RUC之声 | 吕冰洋：简述当前的财政政策以及危机中的变革

8月14日，中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋做客人大重阳，分享了他对中国财政政策的最新思考。这是由中国人民大学重阳金融研究院主办的“深度认识中国”系列直播活动第八讲。

以下为直播实录：

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财政政策的内容和作用

首先，我们需要了解今年我国的财政政策有哪些，具有什么样的特点？财政政策是政府通过税收和公共支出等手段，达到发展、稳定、实现公平与效率，抑制通货膨胀等目标的财政策略。从财政政策手段来讲，主要有税收政策、支出政策和公债政策等，它们在今年的形势下都有实施，并取得了效果。财政政策可以作用于需求侧和供给侧。在需求侧方面，财政政策通过刺激投资和消费来刺激总需求，以激发经济的潜在产出，像今年发放消费券就是很好的例子。在供给侧方面，财政政策通过刺激要素供给，改善供给结构，旨在从供给端推动经济持续增长。如在疫情初期，口罩供给的缺失使得社会生产生活停滞，财政出台了一系列政策支持口罩供给。对于今年财政政策，财政部总结为：发出一个“信号”，做好四个“对冲”。一个“信号”是适当提高赤字率。四个“对冲”是加大政府债券发行力度，增加政府投资，对冲经济下行压力；加大减税降费力度，对冲企业经营困难；加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力；加强预算平衡，对冲疫情减收影响。
提高赤字率这是财政总量政策的重要内容。今年，我国的财政赤字率从2.8%提高到3.6%，赤字规模比2019年增加了1万亿达到3.76万亿元。关于赤字率问题，需要从全口径预算来理解，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算，我们通常叫“四本账”。这四本账相互之间并不是封闭的自我循环，而是可以发生资金调动的。通常来讲，一般公共预算可通过政府性基金预算和国有资本经营预算调配增加，而一般公共预算可通过安排单向调配入社保基金预算之中（如图所示）。我们所说的赤字率，是指一般公共预算的赤字率，如果加上政府性基金的赤字，我国实际赤字率还要更高。社会上非常关注我国的财政赤字率。根据过去的经验和概念，我国的赤字率不能超过3%，而今年最新的赤字率将提高到3.6%，这是否意味着财政风险增加？实际上，对于赤字率的理解不能局限在它的绝对数值上，关键在于：1、是否符合经济需要；2、财政是否可持续。如果是经济需要，就要果断地提高财政赤字率。回顾2008年，在面对金融危机的冲击时，据国际货币基金组织统计，发达国家平均赤字率由2008年的3.5%，陡升到2009年的9%。换句话说，在面对危机和突然事件冲击时，财政政策的实施同样具有弹性，可以打破“3%”限制的约束。实际上，在全球相当一部分国家都会根据实际情况做出相应的调整。所以，今年在面对疫情冲击时，果断提高财政赤字率是明智的决策。
当财政赤字率提高后，接下来就是判断财政是否可持续。
第一，财政是否可持续性既要看财政收入流量，也要看存量。从流量的角度来看，就是税收收入、非税收入和政府性基金。从存量的角度来看，我国的政府资产结构由服务性资产与财力性资产组成。以2017年政府资产结构为例分析，服务性资产主要是金融资产、机关事业单位固定资产、在建工程这些；财力性资产是国有经济资产和资源性资产。其中，财力性资产占比较大。财力性资产具有资产变现快和调配灵活的特点。这是我们扩大赤字率重要的依托之一。资料来源：杨志勇、张斌、汤林闽：《中国政府资产负债表》，社会科学文献出版社，2019年
第二，扩大政府债券发行，增加政府投资，对冲经济下行压力。今年，地方政府专项债券安排发行3.75万亿元，比2019年增加了1.6万亿元。同时，发行1万亿元抗疫特别国债。抗疫特别国债收入全部直达到基层，有3000亿元进入一般公共预算，有7000亿元用于有一定资产收益保障的公共卫生等基础设施建设，这对缓解基层财政困难，完善公共卫生等基础设施具有重要作用。第三，加大减税降费力度，对冲企业经营困难。从减税政策来说，我国今年延续了之前的减税政策，又颁布了一些新的减税降费支持政策。2018年累计减税1.3万亿元，2019年减税达到2.36万亿，这是相当可观的减税规模。客观地看，从减税的延续性来讲，过去几年已经对重要主体税种实施过了减税，今年再继续推行大规模减税的空间已经不大。因此，今年缓解企业经营的困难还要从降费的角度发力，例如，仅是阶段性减免养老、失业、工伤保险单位缴费、减半征收职工医保费等，减免规模就达6500亿元。
第四，加大转移支付力度，对冲基层“三保”压力。减税降费肯定会使得地方政府财政压力加大，中央要加大转移支付力度。根据数据统计，中央对地方转移支付增长12.8%，支持地方尤其是困难地区正常运转。新增加抗疫特别国债资金全部安排给地方，建立特殊转移支付机制，加快直达资金预算下达。在现在的情况下，加大转移支付力度，能够确保基层“三保”任务完成。
第五，加强预算平衡，对冲疫情减收的影响。今年财政收支压力很大，这时更要考虑预算平衡，压缩非刚性支出。《政府工作报告》指出，各级政府必须真正过紧日子，中央政府要带头，中央本级支出安排负增长，其中非急需非刚性支出压减50%以上。各类结余、沉淀资金要应收尽收、重新安排。这些措施有助于缓解预算平衡的压力。
一系列积极的财政政策实施，对整个经济的影响应该说起了非常重要的作用。从统计数据看，我国二季度国民生产总值要远好于一季度，随着财政政策继续实施，相信下半年经济成绩单还会更好。

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财政运行状况分析

在受疫情冲击的2-4月份，我国的财政收入下降明显。自6月份开始，财政收入就开始向好的方向发展。根据数据显示，6月份的税收收入同比增速增加了8.97%，税收和财政收入增长正在逐步恢复。不过，各个省今年上半年的财政状况都不太乐观，大多数省份的财政收入都是负增长。根据统计，2019年我国一般公共预算支出增长率为8.13%，收入增长率是3.8%。这就造成了财政收支缺口处于不断扩大的状态。财政收支出现缺口就势必使得政府要通过发行债务来解决问题，而发行债务就使得政府的债务负担率（债务余额/GDP）提高。那么，我国债务负担率有多高呢？经过测算，国债负担率为16.75%。如果将中央财政债务总额和地方政府债务余额汇总与GDP相比，则我国总债务负担率达到38.26%。欧盟制定的债务负担率警戒线标准是60%，由此来看，我国的债务负担率仍然可控。不过，需要注意的是，这里所说的地方政府债务余额仅指一般债和专项债余额，对于隐性地方债务规模，由于它是隐性的，很难有一个精确的指标度量它，但我们不能忽视它的存在。

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财政政策特点及运行规律

我们了解了今年我国的财政政策和财政状况。那么，我国财政政策发展具有哪些特点？从长周期的角度来看，我国财政政策运行逐步趋于灵活，具体来说可以通过财政支出比率来划分为五个阶段。关于财政支出比率，就是一般公共预算支出/GDP它反映财政对整个经济的干预程度。第一阶段，自1978-1993年，分税制改革之前，这个阶段财政体现放权让利的特点，就是中央向地方放权，政府向企业放权，同时也采取一些让利的政策。第二阶段，自1998年后的我国开始实行积极财政政策。具体来说，自1998年开始至2004年，由于亚洲金融危机的冲击，我国经济在这个阶段第一次出现需求不足，供给过剩的情况，需要实施财政政策来拉动总需求增长。
第三阶段，2005-2007年，稳健的财政政策。在这个时期，我国经济形势向好，由此实施了稳健的财政政策。
第四阶段，自2008-2013年，我国第二次实施积极的财政政策。这由于2008年受到全球金融危机冲击，经济压力凸显，因而通过积极的财政政策化解。这其实与1998至2004年的情况有些相通的情况，都需要通过积极的财政政策拉动内需增长，促使滞留在银行账户的储蓄向投资转化，避免了经济增长下滑的危险。
第五阶段，2014年后，经济新常态下的供给侧与需求侧管理。随着世界经济增长速度放缓，我国经济面临着生产成本不断上升、商品供需错配、投资边际收益下降、市场机制运行不畅等结构性问题，针对这种结构性问题，宏观经济政策更多地从供给侧发力。
自1998年以来，我国经济基本处在积极财政政策影响下运行。从财政支出比率来看，在分税制改革之前，财政采取一些放权让利的政策，使得财政支出占比下降。之后财政支出比率在上升。到2015年以后，我们又采取一些大规模减税降费政策，财政支出比率又处于下降阶段。
简单分析来看，我国积极的财政政策有明显的特点。一是1998-2003年，2008年-2013年，我们实施了两次以扩张需求为主要特征的积极财政政策。这两次积极财政政策共性是宏观经济总体需求不足，滞留在银行的存款过多，企业投资意愿不足。所以，这两次积极财政政策主要的目的就是促使滞留银行的储蓄向投资转化，拉动内需增长。例如，我国在2008年推出的4万亿投资政策，实际上其中很大比例是银行资金在支持政策实施。自2014年以后，我国经济发展进入了新常态，经济结构面临转型，经济增长方式要从投资驱动型转向创新驱动型。同时，由于成本的上升，投资边际收益也在下降，不能单独依靠扩张需求的政策促进增长，因而需要从结构转变着手。因此，我国实施以供给侧结构性改革为特征的积极财政政策，它在相当程度上体现在减税降费上，它包括普惠性减税和结构性减税。其他如通过税制改革，完善税制结构，促使资源配置效率提高；通过财政支持推动绿色可持续发展。这些都是供给侧改革的内容。疫情期间，我国的财政政策实施的逻辑主线也可以划分为两个阶段。第一阶段就是疫情对总供给的冲击。疫情爆发之初，产业链发生了严重的中断问题。例如口罩供给不足。产业链的受阻使得生产经营、国际贸易都出现了严重的问题。第二阶段疫情对总需求的冲击。当疫情得到控制，生产也从部分产业着手恢复。由于失业、收入、线下经济活动等方面的不足，使得需求也出现不足的情况。今年财政政策可分为两大类，一类财政兜底政策，财政通过税费减免和社会保障，保障人们的基本生活需求，保障中小企业的运营，维持基层运转。另一类是经济刺激政策，财政从需求端和供给端同时发力。在需求端，财政政策主要通过消费和投资两方面发力，如发放消费券，刺激汽车消费等；在供给端，财政政策体现为支持新基建建设，扩大公共卫生领域的支出等。

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化危为机的财政制度变革方向

在我国实施积极的财政政策时，我们也应看到这也给财政带来了压力，积累了相当规模的财政风险。由此，我们需要有效的化解财政风险的方法，尤其是当前疫情还未结束，财政政策需要更加具有可持续性。对于财政风险，有来自今年疫情的冲击，也有来自社会发展带来的压力。这些都是需要我们进行财政制度变革来应对的。具体来说，我们需要从以下四个方面改进，以促进财政政策更好的发挥作用。
第一，提高财政预算透明度，实行跨年度预算平衡。目前，我国的财政政策提出了提质增效的要求，压缩非刚性支出。因此，提高财政预算透明度是最有效的方式，利于减少财政资金的浪费，且能够实现跨年度预算平衡。
第二，完善财政支出制度，推动公共物品提供中的政府与市场、社会的合作。随着社会生活的变化，财政支出压力越来越大。为了化解财政支出方面的压力，可以通过推动公共品提供方面的政府与社会的合作。例如，武汉在这次抗疫期间，民间组织发挥了重要作用。
第三，优化税制结构，以“效率优先、兼顾公平”的原则推动税制改革。从国民经济循环角度看，从上到下分为四个环节：生产环节、再分配环节、消费环节、财富积累环节。而这四个环节可以把税制结构分为生产税、所得税、消费税和财产税。中国的税主要集中在初次分配环节，主要是以增值税为代表，其次是所得税。通过全球主要国家的税收结构比较看出，我国的税收主要集中在上游，而发达国家的税收主要集中在中下游。从税收占GDP比重的角度来看，我国自2012年以后连续多年实施减税降费政策，税收占GDP的比重逐年下降，2019年达到15.94%。而与发达国家的同一指标平均值约为26.69%（不包括社会保障税），上中等收入国家的该指标为19.11%。我国税收占比的下降，势必使得税收筹集财政收入能力下降，而随着我国人口老龄化的提高、社会对教育医疗等公共产品的需求上升，财政支出的压力会愈来愈大。此时优化税制结构、改革税制就是必不可少的重要工作。第四，从收支两端推进社会保障制度改革，提高社会保障全国统筹程度。目前我国社会保障面临的突出问题是：从收入一端看，社会保障连年靠大量财政补贴支持，2019年财政补贴高达19392.61亿元；从支出一端看，社会保障尚未全国统筹，地区社会保障资金有盈有欠，资金使用效益不高。可从两方面进行改革：一是实行社保费改税，并交由税务部门征管；二是社保基金滚存结余交由全国统筹，但需兼顾地方利益。从中国经济增长前景来看，中国经济增长的预期良好，从我目前两项研究实例可以证明：第一，关于中国制造业TFP测算表明，它在持续上升，并且私营企业上升速度很快。第二，关于我国要素市场和产品市场分割程度测算表明，它在不断下降，换句话说，就是市场整合程度在不断提高。市场分割就像一个跑道不平整的赛道，不利于运动员水平的发挥。在整合度高的市场中，各个要素能够畅通流通，对经济的推动作用也将更加明显。总结来说，财政在中国经济改革开放过程中发挥着巨大的作用，有三个重要的体现：第一，财政就是改革中的先锋队。我国改革开放就是从财政放权让利改革开始的，它调动了各级政府和社会的积极性。当前不断推进的现代财政制度建设，对推动国家治理现代化具有至关重要作用。第二，财政是我国经济的压舱石。在相当程度上，财政承担着改革成本的角色，起到了化解社会风险的作用，尤其在今年，财政托底的作用更加明显。第三，财政扮演增长的发动机的作用。财政政策通过在需求侧和供给侧的两端发力，不断调控经济运行节奏，促进经济增长。当前，我国面临着经济结构调整、国际环境的变化、新冠疫情冲击等错综复杂的形势，这对财政政策的实施提出了更高的要求，也就需要财政制度不断改革来适应新形势变化。在我国迈向社会主义现代化强国的征途中，财政可以说是且行且改革。

编辑  郭瑞华

来源  “人大重阳”公众号

责编  金天、蒋旭

监制  安然、魏唯

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