世界银行合规调查与制裁解禁2022年度报告及实务观察

（来源：中伦视界，作者：傅长煜、伊向明、蒋宣、成豪、周越秦）

前言近日，世界银行集团（The World Bank Group，简称“世行”）发布了《世界银行制裁体系2022财年年度报告》（简称“《2022年度报告》”）涵盖了2022财年世行合规调查、合规制裁、制裁解禁等主要工作情况，为中国企业参与世行及其他多边开发银行项目的合规管理工作提供了重要参考。结合近年来处理世行及其他多边开发银行合规调查与制裁解禁案件的实务经验，本文对《2022年度报告》的核心内容进行摘要和梳理，分享世界银行制裁体系的最新动态和趋势。

一、2022财年世行合规调查的主要情况

（一）INT审查合规投诉与启动合规调查的案件数量

世行廉政局（Integrity Vice Presidency，简称“INT”）是世行制裁体系中的合规调查机构。2022财年，INT共收到3381份投诉，对其中330份投诉启动了初步调查程序，对其中48份投诉启动了正式调查程序，完成了31个正式调查。调查结果显示，其中20个案件的被调查主体存在可制裁行为，并被进一步移送至第一级审查机构决定是否采取处罚措施。

2022财年，INT发起调查的力度有一定加强，表现为投诉向调查转化率的提高。具体而言，尽管INT收到的投诉和举报数量相较上一财年显著回落，由4311起下降至3381起，但“新启动的初步问询/调查”数量基本持平上一财年，“新启动的正式调查”数量反而上升，且增幅达到20%。“完成的正式调查”的数量略有增长，从调查实际开展情况的角度来看，INT本财年合规调查的绝对数量基本保持稳定。

（二）INT启动合规调查的区域分布与调查耗时

如下图所示，在新启动调查的区域分布上，欧洲及中亚地区（33.3%）、非洲东部及南部地区（22.9%）、南亚地区（14.6%）在数量占比上位列前三。东亚太平洋地区新启动调查数量的占比（10.4%）较上一财年（22.5%）有所下降，而欧洲及中亚地区启动调查数量的占比较上一财年（17.5%）大幅上升。

另外，就2022财年INT完成的31个正式调查而言，有45.2%的案件耗时18个月以上。完成调查的耗时总体上较上一财年（耗时18个月以上的案件占比50%）有所缩短，但调查周期仍然较长。80.7%的案件调查耗时在12个月以上。

（三）INT调查方式、策略与机构的新变化

受新冠疫情的持续影响，旅行限制仍然是INT在全球范围内开展调查工作的主要限制性因素。为应对上述挑战，在调查方式上，远程访谈、远程审计已经成为了INT调查工作的常态，并将继续为后疫情时代的调查工作带来更多变化。目前，在远程调查手段的辅助下，INT正在进行中的调查达94个。

INT对调查策略也在进行重大调整。为期5年（2022-2026财年）的INT策略革新计划（INT Strategy Update）于本财年正式启动，INT对未来调查工作的优先事项做出了调整与转变。具体而言，INT策略更新计划主要针对调查工作的以下三个方面：

1. 推动既往“举报投诉驱动型”的调查方式向“风险驱动型”的调查方式转变。这意味着，未来五年INT在调查工作中，针对重点项目主动发起审查、调查的积极性将有所提升。大量的调查资源将被优先集中于可能对世行造成最大风险的项目；在一项具体调查中，调查资料将被集中于帮助被调查机构识别并减轻其最重大风险的事项。
2. 向世行运营部门提供及时和可操作的合规预防支持，采用更结构化的方法，以便及早识别和减轻欺诈和腐败风险。
3. 开发INT知识管理流程、产品，识别并总结INT调查发现的广泛存在的合规问题，为今后的世行资助项目提供更多与项目设计、项目管理以及其他诚信风险管控有关的经验与教训。

为配合INT策略更新计划开展，INT将包括投诉处理、审计与数字取证、数据实验室、风险分析、预防性服务的一系列工作小组统一划归到预防、风险和识别管理单位（Prevention, Risk, and Knowledge Management unit，简称“PRKM”）。各工作小组在PRKM框架下的紧密合作，将使INT的调查工作更加体系化、专业化。例如，就数据分析而言，新的数据管理框架与工具将能实现系统分析、主题跟踪，从而为INT的调查提示优先事项，并为运营部门提供有针对性的预防建议。

调查资源的集中化、风险识别方式的结构化、调查工具的数字化和调查辅助机构的专门化，以及INT对于远程调查方式熟悉程度的不断提高，可能使INT调查效率进一步提升，调查所需时间周期进一步缩短。

二、2022财年世行合规制裁的主要情况

（一）OSD合规制裁案件数量

资格暂停和除名办公室（The Office of Suspension and Debarment，简称“OSD”）是世行制裁体系中的第一级审查机构，负责审核INT的调查结果，决定是否对调查对象采取制裁措施。首席资格暂停和除名官（Chief Suspension and Debarment Officer，简称“SDO”）是OSD的主要负责人。

2022财年，INT向OSD提交了18个制裁案件及12个和解案件，OSD审查了其中15个制裁案件及全部和解案件。在15个制裁案件中，SDO认定有8个案件存在至少1项证据不足，并将案件退回INT。SDO在2022财年共计在14个案件中做出了制裁程序通告，对包括14家企业和6名个人在内的20名调查对象采取了暂停资格措施。2022财年内，20名调查对象的申诉期届满，其中11名调查对象未提出申诉，世行已对这11名调查对象实施了SDO建议的制裁措施。

（二）OSD认定违规行为的类型

就OSD处理的违规行为类型而言，近5个财年（2018-2022财年，下文同），OSD最终认定存在一个或多个违规行为的案件中，欺诈行为总体上始终占绝对多数；而腐败行为、串谋行为被认定的比例均在20%左右。就2022财年而言，认定欺诈行为的占比较往年有所下降，但仍是最常见的违规行为类型（70%），而2022财年OSD处理腐败行为的占比则显著提升至30%（部分案件中存在多项违规行为）。

（三）OSD制裁期限

就制裁期而言，近5个财年，在SDO的102起采取除名制裁的案件中，接近70%的制裁期超过3年，这对被除名制裁对象参与多边开发银行业务将造成严重影响，也会严重损害这些企业的声誉和其他国际业务开展。

（四）OSD制裁及和解案件中调查对象的地域分布

制裁案件发生的重点区域，与世行投资和资金使用的重点区域呈现一致性，被制裁的主体也以来自亚洲（东亚和南亚）、撒哈拉以南的非洲的企业和个人为主。

（五）OSD制裁中的加重及减轻情节认定情况

在OSD对案件进行审查时，是否存在加重/减轻情节会对最终的制裁种类及期限产生重大影响。根据世行《制裁准则》（Sanctioning Guidelines），加重/减轻情节主要如下：

《2022年度报告》披露，2010年12月至2022年6月期间，SDO共计对472名调查对象适用了加重情节，其中最常见的加重情节为“管理层在违规行为中起作用”，共适用178次；次常见的加重情节则为“违规行为反复出现”，共适用174次。

相同期间内，SDO共计对472名调查对象适用了减轻情节，在适用的减轻情节中，“提供支持与合作”最为常见，共适用219次；其次则为“认罪或承担责任”，共适用137次。

因此，在应对世行调查时，企业在调查初期就应注意尽量避免出现加重情节，积极争取减轻情节。例如，企业可选择积极配合调查，主动向INT提供支持与合作，迅速开展内部调查并与INT分享事实证据和调查结果，如果确实存在违规行为，可以主动承认并承担责任、进行自我约束等，以争取减轻制裁。

三、2022财年世行制裁委员会裁决最新动向

世界银行制裁委员会（WBG Sanctions Board，简称“制裁委员会”）是世行的第二级制裁机构。在制裁审理过程中，如果调查对象对OSD发出的制裁通知有异议，可以以书面“回应书”（Response）的形式向制裁委员会申诉，OSD则将相应答辩。制裁委员会的“决定”（Decision）具有终局性且立即生效，无论是调查对象还是OSD，都不能针对制裁委员会的决定再进行申诉。

（一）制裁委员会处理案件的基本情况

2022财年内，20名调查对象的申诉期届满，其中9名调查对象在期限届满前向制裁委员会提出了申诉；此外，制裁委员会于本财年共对6名企业或个人实施了制裁措施。在制裁委员会对申诉案件进行审查时，也会应调查对象、INT的申请或自行决定召开听证会，对双方进行询问，有时也可能有证人出席。在2022财年审查的申诉案件中，有25%的案件召开了听证会。

近年来，越来越多的企业选择在向制裁委员申诉时聘请外部律师，2022财年，50%的申诉案件有外部律师参与。

（二）制裁委员会代表案例解读

制裁委员会作出的裁决具有终局性，往往对全案证据进行细致、全面地审查与分析，相关案例对于理解世行制裁体系具有很强的参考价值。2022财年，制裁委员会作出的关于“雇主免责事由”的第137号裁决，以及关于“代理费披露要求”的第136号裁决值得关注，分享如下。

1. 关于雇主责任以及“不良雇员”的免责事由

世行在责任主体认定上，采用了普通法中的“雇主责任原理”（the doctrine of respondeat superior），即，作为调查对象的公司需要为其股东、员工、授权代表的违规行为承担责任。因此，在员工出于为雇主服务的目的而实施了其职务范围内的不当行为时，制裁委员会会相应对雇佣该员工的公司实施制裁。在认定雇主责任时，无需考虑雇主是否授权、同意或知晓员工的不当行为，而只需考虑该不当行为是否属于员工职务范围之内。

尽管如此，在雇主责任项下公司也存在“不良雇员”抗辩（the rogue employee defense），即实施不当行为的员工完全违反了公司的特定政策或制度。为适用该免责事由，公司须证明：（1）已实施了充分的内部管控制度以阻止或发现被指控的不当行为产生；（2）实施不当行为的员工有意规避了相应的内部管控制度；（3）公司已对该员工就不当行为实施了有效的纪律处分。

在第137号裁决中，制裁委员会驳回了调查对象的“不良雇员”抗辩，对其实施了为期三年的附条件解禁除名禁令。制裁委员会认定的事实显示，对于其雇佣的顾问有可能以公司名义作出虚假陈述，公司确实已识别出该行为存在风险，但公司并未进一步实施任何管控制度以控制该风险，这反映出公司的疏忽大意。最终，制裁委员会认为该公司尽管制定了部分（有关风险识别的）内部管控制度，但并无充分证据证明内部管控制度在该公司的有效实施，不认可其“不良雇员”抗辩。

2. 关于代理费的披露义务范围的认定

世行资助项目的招标文件往往对投标人有一系列的信息披露要求，如果投标人未能充分履行其披露义务，便有被认定为构成欺诈行为之风险。对于商业代理等第三方的费用支付，往往被列为重要需披露事项之一。2022财年，制裁委员会在第136号裁决中阐明了世行关于代理费的披露义务范围的认定标准。

该案中，调查对象被INT指控未能在世行采购项目中披露其曾向某一商业代理支付的佣金。调查对象表示收取佣金的第三方并不是其代理，因而无需进行披露。制裁委员会认为，披露义务的核心要求是发现并阻止世行资助项目中的任何可能的腐败关系，而腐败关系并不仅仅出现在传统的“被代理人—代理人”关系中，事实上，在向任何与项目有关的第三方支付佣金时，即可能产生腐败风险，相关费用支付应予以披露。调查对象对“代理”一词的狭义理解并不正确，违反了其披露义务。

通过第136号裁决，制裁委员会明确了世行可以对任何项目参与方、受益方进行严格审查，以杜绝潜在腐败风险，并且，世行对于商业代理、第三方也采用实质性认定标准，而试图逃避披露义务的行为存在构成欺诈行为的风险。

四、避免或减轻世行制裁的成功实践

（一）进行有效澄清和申辩

OSD规定，在SDO发出制裁程序通知的30日内，调查对象可以提交书面解释澄清材料，2022财年中，有调查对象向OSD提交的解释材料得到了认可，SDO也相应减轻了拟采取的制裁措施。可见，在INT启动问询或调查程序后，及时委托专业律师制定并实施专业应对方案，进行有效澄清解释，有的放矢地提供证据材料，十分有必要。同时，如前所述，对世行合规调查予以配合合作、承认或接受违法行为，是调查对象争取减轻制裁的主要事由。因此，在触发INT合规调查后，被调查企业一方面需要沉着应对，配合INT的工作，另一方面，要充分评估，在难以避免被制裁的情况下，尝试争取较轻的制裁结果。

（二）向制裁委员会申诉

如前所述，如果经过INT调查和OSD审查，当事人仍对拟实施的制裁措施不服，可以向制裁委员会提出申诉，由其复核。2018~2022财年，制裁委员会在其复核的全部39个申诉案件中，有98%的调查对象仍被认定对被指控的不当行为负有责任，有2%的调查对象被认定无责任，从而被免于制裁；有54%的调查对象获得了减轻制裁措施，缩短除名禁令期限，在不少案件中，即便制裁委员会最终决定予以制裁，也更多地采用斥责函、附解除条件的除名禁令等相对轻于SDO惯用的固定期限除名禁令的制裁措施。也有9%的调查对象原拟被采取的制裁措施未发生变更。尤其值得提示的是，世行制裁委员会并不遵循“申诉不加重处罚”原则，制裁委员会在审查程序中独立判断，不受OSD在先建议的制裁措施的制约。这意味着，提起申诉的调查对象要承担一定风险——提起申诉的调查对象中，有36%最终被制裁委员会建议采取重于OSD建议的制裁措施。

（三）磋商和解

近年来，越来越多的当事人选择通过和解程序来解决调查案件。将当事人在和解协议项下接受的制裁措施类型，与SDO和制裁委员会直接作出的制裁措施类型相比较，后者以“固定期限的除名禁令”和“附解除条件的除名禁令”占绝大多数；和解结案的案件中，附条件不除名、斥责函、附条件不除名组合措施等出现的频率大大提高。此外，和解结案的案件中，制裁期限也往往相对较短。

五、世行合规制裁解禁情况

如果企业工作出现疏漏，不幸因违规行为被世行制裁，仍然可以在世行规则下，通过积极、有效的合规管理提升工作实现制裁解禁，早日恢复参与世行和其他多边开发银行项目的资格以及企业声誉。

世界银行诚信合规办公室（The Integrity Compliance Office，简称“ICO”）自2022财年开始，向未主动与其进行接触的被制裁主体下发中期通告（interim notices）。中期通告通常在制裁期限过半时发出，包含有解禁条件，以鼓励被制裁主体与ICO积极接触以争取早日实现解禁。2022财年，ICO共下发62份中期通告，部分被制裁主体予以回应，并和ICO进行了接触。

近年来，越来越多的企业通过建设合规体系，与ICO积极沟通，成功实现解禁，其中也不乏中国企业身影。2022财年，59个主体与ICO积极沟通，其中22个主体实现解禁，包括5个中国主体。

在新冠疫情影响之下，ICO主要选择对被制裁主体进行虚拟现场考察，以评估其诚信合规制度的实施情况。而在2022财年，ICO也进行了疫情以来的第一次实地现场考察。

实务工作中，我们也注意到，在中国企业的合规解禁远程沟通中，ICO也明确表示希望能够尽快恢复现场考察工作，有机会来中国，与企业相关人员面对面沟通。相信随着国际旅行限制的逐渐减少，未来合规解禁工作中，ICO将进行更多的现场考察和面谈。

六、总结与启示：世行合规要求与我国“合规管理强化年”

2022年作为中国企业的“合规管理强化年”，中国企业不仅需要响应国家政策的号召，支持和参与到国内企业合规管理体系的强化工作中去，还需更好地践行“一带一路”和世界经济建设者角色。当前，新冠疫情仍旧在全世界范围内产生影响，以俄乌冲突为代表的地缘政治危机、能源危机也为世界经济发展蒙上阴霾，亚非拉等区域国家的政治、经济、社会的不稳定因素也在急剧增加，也大大增加了中国企业海外业务的合规风险。这都要求中国企业切实提高合规管理水平，以“有效性”为标准建设并实施合规管理体系，落实反腐工作要求，加快建设具有全球竞争力的世界一流企业，防范和化解被外部主体调查和制裁的风险。具体而言，在世行项目中要重点关注下述工作。● 在事前预防层面，更加充分地掌握和理解世行诚信合规与反腐制裁的标准，落实世行合规要求，提升企业合规管理水平、加强员工合规培训，实施有效的合规管理和控制，从根本上避免被调查和制裁。● 在事中应对层面，更加充分地了解世行投诉处理、启动调查和实施制裁的程序和手段，审慎制定应对计划和工作步骤，充分积极地回应和解释，行使在调查和制裁程序中的各项权利，争取最佳处理结果。● 在事后解禁层面，更加充分地把握世行的解禁标准，切实有效地改进合规工作方案，尽早制定解禁计划，争取提前解禁，顺利解禁，恢复企业参与世行及其他多边开发银行项目的资质。

作者简介：

傅长煜， 律师 北京办公室 合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 反垄断和竞争法特色行业类别：健康与生命科学伊向明，律师 北京办公室  合规与政府监管部业务领域：诉讼仲裁、合规和反腐败、 商业犯罪和刑事合规

特色行业类别：健康与生命科学

蒋宣，律师 北京办公室 争议解决部成豪，律师 北京办公室 争议解决部周越秦，北京办公室 争议解决部

特别声明：以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

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