新一轮机构改革的研究进展与未来展望 | 政治

杨开峰等学习与实践杂志

2024-09-04

导读

中国自主性机构改革道路确立了服务型政府建设的总体目标，并在新一轮改革中取得新的成果。自主性机构改革是一个动态过程，旧问题未必得到完全解决，新情况也会不断涌现，这对改革现状和政府治理现代化目标而言，提供了改革的创造性空间。中国自主性机构改革总体上形成了调整结构、转变职能、理顺关系的规定性内容和基本行动路径。进一步推进机构改革需要坚持新一轮改革的核心逻辑、价值立场和重要原则。

新一轮机构改革的研究进展与未来展望

作者：杨开峰储梦然田小龙

摘要

2023年新一轮机构改革是一场锚定中国式现代化的重要改革。既有研究阐释了改革的新特征，揭示了历次改革的演进逻辑，并阐明了自主性机构改革的基本行动路径，即调整结构、转变职能、理顺关系。未来研究可以沿着自主知识体系和“两个结合”的思路进一步拓展，重点关注规范议事协调机构、加快数字政府建设、厘清纵向职责划分、推进事业单位改革并保障机构改革实效。

关键词 ：2023年机构改革自主性机构改革政府职能转变

党和国家各类机构是治国理政的重要组织载体，国家治理现代化的实施和实现必须依赖特定的党和国家机构职能体系。2023年2月，党的二十届二中全会开启了新一轮党和国家机构改革，这是锚定中国式现代化推进政府治理现代化的一次集中部署和重大行动。机构改革是行政管理研究的重要议题，在对象上框定了行政管理研究的持续变迁与基本稳定。对相关研究进行回顾与总结，有助于认识和理解中国自主性机构改革的新进展、新成果，并以此为基础探讨未来改革的思路和方向。

一新一轮机构改革的研究回顾与总结

新一轮机构改革贯彻落实党的二十大精神，把握“六个必须坚持”，锚定中国式现代化，蕴含法治政府建设和数字政府建设相互交织的时代主题。[1]相关研究普遍强调，坚持和加强党的领导是新时代机构改革最鲜明的特征，坚持人民至上是其最根本的价值立场。改革以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，着重加强科学技术、金融监管、数据管理等重点领域的机构职责优化和调整。

（一）机构改革新进展

1.历时概览：梳理历次改革的演进逻辑

学术界在聚焦阐释新一轮机构改革新特征的同时，也从历时概览的维度，通过关键时间节点对机构改革进行全景式展示和分阶段总结，或整体质性，[2]或微观量化，[3]诠释历次改革的演进逻辑和阶段特征。按照时序次第分析改革的背景因素及主要内容，有助于全面把握改革演进的历史脉络；根据不同阶段特征归纳改革的重点任务，有利于提炼和剖析改革的独特经验和现实启示。[4]

机构改革呈现一定的周期性和阶段性，表明政府治理能力同社会主要矛盾存在一定程度的不适应性，需要通过不断的改革来重塑政府。一个基本共识是，改革开放以来的九轮机构改革是渐进式改革，实现了从计划经济体制下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，展现了从管制型政府到管理型政府再到服务型政府建设的政府模式转型。[5]促成机构改革演进的主要动因是解决社会主要矛盾，满足人民群众的需要与诉求，具体表现为国家战略和社会需求等。[6]机构改革的规定性内容主要涉及调整组织结构和人员结构，转变政府职能，理顺党政、政企、政社、政事、央地、部门、区域关系等。

在历时概览的时间线索上，改革开放后，2000年是一个重要节点。这不仅是因为2000年前后我国经济社会发展的内外部环境发生了巨大变化，更是因为此前机构改革的重点是经济管理领域，而此后更加注重社会管理和公共服务，开始走向服务型政府建设。2012年党的十八大同样是一个关键节点。一方面，中国特色社会主义进入新时代，机构改革展示出更多中国自主性改革特征；另一方面，此前机构改革的战略目标侧重于建立中国特色社会主义行政体制，此后则更多服务于推进国家治理体系和治理能力现代化。[7]

2.空间布局：讨论不同改革的侧重与关系

2023年机构改革统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，涉及不同系统与层次。此次改革和2018年改革都是“党和国家机构改革”，实现了党中央和国务院等其他系统机构改革的同步。党的领导是体系化改革的关键，党领导下的机构改革进一步完善党政机构布局，正确落实党政职能分工。在推进机构改革的机制层面，需要以党委为核心的统合治理，形成“党领导的组织变革”[8]，即党组织作为改革主体，通过制度设计、组织扩展和能力强化，负责设计改革方案、重整改革体系和实施改革步骤。

就国务院部门改革而言，科学技术、金融监管和数据管理等重点领域的优化调整各有特点。在科学技术领域，组建了中央科技委员会，重组科学技术部，形成“党中央决策议事协调机构+国务院职能部门”模式，既加强党对科技工作的集中统一领导，又更好发挥科技部的宏观管理职能。在金融监管领域，组建了中央金融委员会和中央金融工作委员会，并在原银保监会基础上组建国家金融监督管理总局，将证监会调整为国务院直属机构，形成“两委一行一会一总局”的新模式，本质上是推进金融监管组织走向适应性监管的调节过程。[9]在数据管理领域，机构改革经历了从服务到治理再到统筹安全和发展的递进交叠逻辑阶段。[10]组建国家数据局有利于形成政府数据治理的新格局，加快推动数据要素的开放共享和高效利用。

在统筹中央和地方方面，2018年和2023年的机构改革表明，从地方探索到顶层设计的实施过程，涉及三种类型：“试点-推广”“许可-借鉴”“探索-吸纳”。中央对地方经验采取吸纳、调适和优化等不同策略，展现出全面复制推广、选择性调适地方经验和机构职能整体再造等差异化的改革路径。[11]一些研究通过总结2018年地方改革经验，为推进新一轮机构改革提供借鉴和参考。有研究发现，国家从高位推动、科层动员和监督考核等三个维度建构了一套压力传导机制，限制了地方政府变通执行的空间，确保了地方政府机构改革的有力执行。[12]另一研究发现，不同层级政府机构改革存在纵向对齐、横向看齐和部门竞争三种相互排斥又彼此融合的逻辑，每种改革逻辑在不同层级的解释力各有所长，体现出层级差异特征。[13]

（二）重要成果：机构改革的三重行动路径

既有研究阐明了机构改革在实践层面的层次化、体系化特质：统筹调整结构、转变职能、理顺关系。这在总体上形成了架构清晰、逻辑严密的自主性机构改革的三重行动路径。

从调整结构看，新一轮机构改革蕴含着战略驱动型组织变革的创新逻辑。[14]即新设决策议事协调机构，以更好匹配决策机构与总体战略重点；新设或重组党政部门，以更好匹配职能部门机构与职能战略；优化国家机构职能，以更好匹配战略执行与发展战略。此外，组织结构调整体现了整体性治理与专业化管理的结合。整体性治理通过组建中央金融委员会等党中央机构，得以大幅推进，专业化管理体现为国务院机构的职责调整和优化。[15]

从转变职能看，我国发展进入战略机遇与风险挑战并存的重要时期，机构改革需要综合考虑推动发展和维护安全两大职能因素。职能转变的困境在于“三重替代”：体制改革替代国家制度建设，行政体制改革替代政治体制改革，机构改革替代行政体制改革。新时代机构改革通过国家建设的总体布局摆脱了职能转变的困境。[16]政府职能转变可以区分为“职责结构”与“履职方式”双线并进，最终实现建设服务型政府的“逐步合一”[17]。

在调整结构和转变职能之外，政府与外部组织的关系也需要理顺。新一轮机构改革进一步加强党中央对重大工作的集中统一领导，设立新的党中央决策议事协调机构，组建新的党中央职能部门和办事机构，在重要领域设立新的党中央派出机关。此外，更多研究关注央地关系，例如，地方政府机构改革有效执行的压力传导机制，从地方探索到顶层设计的机构改革央地互动机制，以及跨层级政府机构改革的多重联动逻辑。

机构改革总体上形成了调整结构、转变职能、理顺关系的规定性内容和基本行动路径。调整结构对应改革“三定”中的内设机构和人员编制，主要涉及政府组织结构和人员结构，在机构改革之初即成为主要内容（如早期机构改革的精简机构、精减人员），并贯穿整个过程。转变职能对应改革“三定”中的职能配置，主要涉及从计划经济体制下的机构职能体系向社会主义市场经济条件下的机构职能体系的重大转变，逐步形成经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能定位。理顺关系对应行政机构内外部运行机制和关系制度的调整和变革，主要涉及党政、政企、政社、政事、央地、部门、区域关系等。

调整结构和转变职能主要解决如何建构合理的政府组织结构和形成畅通的职能运行形态，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的国家机构职能体系。理顺关系主要解决如何处理好政府内设部门机构之间以及政府与外部组织之间关系的问题，目标是形成总揽全局、协调各方的党的领导体系，以及职责明确、依法行政的政府治理体系。这两个层次、三个方面的内容相辅相成、相互促进，为深化自主性机构改革提供了基本的路径遵循，增强了改革的系统性、整体性、协同性——外部关系调整会极大影响机构设置和职能转变，内部改革为更好解决外部关系问题提供基础和条件，共同增进改革的总体效应。[18]

二未来机构改革的主要思路

中国自主性机构改革道路确立了服务型政府建设的总体目标，并在新一轮改革中取得新的成果。机构改革不会一蹴而就，也不会一劳永逸。尽管中央层面的调整基本到位，但机构改革不是简单的物理拼装，组织架构的调整、机构职能的划拨、人员编制的缩减只解决了“面”上的问题，要真正发挥机构调整的作用，还有很多工作要做。地方层面的调整尚未完成，各地情况千差万别，新情况、新问题层出不穷，需要在实践中不断调适。

总体而言，进一步推进机构改革需要坚持新一轮改革的核心逻辑、价值立场和重要原则。首先，机构改革的核心逻辑、根本保证和必然要求是坚持和加强党的全面领导。要完善新成立的党的机构的运行机制，带头贯彻落实机构改革方案，立足职责定位，发挥表率作用。要坚持依靠党的领导推进机构改革，将党的领导制度优势充分转化为改革效能。其次，机构改革的根本价值立场是坚持以人民为中心。要进一步优化党和国家机构的教育、就业、医疗、社保等职能，建设人民满意的服务型政府。最后，机构改革的重要原则是坚持优化、协同、高效。要理顺党政、政企、政社、政事、央地、部门、区域关系等，做到“有统有分、有主有次”，共同推动改革任务落实。在此基础上，机构改革还要沿着自主知识体系和“两个结合”的思路进一步拓展。

（一）自主知识体系驱动政府改革创新

改革开放以来，中国自主性机构改革与市场经济体制改革同频共振。进入21世纪，自主性机构改革确立了服务型政府建设的行动方向和总体目标。党的十九大以来，数字经济的发展对政府治理现代化提出了新的要求，数据要素成为关键生产要素，数字化转型成为推进政府治理现代化的重要引擎，新质生产力在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动与支撑。生产力与生产关系的矛盾运动是推动人类社会发展的根本动力，发展新质生产力必须进一步全面深化改革，塑造与之相适应的新型生产关系。

塑造新型生产关系的一个重要方面是创新型政府建设。新一轮改革深化科技体制机制改革、重组科技部、组建国家数据局等，旨在推动数据作为重要生产要素发挥更大作用，然而，如何将这些改革措施落实到位仍需进一步探索。关于数据要素和数字政府的改革探索，必然影响机构改革其他领域的创新发展。新兴技术不仅提供了新的治理工具，而且使围绕具体场景重塑治理流程和治理规则成为可能。在数字时代，治理创新从预制式创新和组织化治理，转向迭代式创新和场景化治理，侧重于在特定治理场景中汇集整合多种资源和要素，实现部门职责与场景需求的匹配，使部门管理从部门任务导向转向场景需求导向。治理场景可以是群众眼中“最多跑一次”改革的“一件事情”，也可以是重大突发公共卫生事件那样的“突出问题”，这些都需要整合归并多个部门职能，实现职能并行联动的整体性治理和协作性治理。

创新型政府建设需要自主知识体系驱动。在坚持中国自主性机构改革道路的逻辑前提下，要深刻理解并自觉把握自主知识体系驱动政府改革创新，在中国机构改革自主知识体系建构方面取得突破性进展。“以中国为方法”的关键，是确立以中国为主体的自觉意识，摆脱欧美一元衡量尺度，根据自主意志自主深化改革，不仅生产出与特定国家或时代共鸣的普遍性知识，更要生产出中国特色的独创性知识。[19]改革开放之初，中国政治学和行政学处于恢复与重建阶段，中国学者往往套用西方理论来解释中国实践，忽略了中西情境的客观差异。事实上，任何理论都具有鲜明的社会历史性，对西方理论的理解需要在具体的西方社会历史脉络中进行把握。

“以中国为方法”是当前中国公共管理研究乃至机构改革研究的重大问题。这不仅需要以中国为中心，立足中国实践；更需要具备国际比较视野，关注国际前沿，在中西方改革理念的对话、竞争、交融中，发展出超越西方、同时也不局限于中国自身的自主知识体系和创新方案。历经多次改革，中国的机构改革已经蕴藏着大量区别于西方的、极富中国元素的概念。特别是21世纪以来，伴随行政学的繁荣发展和机构改革的深入推进，中国学者提出了扎根中国机构改革土壤的核心概念——服务型政府。从技术层面看，机构改革通过调整结构、转变职能、理顺关系来提升政府治理能力；从本体论看，机构改革是重塑政府——建设服务型政府。服务型政府是党领导的为人民服务的政府，无论是调整结构、转变职能还是理顺关系，最终都要落脚到人民满意。党的领导、人民至上是中国服务型政府区别于西方政府的基准点。三重行动路径为中西方机构改革的比较提供了基本的对话框架，也为机构改革自主知识体系建构提供了基本的行动路线。

中国的服务型政府建设顺应中国从计划经济向市场经济转型的独特规律，也符合人类社会走向全球化、后工业化的一般规律，与西方政府机构改革叙事的三阶段框架——旧公共行政、新公共管理、后新公共管理——分属不同的改革实践逻辑。服务型政府对应农业社会的统治型政府和工业社会的管理型政府，是人类行政实践活动发展到后工业社会阶段的产物。[20]西方政府改革在价值导向、职能定位等方面，同中国的服务型政府建设存在某些共通点。但是，中国的服务型政府建设具有特殊性，与其最大的不同就是中国共产党的领导。“以中国为方法”建构中国机构改革自主知识体系，需要围绕服务型政府建设和创新型政府建设展开，既体现中国机构改革的特殊性与本土性，又承认机构改革规律的普遍性与互通性，在多元互鉴的基础上贡献机构改革的中国方案。

（二）以“两个结合”开拓自主性机构改革道路

中国自主性机构改革道路是中国式现代化道路的重要组成部分，其关键在于中国特色。“两个结合”赋予自主性机构改革以中国特色。首先，将马克思主义基本原理同中国机构改革的具体实际相结合，不断推进中国式政府治理现代化。其次，将马克思主义基本原理同中华优秀传统文化相结合，不断丰富中国式政府治理现代化的文化内涵和伦理底蕴。新一轮机构改革坚持“两个结合”，牢牢把握习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，即坚持人民至上、坚持自信自立、坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念、坚持胸怀天下。“两个结合”的实质是坚持运用马克思主义，在普遍性与特殊性、共性与个性的统一中，探寻科学的发展方案和正确的时代答案。

“第二个结合”彰显习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特色，对深化中国自主性机构改革尤为重要。它要求推动中华优秀传统文化的创造性转化、创新性发展，努力构建与机构改革相适应的新时代行政文化，塑造彰显人类文明新形态的行政关系和行政文化，注重以文化人、以文育人。中华优秀传统文化、中国传统伦理精神是中华文明的智慧结晶，赋予中国式政府治理现代化深厚的历史基础和伦理底蕴。

中华文明与中国农业社会的治理模式及其伦理精神密切相关。历史上，自秦朝建立大一统国家以来，特别是自汉朝罢黜百家、独尊儒术以后，农业社会治理基本上都在建构并维护一种“家国一体”的天下格局。其通过“移孝作忠”，将以孝道为本的道德规范转化至所有社会从属关系，形成王朝统治所谋求的道德正当性基础。先秦儒家所阐发的“为政以德”思想，以及源于汉朝、兴于魏晋南北朝的孝廉察举制度，乃至宋明理学以“三纲五常”为核心要义所建构的纲常伦理体系，都表明中国传统农业社会得以维系长期稳定的一个重要因素是社会治理与其伦理基础的互型互构。

自近代以来，工业化先行的西方国家迅速占据世界的中心，向非西方国家推行西方中心主义的现代化理念。“西方近代发明的‘发展观’、进步观、科学观和商业化已经成为全球尺度”[21]。中国在工业化之初不得不学习西方，特别是在新文化运动中，激进主义观点主张“伦理的觉悟”，试图以西方近代启蒙的契约伦理取代中国传统儒家伦理，完成政治体制的启蒙建构。西方式现代化在引导中国的工业化发展时，带来了一系列“现代性的隐忧”[22]，包括个人主义导致道德意义的褪色、工具理性导致行为目的的晦暗等。本质上，西方式现代化及其伦理精神中个人本原的构建逻辑与马克思主义的集体伦理精神相违，更与中国传统儒家伦理精神相悖。

政府模式在不同的特定社会形态下，具有不同特征。中国传统农业社会的统治型政府与神祇、天命等各种超自然理念紧密联系，神祇本原的传统伦理精神为这种治理模式论证了道德合法性。西方式现代化及其管理型政府模式肇始自近代思想启蒙的祛魅，个人本原的契约伦理精神为其提供了道德正当性基础。在西方契约政府的建构模式中，人们在自然状态下通过社会契约让渡部分权利，以换取社会秩序和政府的保护。在工业社会低度复杂性和低度不确定性的条件下，尽管存在组织理性与个人非理性的断裂，但政府组织仍可勉力以契约化的简单形式将功能拆分组合，并借助命令使服从层级体系统合起来。但是，在风险社会的高度复杂性和高度不确定性条件下，仅仅依赖工具理性来建构非人格化、无差异化的官僚层级秩序体系，不再有效。[23]人工智能、大数据等新技术的发展，使得政府可以针对特定个体的差异需求主动供给服务，而漠视服务对象个性需求的被动服务供给模式和问题解决方式注定被淘汰。在此背景下，基于西方式现代性及其契约伦理精神建立起来的官僚体系、政府模式乃至知识体系，都应受到质疑。

改革开放以来，我国高度重视物质文明与精神文明的协调发展。物质经济条件的改善为传统儒家伦理的文化复兴奠定了坚实基础，依法治国和以德治国相结合成为基本的治国方略。就机构改革而言，如果说机构设置和人员配备是机构改革的具体物质载体，那么，政府职能的进一步转变和履职能力的进一步提升就更依赖于理顺关系，通过加强作风建设——“克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”——持续改善运行机制。这要求机构改革不仅要通过优化组织结构来理顺各类组织关系，而且要通过优化人员结构来理顺人与事、人与人的伦理关系，更要在顶层设计与统筹谋划的层面理顺治理与伦理的关系。

组织结构中的伦理问题是深化机构改革在精神文明建设方面的重要工作，也是“第二个结合”对中国式政府治理现代化的必然要求。在当前社会转型阶段，伴随人工智能等新一代信息技术的发展，政府治理现代化迫切需要解答“人应该怎样生活”这一根本性伦理问题。这需要将马克思主义思想精髓同中华优秀传统文化精华贯通起来，使传统伦理精神在新时代获得创造性转化与创新性发展；更需要将传统伦理资源纳入中国式政府治理现代化的进程中，让其在与西方式现代化及其契约伦理精神的话语论争中彰显中国智慧和中国特色。

三未来机构改革的重点方向

自主性机构改革是一个动态过程，旧问题未必得到完全解决，新情况也会不断涌现，这对改革现状和政府治理现代化目标而言，提供了改革的创造性空间。

（一）规范议事协调机构

2023年7月，习近平总书记在二十届中央机构编制委员会第一次会议上强调，要“精简规范议事协调机构设置”，认真解决地方“议事协调机构过多”的问题。以科技体制改革为例，新一轮改革组建了中央科技委员会，作为党中央决策议事协调机构，这在一定程度上打破了科技领域原有的科层制结构，显著提升了科技政策的政治势能和统筹权威，解决了此前科技政策分散化和碎片化的问题。科学技术部承担中央科技委员会的办事机构职责，能够以党中央的名义调配资源，协调整合能力高于国务院一般部委。“党中央决策议事协调机构+国务院职能部门”的组合模式，为进一步推进机构改革、解决特定领域部门政策协调问题提供了新思路。

新时代机构改革大量设置各类议事协调机构，如中央全面深化改革委员会、中央金融委员会等，充分展示出机构改革的中国自主性特征。但是，如果议事协调机构及其办事机构太多太杂，也会带来新的协调问题，这也是《党中央、国务院议事协调机构优化调整方案》出台的原因。2023年9月，中央编办在总结改革进展时指出“议事协调机构大幅压缩”。比如，中央农村工作领导小组办公室从农业农村部改设在中央财办，采用“中央财办（中央农办）”的表述形式，这既表明党中央对农业农村工作更加重视，也意味进一步规范调整融合议事协调机构、减少机构数量。在未来的机构改革中，中央和地方应进一步加强对议事协调机构的精简规范和优化调整，尤其要在地方层面加大力度。要打破单纯依靠议事协调机构进行协同的思维定式，正确认识议事协调机构并非实现协同的唯一方式，在很多情况下也并不一定是最佳方式，流程再造、协同职责制度化、协同法治化等都是替代性手段。

（二）加快数字政府建设

新一轮机构改革已经在数字政府建设的一些关键领域进行了机构职责的调整，但仍有进一步拓展的空间。在数字经济时代，数据利用与数据安全是数据要素市场建设的两个核心命题。数据必须要高效流通才能实现其价值，同时，保障数据安全是基本底线。组建国家数据局的目的是促进数据要素的开发利用，“把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中”，而非保障数据安全和行业数据监管。中央网络安全和信息化委员会办公室仍然承担保障数据安全职能，其他行业主管部门如工业和信息化部也承担相应领域的行业数据监管职能。未来改革应着重健全数据基础制度，推动数据开发开放和流通使用，同时提高网络、数据等安全保障能力，平衡数据利用与数据安全，促进数字政府建设。

国家数据局作为国家发改委管理的国家局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，需要协调的部门众多，可能面临“小马拉大车”的困境。2022年，国家发改委牵头20个部门建立数字经济发展部际联席会议制度，目前由国家数据局负责具体推动。然而，根据2022年《关于加强数字政府建设的指导意见》，数字政府建设工作领导小组统筹指导协调数字政府建设，办公室设在国务院办公厅。数字社会建设则涉及其他部门协调方式，例如，2022年，民政部等九个部门联合发文，提出推进智慧社区建设的相关意见。未来机构改革需要考虑，如何在行政体制和机构编制上协调数字政府建设、数字经济建设、数字社会建设，推进数字中国战略。可能的解决方案是成立中央数字中国建设委员会，从顶层设计上推进数字中国建设，确保改革决策和规划的系统性、整体性和协调性。

此外，在数字化转型的大背景下，一些西方国家推广首席数据官制度，作为政府机构改革的创新举措，统筹数据战略实施，推动政府数据资源开放共享与开发利用。我国正在加快以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革，多个地方已经开展首席数据官制度的试点工作，解决数据资源共享开放和开发利用的“数据孤岛”问题。未来机构改革可在地方试点工作基础上考虑是否全面推行首席数据官制度，以推进“高效办成一件事”为牵引，提升政府数据治理能力和政务服务水平。

（三）厘清纵向职责划分

优化政府职责体系和组织结构，是推进机构改革、转变政府职能的重要内容。改革开放以来，在建立社会主义市场经济体制的过程中，早期机构改革虽然完成了阶段性任务，但系统性较弱，缺乏总体设计，纵向行政层级（过多）、区划调整和省直管县等问题仍未得到有效解决。随着新时代机构改革的渐次推进，党领导下的党政职责分工得到明确，理顺中央与地方的关系成为未来机构改革超越以往改革限度的突破口之一。

如果说大部制和议事协调机构解决的是政府部门横向关系的问题，那么，中央与地方各级政府的纵向关系在职能职责与机构设置上通常呈现高度一致，即“职责同构”。在五级政府体系中，政府横向职责关系基本明确，但纵向职责调整仍在进行。2018年，党的十九届三中全会指明央地关系的症结所在，“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗，权责划分不尽合理”，要求赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能。2023年机构改革在重点领域加强中央控制的同时，也允许地方结合实际情况进行“自选动作”，如省级党委科技领域议事协调机构的组建和地方政府科技部门职责的调整。

在机构改革自上而下的推进过程中，各级政府应结合地方实际，采取因地制宜的创新策略。尽管新一轮机构改革由党政权威自上而下推行，但也具有一定的自下而上的改革特征。不过，关键问题在于，我国的单一制国家结构、职责同构的政治系统，以及自上而下的集中制组织体制，同行政下沉要求的地方自主性之间存在深刻的矛盾。[24]未来机构改革需要确定不同地区因地制宜改革探索的空间和边界，辅以操作性的制度保障，避免地方改革遭遇深层次的体制机制障碍，并在保证党中央令行禁止的前提下，充分发挥地方改革创新的积极性。另外，地方机构改革的一些自选动作，在机构设置上与中央不直接对口，在实际运行中需要进一步调整。例如，综合行政执法队伍建设和一枚印章管审批的行政审批局建设等，这都涉及进一步理顺纵向职责关系，充分平衡整体性和专业性。

（四）推进事业单位改革

党政群所属事业单位是提供公共服务的重要力量，事业单位改革是党和国家机构改革的重要构成。2011年3月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》科学划分了三类事业单位：承担行政职能的事业单位、从事生产经营活动的事业单位和从事公益服务的事业单位，拉开了我国事业单位改革的序幕。此后，尽管事业单位改革取得了一定成就，但事业单位定位不准、职能不清、效率不高等问题依然存在。新时代以来，我国社会主要矛盾发生变化，人民日益增长的美好生活需要，对公共服务和公益事业的要求更高、更多样，进一步推动事业单位改革势在必行。

2019年8月，《中国共产党机构编制工作条例》明确规定中央机构编制委员会主要职责之一，是研究提出事业单位管理体制和机构改革方案。2023年机构改革优化调整了科学技术部所属的四个技术机构，推动政事分开取得新的进展。中国农村技术开发中心划入农业农村部，中国生物技术发展中心划入国家卫生健康委员会，中国21世纪议程管理中心和科学技术部高技术研究发展中心划入国家自然科学基金委员会。这些调整将基本不承担行政职能的事业单位，从由科技部直接管理改为由国务院相应职能部门或所属事业单位管理，充分发挥了专业分工优势，有利于深化事业单位改革。

统筹党政群所属事业单位改革，加快事业单位分类改革，是加强党的集中统一领导，推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化的必然要求。事业单位改革需要在顶层设计的全局高度统筹谋划，既要在党和国家机构改革中推进政事分开、理顺政事关系；还要加大从事经营活动事业单位改革力度，推进事企分开；更要区分情况实施公益类事业单位改革，创造条件逐步取消学校、科研院所、医院等公益类事业单位的行政级别，强调其公益属性，加强政府监管。特别是对于高校这一类特殊的公益类事业单位而言，其与政府组织和企业组织不同，本质上是一种学术性组织，但又兼具行政性特征。2024年《政府工作报告》指出：“实施高等教育综合改革试点，优化学科专业和资源结构布局。”深化高校机构改革，是加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科的必要举措。

近些年，有关事业单位改革的政策相继出台，引领事业单位进入新的发展阶段。事业单位改革除了要盘活用好存量编制资源、完善相关财政政策外，还应适时推出事业单位机构改革总体方案和分类改革方案，推进事业单位机构功能重塑再造和整体效能提升，促进公益事业更好更快发展。

（五）保障机构改革实效

保障机构改革实际成效，既要推进和完成地方层面的改革任务，更要推动机构改革实现“化学反应”，确保改革高效运转并满足人民需求。首先，应重视运作机制的设计和完善。运作机制作为治理体系和治理能力中间的一种黏合剂[25]，包括工作程序、流程和规则等，体现了机构体系各部分的工作关联及其相互作用的过程和方式，既是制度化的工作方式与方法，也是宏观制度得以实施和执行的手段和工具。因此，机构改革不仅涉及宏观制度的调整，还关乎工作层面的运作机制。其次，要重视人员的理念转变和能力提升。转隶到其他部门的人员要适应新环境和新制度的要求，尤其是新成立部门如国家数据局和社会工作部的人员，面临全新的工作，需要全新的思维方式，必须在干中学、学中干。再次，要重视构建适应新时代要求的行政文化。政府职能的进一步转变和履职能力的进一步提升，依赖于物质载体背后的价值、作风和文化。因此，推进机构改革要与加强作风建设、文化建设结合起来，营造良好的行政文化氛围。最后，要充分发挥各级机构编制委员会在机构改革效果评估中的作用，建立科学的机构编制使用效益评价标准和评价体系。各级机构编制委员会要建立工作机制，确保机构改革方案和部门“三定”规定得到严格执行。这包括对改革进展的定期评估，及时发现和解决问题，以保证机构改革的顺利推进和有效实施。

注释：

[1]杨开峰,郑连虎,田小龙.理解新一轮机构改革：锚定中国式现代化[J].江苏行政学院学报,2024(01):113-119.

[2][7]陈振明.党和国家机构改革与国家治理现代化[J].行政论坛,2023,30(05):57-65.

[3][6]张明,余丽梅,范从来.国家战略、社会需求与机构改革[J].公共管理与政策评论,2024,13(01):135-153.

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