近日，燕郊房屋“大小产权”之争现象引起各方关注。 据称，原先房本上登记的是70年产权，土地性质为住宅用地，现在土地性质变成40年、50年产权的工业用地和商业用地，购房者手中的房产证变为一张废纸。北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队将对这一事件进行回顾，并对这一现象背后折射的法律问题进行系列解读和详细分析，以期引起相关方论证，提出妥善解决方案。
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透过现象看本质·房地产专题系列 | 燕郊房屋“大小产权”之争法律问题解读（一）
一、燕郊房屋“大小产权”之争事件回顾
近日，燕郊多个小区的房屋产权由“大产权”变为“小产权”的新闻引起了社会高度关注。居住在燕郊福成5期的一名业主称，2007年其购买了福成5期的房子，2009年拿到房本，房本上清楚写着70年产权住宅用地。然而在今年年初，却突然发现房屋失去了买卖的资格，其房屋所属的土地性质也变成工业用地。政府相关部门系统显示五期123号楼为工业用地，4号楼竟然是违章用地，这就意味着政府发的房本产权变为40年，甚至变成一张废纸，房屋不能买卖交易，不能享受银行批贷和继承。
据相关人士称，此事件的起因是“落宗”。此前土地登记、房屋登记分别在国土局、房管局二个部门，在执行不动产登记后，房产证和土地证合二为一，具体办法是房屋和土地必须关联，在国土局备案审批土地的属性、用途、年限，必须和地面建筑物吻合。也就是说如果住宅小区的土地使用性质并不是住宅用地，因其土地性质与房产性质不符，无法关联，也就无法办理新的不动产权证，也就是所谓的无法“落宗”。据称燕郊范围内，首尔甜城、燕郊美林湾A区、电子城小区、冶金小区、燕灵西区、天子庄园三期、福泽园、中建二局、地矿家属院小区、高尔夫公寓、东方御景、燕潮家园、燕馨小区、首钢小区、紫竹园等多个小区的住宅楼都有着类似情况。
其后，三河市国土资源局不动产登记中心发布《关于存在历史遗留问题的小区或单位暂不办理相关业务的通告》：“依据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例施细则》、《国土部不动产登记规范（试行）》的相关规定，我市部分小区由于相关法律法规、政策等原因限制暂时停止办理相关业务. 目前市政府已成立工作组对相关问题逐个进行调査，市政府将根据调査结果争取上级有关政策支持，并参照其他市、县的成功做法制定解决办法，待市政府相关办法出台后，再行办理不动产登记相关手续，特此通告。”廊坊市国土资源局也进一步回复：“反映的问题及房产无法落宗事宜，此问题已不是个案，是个普遍问题，市国土局领导把事态的严重性已向政府反映几次，并接连打了几次报告，待政府批示后即可办理。”令人欣慰的是，河北省三河市委、市政府对此事件高度重视，并给出了理性的表态。将坚决维护购房群众的合法利益，下决心解决房地产市场的遗留问题，确保房地产市场健康发展，社会和谐稳定。
二、燕郊房屋“大小产权”之争折射的法律问题分析
燕郊房屋“大小产权”之争事件背后所折射出的法律问题，不得不令人深思。笔者认为，这一事件至少涉及三个层面的法律问题，第一，如若此事件中土地性质存在违规变更登记（只是假设，需等待政府的最终调查结果），那事件所涉土地性质问题，将会是本事件的根源及起因；第二，行政救济方面，业主是否可以通过行政程序获得救济；第三，民事救济方面，业主可以通过哪些诉讼路径维护自己的利益；本系列文章将围绕上述三个层面依次详细分析。本文首先围绕土地性质所涉法律问题展开论述。
燕郊房地产企业获得土地的途径主要有三种：其一是通过正常招拍挂程序拿地；其二是城中村改造项目，即燕郊下属各个村庄改造项目；其三是通过变更土地用途。而在燕郊土地市场，主要以后两种途径为主。从新闻报道反映出的情况来看（最终结果需等待政府核查），此次事件中房屋产权证不能“落宗”的原因主要是土地性质问题，主要涉及三类土地，即工业用地、绿化用地、集体用地。
（一）工业用地进行住宅开发存在的法律问题
燕郊作为一个国家级高新区，一直以工业用地、仓储用地和金融商业用地为主要的供给土地，商品房住宅用地供应量相对较少，随着燕郊人口不断攀升，原有建设用地已经难以满足房地产需求，再加上房地产行业利润较高，开始出现工业用地、仓储用地和其他综合性用地通过变更规划变为建设用地的情况。
依据《土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”明确规定了土地的用途使用必须严格按照土地利用总体规划。此外，《工业项目建设用地控制指标》第四条：“严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅、专家楼、宾馆、招待所和培训中心等非生产性配套设施。”及《城市房地产管理法》第十七条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”之规定进一步明确严禁在工业项目用地范围内建造成套住宅。改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，并按程序办理相关手续。未经相关程序变更土地用途建设住宅的行为属于违法行为，地上建设和销售的住宅属于违法建筑。
此事件中，如果存在违规用地情况，开发商及业主存在的法律风险分别如下：
1. 开发商要承担的法律风险：(1) 交还土地使用权。《土地管理法》 第八十条规定“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。” (2) 补缴土地出让金。《城市房地产管理法》第十七条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十七条规定“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。” 在法律实务中，要求交还土地使用权的情况较少。土地受让者将工业用地进行房地产开发面临的主要风险是补缴土地出让金。(3) 行政罚款。擅自将工业用地变更为商品住宅的行为本质上是违法行为，土地受让人还面临行政处罚的风险。《土地管理法》第八十条明确规定了对不按照批准的用途使用国有土地的，处以罚款。《土地管理法实施条例》第四十三条规定“依照《土地管理法》第八十条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”
2. 业主面临的法律风险：（1）没有产权证，权利无法得到保障；（2）使用年限短，届满后不能自动续签；（3）水电、贷款、增值税等其他费用的增高，无法落户口等问题。
（二）绿化用地进行住宅开发存在的法律问题
根据新闻报道情况，此次事件中还涉及部分绿化用地违规建设住宅的情况。依据《城市绿化条例》第十九条：“任何单位和个人都不得擅自改变城市绿化规划用地性质或者破坏绿化规划用地的地形、地貌、水体和植被。”、第二十条：“任何单位和个人都不得擅自占用城市绿化用地；占用的城市绿化用地，应当限期归还。”、第二十八条：“未经同意擅自占用城市绿化用地的，由城市人民政府城市绿化行政主管部门责令限期退还、恢复原状，可以并处罚款；造成损失的，应当负赔偿责任。” 及《城市绿线管理办法》 第十一条：“城市绿线内的用地，不得改作他用，不得违反法律法规、强制性标准以及批准的规划进行开发建设。有关部门不得违反规定，批准在城市绿线范围内进行建设。因建设或者其他特殊情况，需要临时占用城市绿线内用地的，必须依法办理相关审批手续。在城市绿线范围内，不符合规划要求的建筑物、构筑物及其他设施应当限期迁出。”都可得知，未经同意擅自占用城市绿化用地；擅自改变城市绿化规划用地用途建设住宅的行为属于违法行为，地上建设和销售的住宅属于违法建筑，政府相关部门依法可以径行拆除。
但此事件中不能“落宗”的土地可能存在信息不对称问题。三河政府也强调，土地性质存在历史遗留问题。目前，调查组已基本完成摸底调查工作，并且承诺:“只要有合格房产证就应该有合格的产权,房产证上写的什么性质就是什么性质。”故而最终会采取更合理的处理方式解决。
（三）农村集体用地进行住宅开发存在的法律问题
此事件中，相关知情人士介绍，燕郊的房地产开发模式有很大一部分都是通过改变规划实现，并且认为最难的是把农用地变为国有建设用地。而我国现行法律法规规定，农村土地一般归农村集体所有，如果要在农村集体土地上进行商品房开发并公开向社会销售，必须先经国家征收，把集体土地变性，成为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费后，才能进行开发建设。在未办理农用地转为建设用地前，擅自在农用地上建造房屋的，明确为相关法律所禁止，属于违法建筑。
此外，《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》也强调了严格规范使用农民集体所有土地进行建设，农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地的违法违规行为，杜绝通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为。
实践中，对农村集体用地进行住宅开发处理方法如下：第一、当事人在无土地规划、准建手续的情况下，在农村土地上建造房屋，违反了相关法律规定，县级以上人民政府土地行政主管部门（国土资源局）可以实施行政处罚。依据《土地管理法》第七十三条规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，县级以上人民政府土地行政主管部门（国土资源局）有权实施以下行政处罚：（1）拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施、恢复土地原状；（2）合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；（3）可并处罚款；第二、乡、镇人民政府实施的行政处罚。依据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
而本次事件具有其特殊性，如信息的不对称、存在历史遗留问题等。因此，河北省政府相关部门应就此事件涉及到的无法落宗的房屋进行特殊处理，或可结合调查土地性质的结果，通过补交部分税费或土地出让金等方式，最终解决此次产权纠纷。
综上，如果此次事件是因为政府部门信息不对称导致的，那相关部门通过及时更新信息系统就可以解决。若此事件中土地性质确实存在违规变更登记，那事件所涉土地性质问题，就是本事件的根源及起因。北京市道可特律师事务所地产与基础设施团队认为，从保障购房业主的合法利益角度出发，此事件最圆满的解决方式就是土地经过变更规划，使其符合住宅土地性质，符合“落宗”要求，顺利办理不动产权证。如果房屋一旦被认定无法“落宗”，业主可以从两个层面来得到救济。第一、行政救济方面；第二，民事救济方面。至于业主是否可以通过行政程序获得救济以及通过哪些诉讼路径维护自己的利益，燕郊房屋“大小产权”之争的后续系列文章将继续就业主的救济途径进行深入探讨。
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