尴尬的PPP，到底路在何方

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尴尬的PPP，到底路在何方

Original PPP伪专家 E20水网固废网 2021-04-27

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经过几年高歌猛进的发展，PPP目前似乎是有些门前冷落车马稀。近日，中国水网收到一篇投稿，文章论述了目前PPP处于尴尬境地的原因，下一步PPP模式应该如何发展，以及相关建议。投稿全文如下。

来源：中国水网作者：PPP伪专家

5月23日，两会胜利召开，克强总理的政府工作报告与前几年的报告相比，业内的PPP专家感觉有些失落，近几年报告中一直提及的政府和社会资本合作（PPP）模式今年没有再提，对于期盼能够唱多PPP的专家们来讲，实在是有些失落，笔者结合近几年PPP过山车式的发展，说说当下尴尬的PPP，到底路在何方。

一、尴尬的PPP

经过几年高歌猛进的发展，PPP目前似乎是有些门前冷落车马稀，一些专家还寄希望于PPP能够发挥更多的效力，如PPP与专项债的结合，但不可否认，目前PPP已经从最初的万能神药（什么项目都可采用PPP），变成了谁都不愿沾的一种模式，尴尬的PPP，不外乎有以下几方面的原因：

1.PPP实施周期长、落地难度大

目前的PPP项目，入库难度越来越大，而且有越来越加码的趋势，比如政府付费项目财政承受能力不能超过5%，使用者付费比例不得低于总成本的10%，甚至如山东省财政厅要求入库的PPP项目使用者付费不得低于项目全生命周期费用的20%的规定；入库需要层层审核，过五关，斩六将，一般要经过本级财政组织专家评审、省级财政组织专家进行入库复审、部中心平台进行评审，而审核过程中各级专家的评审尺度不一，对一些问题是借题发挥，肆意放大，借机寻租，不一而足。导致一些PPP项目夭折在入库的路上。

2.PPP项目落地慢，与其他模式相比没有优势

截止5月底，2020年全国专项债发行额度已达2.29万亿，而且在两办要求下，专项债发行驶上快车道，从专项债方案报批，到专项债发行、资金到位，所用时间与PPP模式相比要快很多，落地金额也要大很多，地方政府为加快项目推进，也是积极拥抱专项债方式进行融资，对PPP模式的实施带来较大的冲击。

3.PPP项目融资成本高，对政府吸引力差

PPP模式从推行开始，融资落地就是制约项目落地的关键，从92号文要求资本金不得采用债务资金，到10号文要求政府支出不得从政府性基金预算支出，而192号文又对央企参与PPP项目作出了特殊规定，导致PPP项目融资难、融资贵成为共识，而专项债本身具有政府财政增信，资金平衡方案是否靠谱，不是投资人所考虑的问题，不管项目实际情况如何，最终都有省财政在兜底，因此专项债融资成本的优势明显。如近期某省发行的30年期专项债票面利率仅为3.74%，与PPP模式动辄6%-7%的成本相比，PPP模式明显对政府的吸引力差。

4.从PPP项目落地看，PPP推进难

据笔者观察，PPP模式推进存在“三难”，前期是入库难、招标后合同签署难，项目公司成立后融资落地难，几座大山压得PPP喘不过气来。从实际操作来看，PPP项目招标完成后，PPP合同谈判半年以上的项目比比皆是，政府方与社会资本方自说自话，各自从自己立场说话，分歧很难弥合，导致项目迟迟难以落地，也是部分政府部门对PPP模式视为畏途，避免选择PPP模式的主要原因。

5.各地财承空间不足，后续项目上马难

PPP模式经过几年的推行，很多地区的财承空间目前已经接近了10%的天花板，后续项目的推进确实是难以为继，据了解，某地目前需要大量基础设施建设（如地铁、机场），但是当地PPP的财承已接近9%，而专项债发行空间已满，在这种状况下，如何合理做好政府投融资规划，既要避免造成财政风险，又要顾及民生，辗转腾挪，是财政人员殚心竭虑考虑的事宜。

6.绩效考核陷尴尬，过程走过场

PPP项目要求进行全面绩效考核，相关部门也出台了多项文件，但实际考核过程中，效果确实尴尬，考核严了，项目公司不干，考核松了，政府方不干，尤其是目前存在绩效考核方案标准不一，考核指标与结果挂钩难，实际操作中，绩效考核往往流于形式，考核单位和稀泥，多方协调，难以起到奖优罚劣，目标导向的作用。

7. 政策连续性差，导致PPP项目实施难

PPP项目已经推行几年，但是众望所期的《PPP条例》一直没有出台，各部委出台了大量有关的PPP文件，但政策多变，项目不时进行整改退库，标准多变，导致项目参与方难以适应，尤其是部分民企参与PPP项目以来，对投资风险估计不足，导致公司经营出现危机，更使部分企业视参与PPP为畏途。

8. 政策多变，怕秋后算账

目前的PPP政策，各部委出台的文件多，解释权在各部委，加上92号文、50号文、87号文等文件出台频率快，变化大，导致各地政府部门对于文件的掌握尺度难把控，对PPP项目是否构成隐性负债，各部门意见不一，尺度不一，“一朝招蛇咬，十年怕井绳”，部分政府部门怕担责，尤其是怕构成隐性负债追责，因此在项目推进过程中，患得患失。

二、PPP路在何方

不管PPP推进过程中如何困难，经过几年的推行，政府和社会资本平等合作的理念已经深入人心，而《政府工作报告》中也提出“健全市场化投融资机制，支持民营企业平等参与。要优选项目，不留后遗症，让投资持续发挥效益。”而PPP模式是经过市场检验的可选择的方式中一种优选的模式，下一步PPP的路在何方，我认为：

1.PPP依旧是政府投融资优选的一种方式

PPP模式作为一种舶来品，合作模式的引入，对政府的投融资决策体制，都带来了较大的影响，虽然在推进过程中存在种种不尽如人意的地方，如项目落地慢、落地难等问题，但是也正是因为落地慢，经过政府和社会资本方的双方博弈，减少项目投资的盲目性，降低了政府的投资决策风险，如笔者从事的某水务一体化项目，由于政府前期工作不足，可研拟新建日处理3万吨/日的水厂，但社会资本进入后，经过对水厂用户用水量调查，并对来水的水资源进行充分论证后，新建3万吨/日水厂的来水水源是难以满足的，如按原有规模建设，将会造成项目的极大浪费，因此将规模变更为日处理2万吨/日，有效规避了投资风险，造成损失。

2.PPP项目的推进，亟需政策松绑

PPP经过几年的推进，有了很多成熟的经验，也总结了很多教训，在目前“战役情、保增长”的大形势下，既需要专项债资金的引入，支持新基建的建设，也需要引入社会资本方，发挥社会资本方专业技术力量和运营成本的优势，优化投融资体制改革，因此需要政策进一步的松绑，从项目筛选、项目入库、项目绩效考核等方面进一步为项目松绑，加快PPP项目推进落地的速度，使PPP能够助推新基建的建设。

3.PPP模式的推广，亟需政策助力

PPP在推进过程中出现的困难和难点，需要出台新的政策，给予解决，如PPP融资难、融资贵的问题，既然专项债可以作为项目资本金，那么PPP项目的资本金是否也可以松绑，发挥资金的杆杆撬动作用；专项债和PPP相结合的问题，既发挥专项债成本低的优势，又借助PPP模式解决技术优势、运营优势，实现1+1>2的目的，这些都需要目前政策方面对PPP进行助力，才有助于PPP优势的发挥。

4.PPP模式的推进，需要回归初心

PPP模式推行几年来，出现了这样那样的问题，归根结底，很多问题不是PPP模式的问题，而是我们赋予了PPP模式本身很多不该承载的东西，PPP模式只是政府投融资建设公共基础设施和提供公共服务的一种模式，不是一种模式能包打天下，因此在PPP模式推进中，应按照科学发展观，做好项目科学筹划，应P才P，科学决策，不千军万马齐奔3P，回归PPP的初心，PPP才能发展长远。

5.PPP模式的实施，亟待建立中国式规范

中国目前已经成为了PPP模式最大的市场，而我们目前所采取的的模式规范，更多地引入外部的成果，如财政承受能力论证、物有所值评价，但在几年的实施过程中，效果如何，仁者见仁智者见智，引来不少非议，因此需要总结我们在项目过程中积累的数据，建立中国式的项目评审分析规范，有利于科学合理的采用PPP模式，降低对PPP模式的误解。同时PPP模式实施过程中，需要进一步建立与PPP相关的配套政策，实现项目的“投融管退”的良性循环，比如PPP项目的Reits机制、ABS机制，实现PPP与资本市场的有效衔接，资本市场能够为PPP项目提供不竭的资本，这些都需要结合中国特色的资本市场，建立中国的PPP规范。

三、建议

PPP发展到今天，不是PPP选择了中国，而是中国选择了PPP，作为目前世界上最大规模和体量的PPP市场，我们更需凝神静气，总结PPP发展几年来的得与失，既不一棒子打死，认为PPP模式已经走上死胡同，已经失去生命力，也不能盲目乐观，认为PPP依旧会焕发第二春，如从前一样火热，需要客观理性分析，从政策制定、政策导向、项目参与方、综合施策，PPP才能迈向规范实施的康庄之路。