行政报批义务对合同效力的影响探究
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《合同法》第44条第2款规定“法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”在诸如国有资产转让、中外合资企业设立等场合，行政审批都是整个商业行为中重要的一环。当报批义务出现问题时，合同主体又该如何应对？北京市道可特律师事务所争议解决团队将通过最高法院公报案例（2016）最高法民终802号探究这一义务对合同的影响。
通过在裁判文书检索网站查询，合同中审批义务主要涉及一类交易行为是对国有资产为标的合同的行政审批，其中包括对国有企业资产，以及国家所有的矿藏、海洋石油等自然资源为标的合同的行政审批。公办案例（2016）最高法民终802号就是国有金融资产转让相关的合同纠纷案件。
案情简介：深圳市标榜投资发展有限公司（以下简称投资公司）因与鞍山市财政局（以下简称财政局）股权转让纠纷案。2011年，财政局委托交易所挂牌出让鞍山银行27%国有股权，实业公司代表包括投资公司在内的四家公司交纳保证金4000万余元后，双方签订股权转让合同。2013年，股价上涨，财政局以实业公司及投资公司等摘牌企业存在关联关系为由拒绝办理报批义务，并发函终止合同。投资公司要求赔偿其损失。
（一）严格的法律、法规规定决定合同的效力
为防止国有资产流失，规范国有资产交易行为，国有资产监督管理机构根据授权代表国家依法履行出资人职责，行使出资人的权利，对企业分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、国有权转让等重大事项行使最终决策，一个重要的表现就是前置审批手续。
早在1994年，国务院办公厅《关于加强国有企业产权交易管理的通知》（国办发明电〔1994〕12号）第2条规定，地方管理的国有企业产权转让，要经地级市以上人民政府审批，其中有中央投资的，要事先征得国务院有关部门同意，属中央投资部分的产权收入归中央。中央管理的国有企业产权转让，由国务院有关部门报国务院审批。所有特大型、大型国有企业（包括地方管理的）的产权转让，报国务院审批。后陆续颁布了《企业国有资产监督管理暂行条例》(“378号令”)、《企业国有产权转让管理暂行办法》(“3号令”)、《企业国有资产法》、《金融企业国有资产转让管理办法》(“54号令”)及《企业国有资产交易监督管理办法》("32号令”,2016年6月24日开始实施)、《上市公司国有股权监督管理办法》(第36号令)等法律、行政法规和部门规章,对企业国有资产交易行为提出了明确具体的要求。企业国有产权的转让、增资应当经过相关人民政府、国有资产监督管理机构或所出资企业的审批。
对于接下来分析案例中的金融企业更是严格监管，除以上的规定外还有专业的金融类国有资产的监管规定，财政部《金融企业国有资产转让管理办法》第7条规定，金融企业国有资产转让按照统一政策、分级管理的原则，由财政部门负责监督管理。财政部门转让金融企业国有资产，应当报本级人民政府批准。政府授权投资主体转让金融企业国有资产，应当报本级财政部门批准。金融企业国有资产转让过程中，涉及政府社会公共管理和金融行业监督管理事项的，应当根据国家规定，报经政府有关部门批准。《商业银行法》第28条规定，任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的，应当事先经过国务院银行业监督管理机构批准。涉案股权转让合同标的为财政局所持银行超过5%的金融企业国有资产，依法应经有批准权的政府及金融行业监督管理部门批准方产生法律效力。
（二）未履行报批义务属于缔约过失责任
关于本案的效力，因其均为各方真实意思表示，所以合同成立，但因为未经有关机关审批，所有合同成立未生效。
回看案情，可以发现被告因股价上涨就反悔已经达成合意的股权转让行为，实属违背诚实信用原则，让守约方蒙受损失。在合同效力已经确定情况下，受让方还可以进一步维护自己的权利，合同未生效不等于合同条款对各方没有任何约束力。
最高人民法院《关于适用<合同法>若干问题的解释（二）》第8条规定，依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后，有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的，属于合同法第四十二条第（三）项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”，人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求，判决相对人自己办理有关手续；对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失，应当承担损害赔偿责任。据此，如合同已成立，合同中关于股权转让的相关约定虽需经有权机关批准方产生法律效力，但合同中关于报批义务的约定自合同成立后即对当事人具有法律约束力。当事人应按约履行报批义务，积极促成合同生效。本案中，依股权转让合同约定，应认定涉案合同报批义务由财政局负担，但财政局违反合同约定，未履行报批义务，亦未按有权机关要求补充报送相关材料，依上述司法解释规定，被告仍需履行报批义务，若违反相应规定，还应当承担责任。
缔约过失责任在性质上属于一种独立的民事责任，是指在订立合同过程中，因一方当事人的过错导致合同不成立，或者合同虽然成立，但不符合法定的生效条件而被确认无效、被变更或被撤销，给另一方当事人造成损失时所应承担的民事责任。缔约过失责任实质上是诚实信用原则在缔约过程中的体现。《合同法》第一百一十三条第一款规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失。”本案中，间接损失数额的确定应考虑缔约过失人过错程度及获得利益情况、善意相对人成本支出及预期利益等，综合衡量确定。财政局违反诚实信用，另行出售涉案股权所获价差，系不诚信行为所得，投资公司丧失涉案股权交易机会的损失数额，可以此作参考。
法院认为，财政局作为政府部门，在国有产权交易过程中，既应践行诚实信用价值观念，有约必守；更要遵循政务诚信准则，取信于民，引领全社会建设诚信守信市场秩序。但在本案中，其在应将涉案合同报送有权机关批准的情况下，拒不按银监部门要求提交相应材料，导致银监部门对相关行政许可事项不予以受理，致使合同不能生效。不仅如此，财政局还将涉案股权在很短时间内另行高价出售。财政局恶意阻止涉案合同生效的行为明显违反诚实信用原则，具有明显过错。
投资公司主张的可得利益损失实际系丧失取得涉案股权的交易机会所带来的损失。所谓机会，是指特定利益形成或者特定损害避免的部分条件已经具备，但能否最终具备尚不确定的状态。而所谓机会损失，则是当事人获取特定利益或避免特定损害的可能性降低或者丧失。就本案而言，涉案转股合同订立后，虽须经有权机关批准方才生效，但双方已就投资公司购买银行股权达成合意，在无证据证明该合同不能获得有权机关批准情况下，投资公司有合理理由信赖财政局恪守承诺，及时妥善履行报批手续，从而使涉案合同效力得到确定，进而通过合同履行实际取得涉案股权，获取相关利益，故投资公司获得涉案股权可能性现实存在。但因财政局的不诚信行为直接导致投资公司获得涉案股权的可能性完全丧失，造成投资公司因此失去现实获得相关利益的结果，即存在客观现实的交易机会损失。
综上所述，在国有资产交易的情境中，任何一方都务必重视行政审批手续的办理，是否考虑将合同设定为附条件生效合同或是加大违约责任，从而保证因未审批或未通过审批而给交易一方造成的负面影响降到最低，是值得大家关注与思考的。
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