张杰：为什么选择国有金融制度

本文为IMI工作论文No.1705，作者系IMI所长、中国人民大学财政金融学院副院长张杰。

长期以来，理论界对于国有金融制度角色及其绩效的评价见仁见智。不少人认为，除了国有安排，中国经济改革过程还有其他更好的金融制度选项。本文试图对此问题进行系统梳理与澄清。本文发现，若基于理论与历史相统一的逻辑视角，作为一种特殊的金融安排，国有金融制度先是承接了中国深厚制度传统特别是战时金融的制度遗产，后又为支持经济赶超与经济改革而重新量身定做；它深嵌于由建国以来的后发工业化、放权让利改革中的财政困局以及经济崛起对战略性金融制度的长期需求等重要环节联接而成的逻辑链条之中。其制度面目虽然迥异于欧美模式的标准轮廓，但却别无他选，因为除此，其他任何金融安排均无力支持过去近四十年来史无前例的伟大制度转型和经济崛起。更何况，这种被国内外长期诟病甚至诅咒的“异类”金融制度，经历数度劫波之后已然成长为全球最具影响力的金融力量之一。本文的结论是，准确评判国有金融制度角色与绩效的要害不是看它是否符合什么先验的标准模式，而是看它能否有效支持长期的经济增长与社会福利的增进。

以下是论文全文：

中国金融制度的结构及其变迁过程具有显著的特殊性，这是近年来国内外越来越多相关文献逐步形成的一种共识。这里尤当期许的是，对中国金融制度特殊性的考察将是制度金融分析史中最为重要同时也是最具吸引力的篇章。透过绵延厚重的传统文化背景、货币金融历史演进的些许片段以及经济改革中金融因素所充当的特殊角色，中国金融制度的独特轮廓已经清晰可辨，但是，若要对中国金融制度的结构及其变迁逻辑做出完整精确的理论刻画，尚需了解更多的微观制度细节。特别是，针对长期金融演进过程的某些“宏观制度刻画”固然重要，但一种金融制度的内在机理及其绩效则需要在“微观制度分析”框架中得到具体确认，或者说，只有具备坚实微观金融制度基础的宏观金融制度分析框架才不至于“大而无当”。欲深究中国金融制度结构及其变迁的特殊性，须先系统理清与之相关的基本宏观线索。

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（一）“政府主导型”金融体系：“制度遗产”还是制度反应？

若先抛开更为久远的传统文化以及制度积淀因素的影响，如今中国金融制度的特殊结构以及所担当的特殊角色，其实直接导因于近代以来日渐剧烈的“外部竞争”以及应对这种竞争而迅速内生的国家的经济增长责任和经济控制职能。或许，迄今仍有不少人认为，政府主导的金融体系是新政权成立后才开始着手建立的全新制度安排，殊不知，它具有浓厚的制度继承色彩以及内生制度演进的“本土根源”。新中国国有银行体系的建立，与其说是一场剧烈的金融制度革命的后果，毋宁说是一种跨越漫长战时经济岁月方渐次形成的集权金融制度演进的最后结晶。当然，同为金融集权，其旨趣却大相径庭：此前的战时经济对经济金融资源的集中与控制，是为了赢得战争，而此后的金融集中则意在经济赶超。可以说，迄今已延续六十余年的政府主导型金融体制其实是新政权肇建伊始应对日益严峻外部竞争的“本能”制度反应。具体而言，它内生于一种激进的经济发展战略的迅速推行，其逻辑起点则是国有企业制度框架的构建。

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（二）“赶超战略”：别无他选的选择

经济学家们对于1949年以后中国经济发展道路的选择一直存在不小的争执，这种争执直接关系到对中国金融制度在随后几十年演进逻辑的判断。从理论上讲，若着眼于中国的特殊国情以及长期的经济增长绩效，比较优势战略理应成为中国经济发展战略的首选，但此种好的战略从一开始就没有被选中，必有常理难以洞悉的特殊缘由。有人可能会做如是猜测：选择赶超战略要么是决策者的一时冲动甚或“心血来潮”，要么是决策过程受到重要人为因素的干扰而最终导致的战略误判？对于以上猜测，我们无需做理论层面的逻辑辩驳，因为只要摆出当时的些许历史事实便可轻松证伪。其实，在尽可能短的时间内实现经济赶超，变落后的农业国为先进的工业国，以增强应对外部竞争的能力，是经决策层反复磋商与慎重谋划之后所达成的一种“政治共识”。

出于应对外部竞争而构建集中配置经济金融资源的制度安排从来就是国家或者集权体制的比较优势。外部竞争内生着对非均衡资源分布结构的需求，非均衡的资源分布结构又进一步派生出与之对应的非均衡制度结构。显而易见，赶超战略并非可以自由选择，而是当时中国特定“国情”与制度结构“内生”的结果。当然，确认初始点上制度选择的内生性与合理性，并不意味着就排除了由此形成的制度结构被随后的复杂因素所扭曲并引向某种极端情形甚或发展歧途的可能性。人们通常认为赶超战略导致了中国经济发展的诸多“灾难性”后果，此中其实包含着一些严重误解，因为战略推行过程的人为政策失误是一回事，而战略选择本身是否“错误”又是另一回事。

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（三）“国有化”的逻辑、国有企业与国有金融制度

无论如何，经济发展道路一旦选定，则需要特定的经济金融资源动员和配置流程与之匹配，而相应的制度安排也将紧随其后。直观地看，“革命型”工业化必然首先寻求“国有化”的制度逻辑，因为工业化的核心是资本形成，而对于一个长期饱受经济动荡折磨的传统农业国来说，相对于充裕的劳动力等生产要素，资本最为匮乏，由此导致资本品的市场价格十分昂贵。在这种情况下，如果沿着市场化的逻辑，则“工业化无疑会受到严重的高成本约束”而寸步难行，此刻，国家因素的介入不可避免。

国有企业能够作为国家工业化的充分条件，其实隐含着一个重要假定，那就是面对稀缺而廉价的经济资源，国有企业及其代理人本身不会萌生机会主义冲动。按照常理，一旦经济资源的计划价格与市场价格存在差距，资源配置中的套利行为将在所难免，由此必然内生出国家的监督行为，而监督本身则需要支付监督成本。

尽管国有企业具有特殊的财产权利（全民所有）内涵，但是全体所有者不可能均匀分享经营权，所有权的拥有者需要将企业的经营权委托给少数代理人，因此，国有化经济依然存在委托代理关系。限制乃至取消代理人（国有企业）的经营自主权就成为国家工业化必然“内生”的制度后果。就在国有企业完成功能与角色转换的同时，新的问题随之出现。国有企业一旦变成纯粹“车间”，则意味着它失去独立的经济行为能力，在这种情况下，企业的人财物配置以及产供销活动便需要一些“外在于企业”的配套制度安排来完成。国有金融制度是低利率条件下保证国家工业化得到有效金融支持的最优金融制度安排。

洞悉国有金融制度的内生逻辑对于理解经济改革以来中国金融制度的结构与变迁至关重要。而更为重要的是，理解国有金融制度的性质与结构又是洞彻中国金融制度深层结构及其诸多变迁谜团的关键。

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（四）“放权让利”改革中的企业、财政与银行

国有企业制度是一种由国有企业和配套安排组合而成的特殊制度结构，而在这一特殊制度结构中，国有企业并无实际经济行为能力，资源配置权利几乎悉数操控于配套安排之手。这就意味着，国有企业制度改革的要害其实不在曾经一度沦为“车间”的企业本身，而在长期手握实权的众多“配套安排”。或者更直观地说，国有企业制度改革是一个资源配置权利在国有企业和配套安排之间进行重新分配和界定的过程。因此，将滞留于配套安排的资源配置权利“下放”或者回归于国有企业，当属“放权让利”改革题中应有之义。

与改革中的其它部门相比，国有企业产出、利润的增长与管理决策权利的下放并不匹配。虽然拥有了不少经营自主权，但是国有企业的一些制度特征（诸如社会服务功能、低效的投资决策机制以及“铁饭碗”制度等）并未发生实质性改变，这些都持续内生着对财政补贴的制度性需求。国家一时无法在权利出让与补贴削减之间做出有效权衡，只能眼巴巴地看着刚刚启动的经济改革陷入僵局。

任何伟大的制度变迁都会遭遇困局，但又都能绝处逢生。就在国家（以及配套安排）因财政汲取能力下降而一筹莫展之时，金融资源却以前所未有的方式和规模迅速扩展与聚集。从更为实际的角度看，对于国家和国有企业，在居民结余现金流开始大量涌向国有银行体系账户成为储蓄存款的那一刻，双方便立刻不约而同地意识到，达成利益妥协的条件已经成熟。

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（五）“量身定做”的国有银行体系

国家与国有企业达成利益妥协的要害是尽快打破经济改革以来双方围绕财政补贴形成的僵局。经济改革决策者又一次做出了史无前例的精妙制度设计，那就是尽快恢复和重建了国家可以控制的国有银行体系，以最大限度地吸纳和集中改革以来“散落民间”的大量金融资源。可以说，国有银行制度带有“量身定做”的意味，是国家面对国民储蓄结构发生戏剧性变化所做出的一种“本能反应”。在国有银行体系按照国家的意图如期建立之后，国有企业开始逐步走出既有的财政博弈困局，转而向国有银行寻求“金融支持”，从此，原来由国家财政体系提供的巨额财政补贴顺理成章地转换为由国有银行体系提供的更大规模的“金融补贴”。

要成功实现这笔金融资源由非国有部门向国有部门的“让渡”，其关键是建立一种既能从非国有部门那里吸收资金同时又能将这笔资金中的绝大部分贷放给国有部门的特殊金融制度，而国有银行制度便是这样一种制度。在国家与国有企业基于“金融补贴”达成利益妥协之后，长期以来“蛰伏待机”的国有银行体系开始走到经济改革的前台。在起初的国家工业化进程中，作为国有企业制度框架的一种“配套安排”，国有银行的位置并不十分显眼，它更多履行的是工业化资金配置流程的监督作用，即便存在资金流动，也只是“奉命行事”，而与其本应发挥的金融功能基本无涉。未曾料想，在后来波澜壮阔的制度变迁过程中，正是这样一个曾被国家财政机制数次排挤乃至剔除的小小“配套安排”，却长期担当着支持经济改革与增长的关键角色。应当提醒的是，无论国有银行制度在改革进程中的地位变得何等显赫，它毕竟只是金融补贴的提供者，既然如此，也就最终无法逃避其作为财政替代性安排的角色。

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（六）竞争约束、交易成本约束与中国的金融制度选择

中国长期的金融制度变迁过程之所以形成上述特殊格局，显然是外部竞争约束与交易成本约束的相互影响使然，而国家因素于其中的作用自当举足轻重。那么，何以让国家成为经济增长的推动因素而避免其导致人为的经济衰退呢？在诺斯看来，问题的关键是正确理解和处理国家与产权之间关系。归根结底，对于国家，在其所追求的社会产出最大化和租金最大化两大基本目标之间存在着两难困境。有意思的是，没有国家无以界定产权，有了国家，产权的效率又无从保证。既然如此，问题就最终归结到国家界定以及调整产权结构的权利是否受到约束上面。基于既有的理论逻辑，交易成本约束可部分地由竞争约束内生地导出。原因很简单，统治者之所以在竞争中败下阵来，可能的情形显然是由于相对于潜在竞争对手，现存的产权结构已然丧失了节约交易成本的优势。仅从这种意义上看，上述国家层面的竞争在很大程度上涵盖了交易成本竞争。

中国金融制度演进中的国家角色自难超脱于上述竞争约束和交易成本约束，但实际情形及其逻辑则别有一番景象。大致看来， 20 世纪 50 年代以来中国的工业化进程可能恰好为诺斯的“竞争约束假说”提供了一个经典反例。在排除了内部竞争约束情形之后，我们已经初步揣测，诺斯总体上倾向于强调外部竞争具有增进本国产权结构效率的作用，可是在中国，外部竞争引致的却是国有产权结果，而在当时特定的经济社会环境与制度背景下，对于快速推进的工业化进程以及与之伴随的经济增长而言，这种产权结构无疑是最有效率的。国有企业制度以及包括国有银行体系在内的配套安排的建立，与其说是支持了诺斯的成本约束假说，毋宁说是验证了科斯的市场选择命题。不过，若仔细看来，在国有化（基于外部竞争约束）的既定背景之下，其实并不存在市场与企业之间的选择空间，因为外部（市场）交易成本已经被先期介入的国家因素所排除。如此看来，不管是“诺斯假说”还是“科斯命题”，都不足以完整解释中国的制度选择过程。

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（七）国有银行的“后发优势”

在随后的长期改革进程中，与其说是国有企业甚或国有经济“套住”了国有银行，倒不如说是国有银行体系“绑定”了国有经济。国内外不少文献时常责备国有银行体系把大量资金贷给了国有企业而置那些正在市场化的企业于不顾，从而导致了金融资源的低效配置。我们暂且不去分辨上述信贷关系是否导致了低效率配置，仅从信贷选择的信息门槛角度观察，那些所谓“市场化企业”的品质或许确属优良，但因其缺乏相应的信用刻画，相对于与之“摸爬滚打”多年从而知根知底的国有企业而言，它们只能面对相当严酷的信贷约束。

国有银行体系的重要性不仅因为它是国家与国有企业达成的“微观制度妥协”结果，更为重要的是，经过长期的积淀，它已经深深嵌入改革以来的高速经济增长链条，成为在居民部门与企业部门之间担当储蓄投资转换责任的稳定的宏观金融支点。尽管市场主导型金融一度受到人们的追捧，但是相对于银行主导型金融体系，它一时无法成为制度变迁中经济增长的金融支撑安排。道理很简单，中国的经济改革与经济增长不断产生着对银行体系的金融需求，银行体系的重要性及其金融地位来自于政府部门与居民部门以及整个经济改革逻辑的“托举”。

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（八）关于“最优金融结构”

不少国内经济学家却一直在质疑国有银行体系存在逻辑的制度合理性。有人着眼于整体金融体系结构，坚持认为，提高金融资源配置效率的要害是通过发展资本市场改变中国既有倚重银行体系的金融体系结构。另外一些经济学家则将注意力放在银行体系本身的市场结构之上。我们不妨对上述看法进行初步猜度和评判：首先，一国某个特定时期的“最优金融结构”取决于经济发展本身对金融因素的“内生需求”，中国特殊的经济改革过程一开始对长期且具“公共性质”的金融产品提出更多需求，而只有大银行（特别是国有银行）才能大量提供这种金融产品。其次，中小银行在中国金融（体系）结构中的角色及其重要性并不取决于理论上的先验判断，它最终依然要看错综复杂的经济改革与发展本身的实际需求。再次，从表面上看，中国证券市场的建立和发展倒是盲目学习“发达国家先进制度”的结果，若向金融制度结构的深处探究，其实它的演进也同样遵循的是“内生需求”逻辑。

若着眼于更为基本的改革逻辑层面，中国既有改革之所以取得成功的奥秘就在于决策层或者改革的推动者“尽力维持了自由与控制之间的微妙平衡”，而在经济金融改革方面，自由与控制之间的平衡就是市场因素与政府因素之间的平衡。与其他中央计划经济国家的转型不同，中国的经济改革是在不急于触动计划或政府控制这“一极”的前提下，通过孕育和发展市场制度这“另一极” 来逐步推进的。正因如此，我们才反复强调，中国市场制度的建立离不开政府因素与市场因素的共同作用，或者说，政府因素与市场（私人）因素的力量平衡奇迹般地塑造了中国市场经济制度的特殊面貌。

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（九）结语：不妨立足中国本土提个“好问题”

回过头来看，面对波澜壮阔的经济金融改革与发展现实，中国经济学家的当务之急不是试图构建一种精致的理论框架，而是从头锤炼“发问”的能力。立足于中国本土提一个原汁原味的“好问题”，这是对每一位有责任感的中国经济学家的起码要求。好问题往往深藏于经济金融运行的各种 “悖论”之中，而且，越是经济金融体制的变革时期，各种各样的经济金融悖论就越是层出不穷。重要的是，要在经济改革与发展过程中发现悖论，就需先摆脱主流经济理论预设的各种理论框框。无疑地，当下中国的经济金融改革过程当属经济学家们发问的绝佳时机。何为悖论？许多经济金融现象看似相互矛盾、有悖常理，其实合乎逻辑、顺理成章。由矛盾切入，剖析其中机理，进而梳理逻辑，最后得到“情理之中、意料之外”的结论，当为经济学家的至善追求。

编辑：叶梦芊 沈桓玉

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