热点分析 | 2021年欧盟委员会贸易救济措施年度报告

2022年9月19日，欧盟委员会（“欧委会”）向欧洲议会和欧盟理事会提交了《2021年欧盟反倾销、反补贴、保障措施活动及第三国对欧盟贸易救济措施使用情况年度报告》（以下简称“报告”），内容涵盖了欧盟实行的反倾销、反补贴和保障措施和2021年第三国针对欧盟实行的贸易救济措施，以及欧盟听证官的工作等内容。根据该报告，虽然新冠疫情造成的影响在2021年并未好转，但欧委会仍大力推进贸易救济工具的适用。这些贸易救济工具的使用方法已历经考验，确保所有调查都按照最高标准进行，保证欧盟生产商免受不公平贸易进口的侵害。通过该报告，我们可以回顾欧委会2021年贸易救济执法情况及重点，对欧委会未来的执法动态作出一定的预判。

一、

Part.1

与中国生产商相关内容

1.2021年欧委会贸易救济调查情况

截至2021年底，欧盟有163项贸易救济措施正在实行：包括109项反倾销措施（31项延长征税）、19项反补贴措施（1项延长征税）和3项保障措施。2021年的贸易救济措施比2020年增加了13项，保护了超过462,000个工作岗位。整体而言，中国是被征税数量最多的国家。

2021年的调查工作量与往年持平。正在进行的调查有88项，包括29项原审调查和59项复审调查，整体比2020年增加3项。截至2021年底，正在进行的调查有43项，与2020年底的数量相同。

2021年，许多行业寻求暂停实行贸易救济措施，以应对主要由新冠疫情造成的供应链中断等负面的市场情况。但贸易救济措施的暂停有严格的适用条件。2021年10月，欧委会对来自中国的平轧铝材产品暂停适用贸易救济措施，为期9个月，但同时对该产品实行进口监控。2021年12月，欧委会以条件未能满足为由，拒绝暂停对俄罗斯桦木胶合板适用的贸易救济措施。

2.欧委会贸易救济措施的实施情况

措施的执行和有效性是欧委会的关注重点，报告重点分析了欧盟一年来在提升监测力度方面实行的措施。鉴于疫情后的复苏阶段可能出现更多的规避征税的行为，欧委会对于那些存在较高避税风险的措施加以更为严格的审查。必要时，欧委会启动了反规避和反吸收调查，向相关经营者明确表明了其阻止这些规避行为的决心。最近几年，欧委会意识到出口生产商，尤其是来自中国的出口生产商，使用新的方式规避征税，例如，在缺乏真正的经济理由的情况下，通过向第三国转移经营活动，并从该第三国向欧盟出口。对此，欧委会坚决堵塞漏洞，保护欧盟产业不受损害。

2021年，欧委会发起了4项反规避调查和1项反吸收调查。欧盟过去三年发起的此类调查总数分别达到11项和2项。

这4项反规避调查发起的原因在于，自欧盟2020年对原产于中国和埃及的玻璃纤维织物征收反倾销税和反补贴税后，自土耳其和摩洛哥进口的玻璃纤维织物数量增加。玻璃纤维织物用于风力涡轮机叶片的生产，船舶、卡车和运动设备的生产以及管道修复系统。此次调查的重点在于涉案产品分别在土耳其和摩洛哥进行组装后的转运问题。这些案例反映了中国“一带一路”政策带来的挑战，以及欧委会采取有力行动打击由此产生的不公平贸易的决心。

2021年启动的反吸收调查也涉及玻璃纤维织物。该调查重点在于埃及出口生产商是否通过降低价格的方式，影响了2020年开始征收的反倾销税的有效性。

此外，欧委会在2021年完成2项反规避调查后，决定延长了贸易救济措施的适用期限。欧委会认为，来自中国的两种不同类型的家用铝箔通过在泰国仅进行了轻微组装的方式规避了反倾销税的征收。受影响的欧盟产业主要涉及12个成员国的中小企业。

3.2017/2018年新法实施后的进展

本报告还讨论了2017/2018年新法实施后的运行情况，新法的目的在于确保贸易救济工具能够应对全球贸易中的政策和挑战，包括（1）当调查涉及市场严重扭曲的国家时，需要选择一个合理而具有代表性的国家来构建一个非扭曲的正常价值。如果有一个以上的国家能够提供适当的数据，欧委会将考量所有国家的社会和环境保护水平，而后作出选择；（2）在计算损害幅度以及在某些情形下决定是否接受价格承诺时，会在欧盟产业生产成本的基础上加上在贸易救济措施实行期内由于遵守多边环境协定及国际劳工组织公约而产生的成本。就第（1）点而言，2021年调查中有关替代国选择并未涉及社会和环境保护水平问题。至于第（2）点，在多个2021年完成的案件中，欧委会在计算目标利润价格时考虑到了欧盟的排放交易制度，涉及的产品包括对华铝型材、铝转换箔、平轧铝材产品，对印度和印尼的冷轧不锈钢产品以及对俄罗斯的桦木胶合板产品。

此外，2017/2018年新法还对低税规则的适用进行了修改。根据新法，低税规则不再自动适用于反倾销和反补贴调查。在2021年，欧委会在对华铝转换箔反补贴调查中并未使用低税规则，而是以补贴幅度为基础征收反补贴税。至于反倾销调查，在2021年完成的11个调查当中，其中8个调查的倾销幅度低于损害幅度，最后根据倾销幅度征税；在另外的3个调查当中，虽然倾销幅度高于损害幅度，但最后仍根据损害幅度征税，因为排除低税规则适用中的原材料出口限制要素这一条件未能达到，或者没有利害关系方主张该问题。

综上，欧盟在某些情况下征收了更高的关税，以确保损害幅度的确定仍然具有意义，能够为欧盟行业带来有效的救济。

4.欧委会对于第三国贸易救济调查的回应以及WTO框架内的行动

2021年，欧委会要求第三国适用贸易救济工具需达到欧盟在其调查中适用的相同标准。越来越多的欧盟出口商正面临第三国贸易救济措施的困扰，这些措施往往与WTO规则不符。因此，为了减少负面经济影响，消除不公平/不合理的强制措施，欧盟对第三国针对欧盟行业/出口商的调查进行了干预，并已取得了一些积极成果，确保了欧盟出口商能够继续获得市场准入资格。

此外，欧委会也在WTO框架内采取了一系列行动。因为WTO争端解决机构上诉机构仍然面临挑战，2021年欧盟与贸易相关的争端案件无任何进展。此外，欧委会积极参与了WTO反倾销、反补贴以及保障措施委员会的会议。值得注意的是，在2021年11月欧盟与美国、日本举行的三方会议当中，三方同意共同应对WTO规则或者现行执法工具未能解决的市场扭曲政策和做法所带来的全球挑战。三方贸易部长同意在以下三个领域加强三方对话：

§确定非市场行为带来的问题；

§确定现行执法工具中的漏洞，以及在哪些方面需要进一步工作，以开发新的工具来处理这些做法，并讨论在利用现有工具方面的合作问题；

§确定在哪些领域需要进一步开展工作，以制定规则解决这些做法。

5.贸易救济工具为其他欧盟政策提供支持

最后，报告强调了欧盟贸易救济工具与其他欧盟政策之间的关系。2021年2月，欧盟发布“贸易政策审查——开放、可持续、坚定自信的贸易政策”，呼吁使用所有贸易工具以支持欧盟政策目标的实现。在此背景下，贸易救济工具发挥了重要作用。贸易救济的本质是增强竞争力、保障公平和维护以规则为基础的贸易，这些是支撑欧盟贸易政策目标的关键要素。虽然该工具的主要目标是保护欧盟生产商免受不公平贸易进口的侵害，但该工具的实行也有助于帮助欧盟维护开放市场和自由公平贸易的承诺，促进欧盟开放战略自主权目标的实现。通过帮助欧盟生产商获得公平的竞争环境，贸易救济工具不仅保护了超过460,000个工作岗位，也对其他政策领域提供了支持。例如，通过保护欧盟可再生能源和数字价值链中关键要素的生产，推动了欧洲绿色协议（European Green Deal）和数字议程（Digital Agenda for Europe）的实现。

具体而言，在绿色协议的背景下，欧盟对来自中国和埃及的玻璃纤维织物（用于制造风力涡轮机的叶片）和来自中国的光伏玻璃（用于制造太阳能电池板）等产品或原材料实行的贸易救济措施，让由欧盟生产的可持续能源价值链的重要组成部分免遭不公平贸易措施的侵害。2021年，欧盟对来自中国的风塔实行反倾销措施，这是欧盟在可再生能源和二氧化碳减排目标背景下实行的另一重要措施。欧委会此举并非如利害关系方所说的在阻碍可再生能源目标的实现。欧委会强调的是，如果不对现代化的制造和研发进行投资，欧洲产业将失去在全球风能技术领域的竞争地位。该反倾销措施将为欧盟的风塔生产商提供支持，促进增长、维护就业稳定、增加收入和投资。生产商也能够受益于欧盟更具竞争力的、可靠的、财务状况良好的贸易环境。而如果不对中国实行的不公平竞争措施进行阻止，这一切将无法实现。因此，欧委会认为，这些措施将创造一个公平的竞争环境，以便包括中国生产商在内的所有经营者在公平条件下竞争，从而推动实现欧盟的风能战略部署。

在欧盟数字议程的背景下，2021年欧盟对从中国进口的光缆实施的反倾销措施发挥了重要作用。光纤电缆用于创建快速宽带网络。此类网络对于支持欧盟公民开展家庭工作、家庭学习、企业开展经营、公共机构提供服务至关重要。鉴于欧盟的主要优先事项之一是在欧盟范围内部署高科技宽带基础设施，因此光纤电缆对于此目标以及欧盟的“数字十年”和数字主权目标的实现具有重要意义。欧盟认为，如果不采取措施阻止中国出口商的不公平贸易措施，欧盟产业的盈利和投资将面临进一步恶化的风险，未来发展将受到威胁。鉴于该产业在欧盟数字议程中的重要角色，确保其保持活力，不会因不公平进口和竞争而受到侵害非常关键。

但需注意，贸易救济措施的实行在合理的情况下并不会阻止来自第三国的进口在欧盟市场上进行公平竞争。虽然在不采取措施的情况下，生产商、进口商、终端客户和公共预算可能会在短期内受益于价格更低的产品，但允许倾销产品进口则会将欧盟生产商挤出欧盟市场。从长远来看，这将导致供应来源的流失，并可能由于缺少欧盟生产商的竞争而导致进口价格上涨。这也将会侵害欧盟制定其他政策的工业基础。

2021年全球贸易面临持续挑战。欧盟继续通过强有力地适用贸易救济工具来保护欧盟企业免受不公平贸易的侵害。这不仅有助于实现欧盟的整体贸易政策目标，而且对绿色协议和数字议程等更高层面的政策倡议提供了支持。改进贸易救济措施的监测和实行进一步让贸易救济在建立更具韧性的欧洲贸易方面发挥重要作用。

二、

Part.2

简要分析

纵观报告全文，中国不仅是被加征“双反”税最多的国家，中国也多次在正文中被提及。即便欧盟委员会贸易部副总干事Martin Prat de Abreu在上周重申，欧盟2019年确立的“合作、竞争、系统性对抗”三位一体的对华政策目前仍然有效，但从报告态度来看，如今欧委会在贸易措施方面的对华策略更倾向于“竞争、系统性对抗”，“合作”则较少被提及。

1.海外中资企业成为欧委会贸易救济措施重点关注对象。

在“一带一路”倡议以及“走出去”战略鼓励之下，越来越多的中国企业在第三国设立生产基地，实现当地生产。中国企业“走出去”本应是一件美事：对中国企业而言，中国企业可以通过该海外子公司开拓更多的市场空间，优化产业结构，获取经济资源，争取技术来源，甚至突破贸易保护壁垒。对于投资目的国来说，优秀的中国企业可以提高当地生产及研发水平，解决当地就业，并且能让目的国赚取外汇。对于中国以及投资目的国而言，这无疑是一个“双赢”局面。但欧委会却将此认为是“一带一路”倡议所带来的“挑战”，并在多个反规避调查案件中将海外中资企业的当地生产认定为“组装”，从而将对中国产品所征收的关税延伸至该海外中资企业的产品，严重削弱了海外中资企业产品进入欧盟市场的能力。从这些案件可以看出，欧委会为了精准打击海外中资企业，不惜违反其自诩的“基于规则的贸易”（rules-based trade）。此外，欧委会的错误做法会给其他国家调查机关提供对付中资企业的思路，但中国企业不应由此而停止全球布局的脚步。另外，其他国家是否会追随欧委会的相关作法，还有待观察。从投资目的国的角度来看，欧委会的做法等同于削弱这些国家对海外投资的吸引力，进而减少了当地的发展机会。

2.欧委会较以往更多地使用反规避调查、反吸收调查。

根据欧盟的《反倾销基本条例》《反补贴基本条例》，反规避调查和反吸收调查比新案调查、临时复审和日落复审有以下特点：（1）反规避调查和反吸收调查并未明文规定在WTO的《反倾销协定》《补贴与反补贴措施协定》，且欧盟对此的法条规定较为粗略，这让欧委会可以摆脱多边规则的束缚，在案件中拥有广泛的自由裁量权以实现其政治目的。（2）反规避调查和反吸收调查调查时间较短，这无形中加大了应诉企业的应诉压力。（3）反规避调查和反吸收调查关注点并不在倾销/补贴，且不涉及损害部分的调查，针对新案调查、临时复审和日落复审的“倾销/补贴和损害两手抓”的策略不一定适用于反规避调查和反吸收调查，应诉企业也少了一条可以努力的“战线”。

这些特点使得反规避调查和反吸收调查成为欧委会在2021年打击海外中资企业的常用工具。从报告的文本来看，欧委会似乎比较满意使用反规避调查和反吸收调查“堵塞漏洞”的成果，可以预见之后欧委会会更频繁地启动这两种调查，达到提高税率或延伸征税的目的。超越WTO的规则，也解放了欧委会的手脚，使得其可以更加自由发挥，符合绿色新政或数字经济都能成为打击进口的借口。

3.欧委会贸易救济措施最终服务于欧盟其他政策的实现。

在实践中，损害抗辩当中常用的抗辩之一是对中国产品征税并不符合欧盟的公共利益，因为征税会将中国产品挡在欧盟市场之外，欧盟产业的产品价较高且可能不能满足欧盟市场的需求，第三国的供应往往不能在质量、交货期等方面替代中国产品，这些因素最终提高了欧盟终端客户的采购成本，从而不利于欧盟公共利益。这个论点对于与清洁能源相关产品而言更为重要。如上文所说，在玻璃纤维织物案当中的利害关系方主张，对玻璃纤维织物征税阻碍了欧盟实现其在可再生能源目标的实现。实际上，欧委会早在玻璃纤维织物案终裁公告中已经对这种主张作出反驳，从完整价值链的角度来看，对玻璃纤维织物征税不会对风力涡轮机的生产成本有任何大的影响。[ https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2020:108:FULL&from=EN]

值得注意的是，欧盟对中国、埃及的玻璃纤维织物案原案调查在2020年已经终裁。欧委会在2021年的报告中重新提及此案，一方面是因为2021年发起的反规避调查和反吸收调查是基于原案启动的，另一方面更是欧委会借此机会一次性地反驳所有类似的损害抗辩，并明确了贸易救济措施就是要服务于欧盟其他政策的。从另一个角度来看，欧委会也是在为其以政治目的为导向而枉顾法律规则的错误做法作出辩解。对于应诉企业而言，这意味着损害抗辩当中的公共利益抗辩以后要得到欧委会的认可只会是难上加难。

（作者：中国贸促会欧亚片区海外常年法律顾问、上海市锦天城（北京）律师事务所）

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