傅涛：两山视角下的流域系统施治
“共抓大保护”的提出，使水务行业的主题从污水厂转向了流域断面。在面对流域这一层级时，从政府到企业，都呈现出了多种不适应症状。如何更好地推进新一阶段的水生态保护工作？近日，在“第四届中国流域水质目标精细化管理暨新安江生态补偿实践研讨会”中，E20环境平台首席合伙人、《两山经济》作者傅涛向与会嘉宾分享了他的最新思考。
傅涛
以下为傅涛博士在论坛现场的发言内容：
距离改革开放已过去40余年，改革进程进入了“新时代”，在这个新时代，全国一盘棋的情况被显著改变。我国的管理体制发生了根本性的变化，地方在经济规划上完全独立，各自关注自身的经济指标，导致很多产业布局重复。
与此同时，在一些事项的规划要求上，则更加强调一致性和逻辑性，如长江大保护。流域水环境治理的事权在地方政府，在施治过程中受管理体制影响较大，因而呈现出地方的责任和事权不匹配的问题。我国环保欠账多，大到长江、黄河，小到滦河、封河，都在大保护的框架之内。中央要求的是跨流域、系统的环境保护，而我国大部分河流不是某个省内的区域河，在不同县市之间条块分割非常严重，这就牵扯到区域协同的问题，共抓大保护的核心在于“大”字。
在此背景下，政府事务越来越多，税收持续减少，且很大一部分任务不在职能范围之内。如何突破机制体制上的束缚，成为了共抓大保护的核心话题。
系统
水环境治理需要系统，但在实际执行中，各个部门的目标并不一致。如水资源的目标、水环境的目标、水安全的目标、水生态的目标完全不同，污水规划、供水规划等各种相关规划，是叠加在一起的集合，相互之间缺少逻辑关联。各部门有着各自的红线，每一条都不可触犯，每一条线都难以更改。在这些高压线下，市场的生存空间非常小。
正在进行的“十四五”规划，思路已经不是简单的堆砌，而是更加强调系统。但在实践过程中，仍有不小的难度：即便将更多的职能集中到了生态环境部，其职权范围与自然资源部、水利部、住建部、财政部、发改委等多个部委，仍有巨大的交叉。各个部门都有自己的管理手段，从规划开始到施工到监理、到运营和监管收费，均相互独立。主体不同，实施方式、压力、考核指标也都不同，造成了学术界谈系统很热闹、落地时候争议较多的现象。
这种频频出现的交叉，说明仅将山水林田湖草放在一起还不能形成系统优化，需要更大范围的系统。从近期相关政策的发布中也可以看到，越来越多的政策并非出自部门，而是出自国务院、中共中央，根本原因就是在于事项的部门太多，体制调整速度跟不上系统化的需求。
协同
在流域治理中，跨市、跨县的协同经常发生。E20曾调研过的一些界河的治理制度，可能同一条界河，东边区域是区长做河长，西边区域是镇长做河长，导致协调关系无法对应。这样的问题非常多，跨出了行政范围就会出现协同的问题，部门分割、地方属地事权下放的情况使协同难题更加棘手。
在过去粗放增长的时候，各个地方几乎都是一种模式；现在要求各个地方协同发展、生态合作，就会发现矛盾很冲突、很激烈。面对新时代之下的新要求，深化改革是解决这些问题的根本思路。
支付
2018年以来，地方政府的支付难题尤为突出。早期的环境产业培养了一批市政污水、垃圾处理公司，他们的盈利有污水处理费和政府补贴的支撑，因而这些领域的快速增长没有带来行业问题。到治理重心转向河道时，行业明显发现钱不够了，因为没有办法向老百姓收取河道费用，没有办法向老百姓收PM2.5的费用，这笔支出只能求助于财政，财政支付能力不足的时候，这笔资金需求先是飘到了城投，后又飘向市场，变成了PPP。其中，大部分生态服务项目都不具备经营属性，这也造成了行业遭遇转折期时，一大波企业的倒下。
目前来看，除个别城市外，大部分城市的收入在持续下滑，地方政府支付能力严重衰退。而环保任务又是刚性任务，每一个命令都是死命令。体系之争导致环境项目的成本控制愈加严苛。
以前，河流治理所涉及的每个部门都是一个圈，圈重叠的地方，权利大于责任就会抢，权利小于责任就会推，还有很多圈没有覆盖到的地方没有人管。在体制不能随意变动的情况下，要协同涉及20多个部门的事项，就需要通过机制创新去解决部门分割带来的问题。河长制便是体制制约下的机制突破。
为深入了解河长制的实践经验，E20环境平台自今年1月起，对浙江、福建、上海、江苏四个省市做了调研及访谈，总结了体系规律，并创新性地提出了以“1+6+3”的实践路径，即一个目标(水环境、水生态、水资源的系统目标)、六个统筹(规划、工程、运维、经费、监管、社会参与)、三个支撑(发挥河长办作用、智慧化手段助力实践、考核机制驱动落实)。
简单来说，就是将九龙分治变为了九龙共治。河长办也不是一个具体部门，而是一个协调机构，大部分河长办没有编制，也不宜对河长办进行考核，对一把手有效的考核才能激发河长的积极性。
流域治理对环境产业也产生这较大的影响。以前，环境产业有很多大的小公司，做点状服务，如北控水务、光大国际等，它们是最牛的环保公司，规模很大，但没有像华为、阿里巴巴那样成为一个系统、立体的公司。当前，产业正在经历升级，从“点”的产业向“面”的产业转型。在行业围绕点状服务时，低成本和达标为上，受标准和监管驱动，同质竞争成为必然；随着产业向流域系统的升级，对于政府的考核已不是污水厂是否达标，而是看河道是否可泳、可渔，黑臭水体是否消灭。这些考核对要求产业提供综合性的服务，未来将只有少量公司会进入系统服务的时代。
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编辑 |郭香莲、赵凡
统筹 | 谷林
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