党代表接待群众、儿童“四点半学校”、老年人日间照料、文体活动等服务。其中，N社区作为城中村社区面临人员构成复杂、非户籍人口比重高等现实，接连不断的社会问题使得社区居委会苦恼不已，极其期待入驻的社会组织协助解决社区治理难题。Z机构通过全区的招投标流程承接了N社区党群服务中心的运营，那么跨层级购买背景下Z机构与N社区的互动会呈现何种另类特征？

一方面，为了与居委会建立良好的关系，Z机构发挥专业优势主动回应社区棘手问题，减轻了社区治理压力。项目团队初入社区时便开始钻研个案服务、重点人群，通过深入的个性化的服务解决了以往困扰社区的家庭矛盾、邻里冲突等难题，于是社区意识到自己对于个案服务有着旺盛的需求，相信对个案服务有着深厚专业素养的Z机构能够解决社区的难题。同时，项目团队还主动回应社区居委会的工作建议，每周向社区汇报工作，征求社区的意见，按照社区提出的要求调整服务。此时，社区居委会视社会组织为社区治理主体之一，主动将来访群众的家庭关系调解、青少年辅导、养老等涉及专业技术的服务需求转介给社工，减轻了自身的工作压力。

另一方面，Z机构主动共享服务成果支撑了“以服务换取资源”策略，在项目执行中Z机构高度依赖基层政府的资源庇护。作为跨层级购买的外来组织，Z机构对于在地化社区网络的嵌入性不足，于是以主动回应社区居委会的动态需求，换取N社区居委会背书的人力物力等资源支持。与之对应，基层社区以党建引领为抓手易于整合辖区资源，由于Z机构做了大量社区紧迫的重点工作，社区也乐于提供资源链接。所以，“以服务换资源”的关键在于主动回应基层政府的服务诉求，而基层政府的资源动员依赖于党建网络体系。

分析表明，基层政府引入社会组织的核心目标在于获得政绩共享，为此愿意借助党建网络提供资源庇护。对照来看，社会组织如果缺乏嵌入性的在地化资源支持，也会主动选择以服务换资源的策略，投身于基层政府的核心工作。最终，基层政府对于社会组织实施了“俘获”策略，而不是通常意义下的合作关系。以往研究认为，因为社会组织缺乏独立性，进而受到较多行政干预或成为政府附属机构[19]。然而，上述案例体现了另类的平衡关系，理性的双方都能从“俘获”关系中获得收益。即，社会组织提供购买合同之外的服务，以此回应基层政府的治理需求，从而获得基层政府的资源庇护。

（三）从“合作”到“限制”：T社区社工室服务项目

“俘获”关系的根本逻辑在于“以服务换资源”。如果社会组织能够获得项目点外部的资源支持，也就不需要基层政府的资源庇护，此时又会形塑何种政社关系？比如，重庆市L区以政府购买服务方式全面建设社区社工室，R机构被选中进入T社区开展为期三年的社区社工服务。R机构基于经验制定了服务方案，与社区居委会确认后经街道报区级民政部门备案，购买服务的资金由区级民政部门拨付。T社区的政府购买项目属于典型的跨层级购买，发包方、使用方和承接方缺乏合作基础。那么，基层政府与空降而至的社会组织能否构建起良好的合作？

一方面，R机构根据跨层级购买合同决定服务内容，缺乏与基层政府政绩共享基础。专业社会组织主要向上对发包方负责，更多关注发包方的需求而非社区的实际需求。作为发包方的上级政府更加看重项目执行的标准化、专业性、创新性及可复制性，于是R机构更多地以“专业视角”提供社工服务，而T社区的居委会更期待社会组织参与“创建工作”，比如垃圾分类、儿童友好社区等。面对发包方（上级政府）与使用方（基层政府）的目标不一致，R机构选择了发包方在合同中关于社区社工室建设的指标要求，没有额外承担基层政府分配的创建工作。这种情况下，虽然社区社工室落地于T社区，但并未实质性缓解社区的政绩压力。

另一方面，R机构抗拒社区要求的姿态使得社区缺乏提供支持的意愿，R机构只得依托外部资源储备开展服务，较少依赖社区的资源庇护。R机构理性地认为社工室建设需要在地化资源的支持，但是项目团队作为外来组织很难实质性嵌入社区网络动员资源，于是项目负责人希望争取基层政府的资源支持，然而却并未获得，反之社区居委会依然期待社工室服务于创建工作。R机构只能另辟蹊径，继续挖掘以往项目积攒而起的资源储备网络，最终的策略转向了撬动自身的资源独立开展服务。当然，这种策略也带来了较为严重的后果，比如项目执行成本更高，项目执行过程更加强调“专业性”而忽视了“实用性”等问题。

可见基层政府认为其与社会组织的理想互动关系是“俘获”，争取社会组织为我所用才是明智之举。面对跨层级购买可能存在的发包方和使用方的目标冲突，左右为难的社会组织有两种策略可选：要么主动被俘获，要么独立前行。相比于俘获，后者需要更多的条件支撑，即社会组织必须存在能够替代在地化资源的资源储备，以此降低对基层政府资源庇护的依赖程度。然而，即便这一条件达成，“理性”的基层政府仍然希望社会组织能够为我所用，因此采取“限制”政绩竞争策略与社会组织“以资源换政绩”。限制策略的真正目标也是追求俘获、共享政绩，只是社会组织的资源储备不同，也就做出了不同的理性选择。因此，限制策略是基层政府面对资源型社会组织的必然选择，而俘获是社会组织缺乏资源的自主选择。

（四）从“合作”到“替代”：Z社区社工服务项目

政社双方实力较量的理性选择使得合作走向了延续、俘获、限制等不同的形态，那么，政府购买服务创造的政社合作关系可能会走向消亡吗？如果可能，消亡的逻辑及消亡之后的走向又是什么？令人惊讶的是，我们观察到政府购买服务项目执行完成之后，基层政府竟然“替代”了主流观点认为具有专业服务优势的社会组织。案例的基本信息如下：Z社区是大型公租房社区，提升社区凝聚力、认同感及和谐稳定成为社区建设的主要目标，X机构中标了该社区社工服务项目。项目执行初期，社区居委会充分尊重X机构自主开展服务，然而项目执行过程中则发现存在了客观层面的政绩竞争和庇护压力，基层政府不得不采取替代策略化解上述张力。

一方面，X机构独立自主地提供专业服务造成潜在的政绩竞争压力。跨层级购买服务形成了一个社区客观存在传统社区两委和外来专业社会组织两个治理主体的“一社两治”格局，两者的行为不可避免地被上级政府或居民群众予以比较。相对而言，外来社会组织以提供专业服务为主，更多地展现了专业化、公益性等典型特征；传统社区两委则需处理各种棘手事务，更多地展现了全科化、行政性等突出特征。在Z社区X机构因更具亲和力、专业化、创新性而备受好评，相反社区两委由于承担大量行政琐事而未能体现有显示度的为民服务，双方陷入了竞争关系。

另一方面，X机构嵌入基层社区的执行场景，不可避免地借用了行政体系的资源庇护。项目执行初期，X机构独立开展服务频频碰壁。比如，由于居民对于社会组织不甚了解，X机构难以招募到服务对象，只能借用社区的合法性和话语体系取信于社区居民，X机构使用宣传栏、广场等“公共空间”也需要社区出面去协调。迫于上级政府的压力，Z社区不得不为X机构提供信用背书和资源支持，承担了无形之中的庇护责任。

面对政绩竞争压力和资源庇护责任的双重夹击，Z社区果断采取了替代策略，即，孵化培育社区社工室项目团队，学习借鉴社会组织的专业服务，继而替代外来社会组织的服务功能。Z社区审视了X机构的专业服务之后发现，服务流程和专业知识都具有“习得性”的典型特征，而自身又拥有“嵌入性”的资源动员网络，因此替代成为政社合作之后的理性选择。基层政府实施替代策略的关键在于习得专业能力，主要采取了两种做法：一是鼓励社区干部或网格员通过专业化学习获得具有符号意义的资格认证，比如考取社会工作证书；二是选派具有专业资质的社区干部参与式实践，通过“学中干、干中学”真正掌握技术。总的来讲，Z社区以社工室“替代”X机构的服务功能，既消除了外来社会组织的潜在政绩竞争压力，也减轻了基层政府的资源庇护风险。

（五）解构与重构：政社关系的多元化类型

传统政府购买服务理论认为，社会组织具有专业优势即可改善公共服务质量，因此政社合作成为新公共管理的常态选项。然而，上述案例显示社会组织虽有专业服务优势，但并不必然具备资源动员能力，进而导致项目执行场景之下的政社合作走向了多元关系类型。相反，基层政府因其占据了资源动员的优势地位，从而在权衡政社合作产生的“政绩共享”和“资源庇护”等执行情境后选择最终策略，如表1。

表1 “合作的解构”的多元化类型

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总体而言，基层政府根据社会组织的合作产生的政绩共享状态，分别确定了“总体性合作”和“竞争性替代”等两大策略。在此基础之上，基层政府再审视项目执行情境下资源庇护责任，由此确定具体的四种策略：第一，强政绩共享、低庇护责任的情境下，基层政府延续互利共赢的“合作”关系，如G街道青少年服务项目。第二，强政绩共享、高庇护责任的情境下，基层政府倾向于以资源换政绩的“俘获”关系，如N社区党群服务项目。第三，强政绩竞争、低庇护责任的情境下，基层政府仍然试图以不配合、软阻碍等策略俘获社会组织，从而形成了消解政绩竞争的“限制”关系，如T社区社工室服务项目。第四，强政绩竞争、高庇护责任的情境下，基层政府可能会实施社会组织服务功能的“替代”策略，根本性地化解政绩竞争和庇护责任的双重压力。

四讨论：“合作的解构”的底层逻辑

案例分析发现，政府购买服务执行过程中政社合作关系并不稳固，而是经历了解构与重构后转化为多元化政社关系类型。政社关系为什么走向了“合作的解构”？我们发现合作的前提假设是“对称性依赖”，然而现实中政府与社会组织之间则是“非对称性依赖”格局，为何如此？“非对称性依赖”格局下政社关系又是怎样走向了“合作的解构”？

（一）“非对称性依赖”的根源：资源的权力网络

“非对称性依赖”表现为基层政府对于资源的垄断性远高于社会组织对于专业能力的垄断性，基层政府相对于社会组织的资源动员优势直接决定了“非对称性依赖”格局。为什么基层政府与社会组织的资源动员能力存在差距？关键在于当前制度环境下资源嵌入在行政权力网络之中。资源动员的一般性框架包括资源网络、行动框架、合法性及生涯利益。其中，资源网络是指资源镶嵌的社会网络，行动框架是指资源动员时使用的话语、意义等，合法性是指被动员主体对动员主体的认同，生涯利益则是指被动员主体从特定参与情境中获得的利益或激励[21]。那么，行政权力网络之中基层政府的资源动员优势如何实现？

第一，基层政府掌握的资源网络显著强于社会组织。动员主体与动员对象之间的社会网络是动员发生的前提[22]。西方理论认为社会组织资源动员以成熟的市民社会网络为基础。然而，我国结合实践，发展出适合自身的情境。相比之下，政府拥有根基深厚、规模庞大、自成体系、层次分明的行政网络，网络中嵌入了多元主体与资源。

第二，基层政府拥有更适用于中国本土情境的行动框架。社会组织动员资源时大量采用的是“公益”的话语。然而在中国，目前公共性的承载主体仍然是政府[25]。在此条件下，基层政府秉持的“以人民为中心”“为人民服务”等话语体系更契合公众对于“公益”之“公”的认识，也即被动员者更易于理解和接纳政府的行动框架。

第三，基层政府在执行情境中的合法性远高于社会组织。被动员主体对动员主体的信任度和认可度越高，即动员主体的合法性越强，资源动员成功的概率越高。在具体的项目执行情境中动员资源，已经通过购买合同取得“总体合法性”的社会组织还需获得“情境合法性”，即来自服务对象和基层精英的认可与支持[26]。社会组织作为陌生的外来者难以获取社区居民的认可，而基层政府由于拥有天然自带权威的行政身份以及长期与居民打交道，几乎垄断了社区居民的信任和支持。

第四，基层政府拥有更丰富的交换资本为被动员者创造利益转化。资源的动员伴随着资源的交换，被动员者期待通过共享资源得到机会、声誉、物质利益等有助于实现个人目标的要素，资源动员主体需要以此作为筹码。社会组织势单力薄资源匮乏缺少交换筹码，而基层政府掌握了组织体系、公共空间及可兑换资源，能够直接提供或者转化出被动员者所需要的生涯利益。

通过上述分析，基层政府凭借科层的权力网络获得了远超社会组织的资源动员能力。我们将这种资源依附于行政权力网络的总体格局命名为“资源的权力网络”，也即资源的分布、动员、整合等行为广泛地嵌入在行政网络之中，这也构成了政社关系“非对称性依赖”的根源。

（二）合作的解构：“非对称性依赖”格局下的政社互动关系

“非对称性依赖”格局下的政社互动中，社会组织的行动选择构成了基层政府理性决策的依据。那么社会组织如何行动？基层政府又如何思考？结合基层政府和社会组织两个视角还原合作解构的过程，剖析政社关系重构为多元类型的逻辑。

首先，非对称性依赖格局下社会组织与基层政府互动的核心策略是“以政绩换资源”，以此维持总体性合作格局。通常而言，专业性的社会组织缺乏在地资源网络，为了获得基层政府及群众的支持，只能广泛采用行政化趋同策略[27]。这客观上构成了“俘获”的关系，已有研究指出的“寄居蟹的艺术”和“依附式自主”便是这一策略的产物[28][29]。当然，也存在另一种情况，社会组织另辟蹊径，动员民间社会网络中分散的资源，从而突破基层政府的资源垄断。社会组织建立起替代性的资源体系时，对基层政府资源庇护的依赖度降低，就能与基层政府维持相对平等的地位，此时即可延续“合作”关系。

其次，非对称性依赖格局下如果基层政府无法实现“以资源换政绩”，则会选择“竞争性替代”策略。在“一社两治”的竞争格局下，如果社会组织拥有独立的资源体系，基层政府采取减弱政绩竞争的“限制”策略，尽可能争取社会组织的政绩共享；如果社会组织需要基层政府承担资源庇护，理性的基层政府必然通过“习得”社会组织掌握的专业知识，最终实现社会组织服务功能的“替代”。

总的来看，“非对称性依赖”格局演化了政社关系的“合作的解构”。值得说明的是，“俘获”是“非对称性依赖”格局下政府的理性选择的终极形态，因而在重构的四种政社关系中“俘获”是最普遍和最稳定的。并且，“替代”的终极形态也是“俘获”，“限制”策略的目标也是实现“俘获”，而“合作”只有在社会组织克服了“非对称性依赖”的弱势格局之后才会出现。因此，如果“非对称性依赖”格局没有变化，“合作的解构”现象必将长期存在。

五 结论与启示

政府购买服务构建了政府与社会组织的“合作场景”，为什么在项目执行过程中政社合作关系发生了“解构”继而“重构”为不同的关系类型？本文考察了政府购买服务项目微观执行情境下基层政府和社会组织的互动过程与行为逻辑，通过案例比较分析得出如下结论：

第一，在政府购买服务项目的执行情境中，基层政府与社会组织处于“非对称性依赖”格局。基层政府掌握的合法性、发展空间和组织网络等资源具有较强的嵌入性和垄断性，而社会组织掌握的专业能力和服务方案存在较强的习得性和替代性。因此，基层政府因其资源动员能力占据了主导地位，从而诱发了政社合作的解构。

第二，基层政府根据“政绩共享”和“资源庇护”调适政社合作的重构方向。政绩共享情境下维持“总体性合作”策略，政绩竞争压力下采取“竞争性替代”策略。最终，基层政府基于政绩共享收益和资源庇护责任等强弱程度构成了矩阵式策略选择，即重构形成了合作、俘获、限制、替代等多元化政社关系类型。

第三，资源的嵌入性和在地性等典型特征使得科层的官僚网络拥有天然的资源动员能力，因此，非对称性依赖格局的深层逻辑则是当前制度环境约束的“资源的权力网络”，这使得政社关系走向了“合作的解构”。

不同于以往的宏观政社关系叙事，本文创新地从政府购买服务项目执行情境研究政社关系，研究发现项目执行过程中政社之间的“政绩共享”和“资源庇护”等因素驱动了“合作的解构”，然而该现象的深层动力则是“资源的权力网络”造就的政府与社会组织之间的“非对称性依赖”格局。基于研究结论，我们对政府购买服务场景下政社关系提出以下建议：第一，上级政府应该避免跨层级购买产生的发包方和使用方之间目标不一致，合同签订时留足空间给予基层政府充分自主性，增强基层政府与社会组织政绩共享程度。第二，社会组织在秉持合作共享理念的同时，需要加强资源合作网络建设，基于专业能力、组织声誉、公信力等推进合法性建设，全面强化项目执行过程的资源保障。

注释：

[1]杨宝,杨晓云.从政社合作到“逆向替代”:政社关系的转型及演化机制研究[J].中国行政管理,2019(06):87-93.

[2]陈天祥,郑佳斯.双重委托代理下的政社关系:政府购买社会服务的新解释框架[J].公共管理学报,2016,13(03):36-48+154.

[3]朱健刚,陈安娜.嵌入中的专业社会工作与街区权力关系——对一个政府购买服务项目的个案分析[J].社会学研究,2013,28(01):43-64+242.

[4]唐晓光,韩恒,卢宪英.行政吸纳社会当代中国大陆国家与社会关系研究[M].八方文化创作室,2010.

[5]莱斯特·M.萨拉蒙.公共服务中的伙伴[M].上海:商务印书馆,2008.

[6]Young D R .Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives[J].Nonprofit Policy Forum, 2000, 29(1):149-72.

[7]黄晓春.当代中国社会组织的制度环境与发展[J].中国社会科学,2015(09):146-164+206-207.

[8]朱光喜.分化型政社关系、社会企业家行动策略与社会组织发展——以广西P市Y协会及其孵化机构为例[J].公共管理学报,2019,16(02):67-78+171-172.

[9]汪锦军,张长东.纵向横向网络中的社会组织与政府互动机制——基于行业协会行为策略的多案例比较研究[J].公共行政评论,2014,7(05):88-108+190-191.

[10]徐盈艳,黎熙元.浮动控制与分层嵌入——服务外包下的政社关系调整机制分析[J].社会学研究,2018,33(02):115-139+244-245.

[11]杰弗里·菲佛,杰勒尔德·R·萨兰基克.组织的外部控制——对组织资源依赖的分析[M].北京:东方出版社,2006.

[12]唐文玉.行政吸纳服务——中国大陆国家与社会关系的一种新诠释[J].公共管理学报,2010,7(01):13-19+123-124.

[13]吕纳.公共服务购买中政府制度逻辑与行动策略研究[J].公共行政评论,2016,9(04):45-63+206.

[14]张新文,陆渊.“土政策”：基层治理创新中的消极策略？——一项多案例的研究[J].学习与实践,2022(10):99-110.

[15]江华,张建民,周莹.利益契合:转型期中国国家与社会关系的一个分析框架——以行业组织政策参与为案例[J].社会学研究,2011,26(03):136-152+245.

[16]Najam A. The Four C’s of Government Third Sector-Government Relations[J]. Nonprofit Management and Leadership,2000(10).

[17]康晓光,郑宽,蒋金富,等.NGO与政府合作策略:Strategic study on NGO-government collaborations[M].北京:社会科学文献出版社,2010.

[18]杨宝.政社合作与国家能力建设——基层社会管理创新的实践考察[J].公共管理学报,2014,11(02):51-59+141.

[19]郭小聪,文明超.合作中的竞争:非营利组织与政府的新型关系[J].公共管理学报,2004(01):57-63+95.

[20]杨宝.改造传统民政：社会服务方式的制度竞争研究[M].北京:中国社会科学出版社,2018.

[21]Snow D A, Zurcher L A, Olson S. Social Networks and Social Movements: A Microstructural Approach to Differential Recruitment[J]. American Sociological Review, 1980(5).

[22]刘杰,田毅鹏.本土情境下中国第三部门发展困境及道路选择[J].社会科学研究,2010(05):88-94.

[23]邓燕华.社会建设视角下社会组织的情境合法性[J].中国社会科学,2019(06):147-166+207-208.

[24]杨宝,肖鹿俊.技术治理与制度匹配:社会工作本土化路径“双向趋同”现象研究[J].学习与实践,2021(10):108-118.

[25]王诗宗,宋程成.独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思[J].中国社会科学,2013(05):50-66+205.

[26]邓宁华.“寄居蟹的艺术”:体制内社会组织的环境适应策略——对天津市两个省级组织的个案研究[J].公共管理学报,2011,8(03):91-101+127.

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作者简介

杨宝，重庆大学公共管理学院教授；

殷小娟，重庆大学公共管理学院硕士研究生。

本文原载于《学习与实践》2024年第3期。

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