连国栋：再议“保底水量”
近日，“保底量”问题在业内引发激烈争论，为进一步探讨保底量问题，中国水网特邀发改委、财政部PPP专家库双库专家，山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋撰文，对保底量的实质、如何科学设定保底量等问题进行了进一步分析。
来源：中国水网 作者：连国栋
近日，各大P圈对于“保底水量”、“基本水量”讨论的气氛异常热烈，初春时节却感到了夏天的热度，究其原因，主要集中在几个方面：一是项目究竟应该不应该设保底水量（或基本水量），二是保底水量（或基本水量）是否是政府兜底。
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一、保底水量的“底”到底是什么
先说“底”，根据《澄衷蒙学堂》中讲解，“底”是物体的承托，根据百度百科“保底”为“保住原有基础，保证不低于最低额”。
在《城市污水处理特许经营协议示范文本》(GF-2006-2504)中，采用的是基本水量的提法，基本水量指“按每一个运营月内，日均____立方米计算的处理水量”，在第9.1条中明确，甲方提供进入污水处理厂的污水量低于或等于基本水量时，乙方全部处理，污水处理服务费＝污水处理单价×基本水量；说明政府是要保障基本水量的。
在财政部《PPP合同指南》中，对于购电安排有两种机制，一种是照付不议，照付不议是指“规定一个最小净输出发电量，只要项目公司达到该最小净输出量的发电能力并且不存在项目公司违约等情形，购电方就有义务按照该最小净输出发电量向项目公司支付电费，而不论项目公司是否实际生产了该部分的电量”；一种是强制购买，强制购买是指“是指购电方有义务购买该供电项目所发的全部电量并根据所发的电量支付电费，而无论购电方是否真正需要。”从上可以看《PPP合同指南》中是支持设定基准量，也符合类似项目的操作惯例。
在南非政府提供的风险责任矩阵1中，对于市场需求风险的分配 是“在以单价支付的合同中由公共部门承担，以使用者付费来支付的项目中由私人部门承担”，说明国际上也对类似项目有相应的处理实例。
二、保底水量的“保”到底保什么
保底水量的“保”，保的就是政府的责任和政府的担当和政府应尽的责任，在十九届中央纪委二次全会上总结党的十八大以来全面从严治党的重要经验时提出，“有权必有责，有责要担当，失责必追究”，政府根据项目所服务区域，科学规划，在考虑适当超前的情况下，进行科学决策，充分发挥项目应有的效率，而不是一言堂、拍脑袋，盲目决策。如果政府因为决策不合理，造成污水厂晒太阳，项目冗余，难以发挥效益，这个责任就应该由政府来承担，而不是强行脱责，将自身决策失误的风险全部转移给社会资本，这样是不合理的，也影响社会资本，尤其是民营资本参与PPP项目的积极性，也会无形中增加PPP项目的风险成本，导致最终加大项目的全生命周期的成本。
三、保底水量的“保”和“底”的关系
保底水量的“保”是政府相关部门应担负的决策的责任，是为了合理分配项目风险，“使风险能够最有能力承担的一方来承担项目风险，也符合PPP项目的风险分配机制”，“底”是社会资本在对于风险判断后，基于自身实际，所能够接受的底线。合同设定的基本水量，是政府和社会资本经过市场博弈后的结果，也是“保”和“底”实现的动态平衡。
项目如果前期调研深入，对于市场风险已经基本化解，如污水处理厂所覆盖的区域明确，每一排水户实际每日的排水量调查到位，实际入场水量应该偏差不会太大，这时是否设置基本水量，并无多大的实际意义，就是不设置，也不会影响项目的融资和项目顺利推进。
再来分析一下，出现设计量与实际量的原因，不外乎有几个方面，一是对追求超前意识，上规模，上水平，未结合项目的发展规划，导致项目前期不能物尽其用，项目晒太阳；二是有些地方钻政策方面的空子，如目前政策鼓励建设污水处理厂，建设污水处理厂，国家有相应的补贴，但是建设管网，周期长，拆迁多，矛盾突出，因此污水厂建好后，管网迟迟不能接入；三是有的项目决策流程不科学，项目为了应付考核，匆上马，对项目所在区域排水户数、排水量，连接管道的敷设范围都不明确，仓促上阵。因此因政府决策方面导致的风险，也就应该“保”，要保证政府决策的科学性，减少社会资本于风险所应承担的责任，在服务费中增加过高的风险费用，有利于降低项目的交易成本。
四、结语
基于近期的讨论和分析， “保”与“底”的设置是否合理，设置基本量的高与低的合理性，也并无唯一的答案，还需市场的归市场，具体项目具体分析，项目是否设定基准水量（或是保底水量），还是由政府和社会资本通过竞争来确定，给予充分的自治灵活性，而不是一棒子打死。
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编辑 | 洪翩翩、赵凡
统筹 | 谷林