薛涛：污水资源化新政启示录，供水未来的“三驾马车”
7月21日，在2021（第六届）供水高峰论坛上，E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授薛涛以“污水资源化新政启示录——供水未来的‘三驾马车’”为题，对行业面临的新挑战和新机遇进行了深入的分享。
来源：中国水网 作者：毛茂乔
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两分钟要览速读
1. E20研究院对污水资源化新政的理解和认知是螺旋上升的过程。通过不断深入的剖析和思考发现，文件不仅对污水处理、再生水、膜领域产生深远的影响，也将给供水行业带来不小的变化和影响，这很可能是容易被行业忽视的一点。
2. 任何企业在发展的过程中都致力于关注三大方面：稳定的安全性、逐渐增长的规模和资产、合理的利润空间，水务企业也不例外。我们把水务企业比作一个成长的人，稳定的安全性来源于持续跳动的心脏和源源不断的血液，也就是水源和现金流（如果没有了巨人也会即刻倒下）；规模和资产是骨骼（有了架子才能壮大）；利润是肌肉（肌肉太少就容易疲劳不健康）。
3. 而想要达成上述三点，从污水资源化新政的角度出发，供水行业需要重点关注水源、用户和价格。
4. 在污水资源化提上日程、用水总量强度双控制、地下水超采综合治理趋严的背景下，行业里涌现出不少机会：如地下水水源置换、引调水工程投建运营、发展非常规水源、水系连通协同农村水环境综合治理等等。不可忽略的是，这里面也各有一些风险需要注意，一些难题需要克服。
5. 污水资源化文件将给工业用水占比高的缺水地区带来更显著的影响。在节水优先导致供水需求可能下降的背景下，地方水务企业需要贴近工业用户，“变危为机”，抓住在工业节水、工业园区供排水、高品质再生水、分质供水等方面的潜在机遇，打造“用水专家”形象，获得更多的业务增长点。
6. 面对污水资源化新政的出台给供水企业带来了“量”上的不确定性，供水行业还需凝聚合力，共同推动“价格”上的改革。水价机制改革是一项系统工程，除城镇供水价格、水资源费/税、污水处理费之外，水利工程供水价格和再生水价格机制也将在“十四五”期间成为发展重点，不断健全完善。
E20研究院执行院长、湖南大学兼职教授 薛涛
今年年初由十部门发布的《关于推进污水资源化利用的指导意见》（发改环资〔2021〕13号）（以下简称“污水资源化文件”或“污水资源化新政”），在行业里引起广泛热议，不少分析师乐观地认为该文件将给污水处理、再生水、膜领域带来极大的利好，甚至是“千亿市场”。通过对行业生态底层逻辑的分析和把握，E20研究院对此形成了自己的理解和认知，认为上述推演过于简单，我们已经在今年3月份的水业战略论坛上跟大家进行了分享（相关阅读：薛涛：三大关系预判“十四五”，从“污水资源化”文件说开去）。最近几个月，当我们再次详细拆解和研读这一政策时又发现一些更深入的逻辑，同时它对供水行业也会产生非常重要的影响，这可能是容易被供水同行们忽视的地方。同时，也希望大家能从本次的分享中获得启发，在过去讲的地方水务企业发展路径——横向一体化和纵向一体化之上（相关阅读：薛涛：地方水务企业发展路径解析与展望），打开思路，从而在企业的发展进程中得到进一步演化升级的机会。
首先，我们分析一下文件本身。一方面，文件提出了两个硬性指标要求：到2025年，全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上。值得注意的是，由于再生水利用率本底定义不清、本底底数不清等问题，各地的再生水利用率计算方法可能并不统一，所以一些城市的数值其实经常出乎大家所料，也给文件的后续落地以及对市场空间的预判带来一定的阻碍，还需更加具体的规定对此进行梳理和完善。
另一方面，文件重点提及了“城镇、工业、农业”三大领域的污水资源化，分别使用了“加快推进、积极推进、稳妥推进”的字眼，足见其实施力度差异。因此，如下图所示，我们重点关注文件在城镇领域和工业领域的一些表述，也是与供水行业最紧密相关的地方。比如，“要加快完善相关政策标准，将再生水纳入城市供水体系；严格实行区域流域用水总量和强度双控制度，严格监督实施再生水纳入水资源统一配置的要求；加强自备井管理，限期依法关闭未经批准和公共供水管网覆盖范围内的自备井；缺水地区将市政再生水作为园区工业生产用水的重要来源，严控新水取用量”等。其中，既有直接对供水行业有利的部分，也有对供水行业潜在危机的提示，我们在后续会逐一剖析。
除此之外，本次污水资源化文件只是一个起点，该文件已经说明，接下来会形成“1+N”的政策体系。后续的实施方案、细化的工作重点和主要任务将由发改、生态环境、住建、水利、工信等各部门牵头制定。
刚刚谈到用水总量控制，作为最严格的水资源管理制度之一，伴随着管控的趋严，该手段也会对行业格局演化带来持续性的影响。目前看，绝大部分省份在2020年都达到了用水总量控制的要求，仅江苏和新疆没有完成。
经过前面的分析，想要达到再生水利用率的目标，工业废水资源化利用或将成为“主战场”，那么供水企业的售水量可能会受到不小的影响，尤其是缺水地区以工业企业为主要客户的供水企业，需要思索如何应对这样的变化（相关阅读：污水资源化新政对供水行业有什么影响）。因此，我们针对人均水资源量和工业用水量占比做二维分析，希望给不同类型的城市和企业带来适合自身的参考。
2017年PPP的规范收紧对于地方平台公司而言，获得了巨大的发展机遇。但是，在当前财政紧缩、地方政府支付能力减弱的情形下，平台公司依然面临巨大的挑战。许多发展的问题，依靠简单的业务扩张不一定能完全解决，如同污水资源化新政给行业带来的影响一样，它是压力下的机遇、模糊中的机遇，危与机也在不断的转换之中。那么，机会究竟有哪些？我们不妨退回原点来分析。
供水企业是联通水源和用户之间的桥梁，水流和价值流在三者之间流转。对于供水企业来说，稳定的供水安全保障、不断扩大的营收资产规模、合理的利润空间以获得更加长久的发展，是企业共同追寻的目标。对应来讲，必不可少的三要素就是水源、用户和价格。以下，我们将结合污水资源化新政逐一展开分析。
“十四五”期间，对水资源的保护和高效利用仍然是治水工作的重中之重，而地下水超采综合治理无疑是其中的核心要义与有力举措。回顾“十三五”期间，各省份的地下水供水量占供水总量的比例发现，华北地区和东北地区的地下水供水量占比仍然较高。逐年来看，尽管有些省份该比例不降反升或有所波动，但在北京、天津、河北、河南、山东、内蒙等地保持良好的持续下降趋势。是波动的省份还是持续下降的省份机会大？如果对地方政府行为逻辑有充分认知的话可以知道，这些持续下降的省份才是受政策监管最严的省份，也将是未来几年地下水限采的焦点地区，还有不少任务有待完成，其中也蕴含了机会。
地下水综合治理其实是受水资源、水安全、水生态三大因素共同驱动的，叠加政策监管要求，将带来大量的地下水水源置换需求。根据《华北地区地下水超采综合治理行动方案》（水规计〔2021〕33号），到2022年，京津冀地区要实现地下水超采量压减率超过70%的近期目标；到2035年，京津冀地区要实现地下水采补平衡的远期目标。其中的重点内容包含加快关停城镇集中供水覆盖范围内的自备井，对成井条件好、出水稳定、水质达标的予以封存，作为应急备用水源。充分利用当地水、外调水、以及雨洪水等非常规水源，实施地下水源置换。乍一看，这里存在大量B方阵企业的新机会，但也存在其他类型的主体（A、C、D方阵）竞争进入的可能性。
值得注意的是，地下水水源置换后，新水使用上有优先级的区分。通常来讲，生活用水优先于工业用水和农业用水，城区优先于城乡结合带和农村。另外，在国家乡村振兴的战略背景下，当农村的地下水水源面临调整时，需要从城乡统筹的角度出发进行规划，以缩小城乡差距、保障城乡协调发展，因此也带来较多“城乡供水一体化”的机会。
既然有了地下水水源置换，就一定离不开引调水工程。“十四五”期间，随着诸多重点引水工程建设的推进（如南水北调东线、引江济淮、滇中引水、珠三角水资源配置工程等），供水企业需要将此纳入自身的管理体系进行系统思考。这其中容易出现三大类风险：价费机制风险、技术类风险和需求风险。
第一类价费机制风险中包含两小类，一种是地方水务企业被地方政府当作“大钱包”，在引调水工程中承担过高比例的投资，而后期回报并不明确，由此带来企业定位属性模糊的问题，是商业性还是公益性？严重的情况还会像“滚雪球”似的拖慢企业发展速度、甚至压垮企业。另一种是补贴中断的风险。曾经，地方政府在原水购买上给予较高的补贴。但这几年，各地财政非常紧张，实在是给不出补贴了，导致自来水公司马上面临亏损的局面。
第二类是技术类风险，是指当切换水源、供水水质发生变化时，会破坏原有管网中的平衡，造成原有管网中积累的物质释放和生物膜脱落等一系列物理、化学和生物不稳定，从而带来水的颜色和感官上的变化，引起用户不满。
第三类是需求风险。引入新水源后，由于习惯、价格、水质等各方面因素，受水区用户可能并不愿意按照设想的计划使用新水源，使得引水工程的投资回报周期被迫延长。但这一风险可以在前期通过商业设计得到化解，比如作为投资方的企业，与受水区的供水公司形成股权合作关系，通过共同的目标和纽带，来推动“新水的销售”。
此外，污水资源化文件中核心围绕“区域水资源”的概念，重点提及“推进区域污水资源化循环利用”、“实施区域再生水循环利用工程”等，这也和构建“国家水网”、打造“江河湖库水系连通”的理念不谋而合，从而达到防控水灾害、调配水资源、保护水生态、提升国家和区域水安全保障能力的目的。对省级和市级水务平台而言，可以积极研究相关政策，获得进入江河湖库水系连通项目库的机会，争取中央资金的支持。同时要注意准确把握东部、中部、西部、东北地区河湖水系连通的区域特点，注重国家、区域、城市和农村等不同层面的连通特征，实现水量—水质—水生态联合调度。
“过去很多年我们为石油而战，今后将会为水资源而战”。
因为水资源的极度稀缺性，我们将目光投向大海，思考海水的利用价值和大规模海水淡化的可行性。前不久，国家发改委、自然资源部下发《海水淡化利用发展行动计划（2021—2025年）》（发改环资〔2021〕711号），提出了“十四五”期间海水淡化的发展目标：到2025年，全国海水淡化总规模达到290万吨/日以上，新增海水淡化规模125万吨/日以上，其中沿海城市新增海水淡化规模105 万吨/日以上，海岛地区新增海水淡化规模20万吨/日以上。沿海缺水地区要将海水淡化水作为生活补充水源、市政新增供水及重要应急备用水源，切实纳入区域水资源规划和水资源统一配置，逐年提高海水淡化水在水资源中的配置比例。推动建设4—6个海水淡化示范城市，5—10个海水淡化利用示范工业园区。鼓励海水淡化企业与自来水公司一体化运营。应该说，给沿海地区带来非常可观的市场机会和空间。
但真的会如同设想一样顺利推动吗？通过回溯、对比“十二五”“十三五”期间的规划目标和实际落地情况，当中还是存在不少差距，凸显了在环保政策分析中必须对业务底层逻辑有充分认知的必要性。因为在海水淡化上，行业仍然面临接受度、技术和成本、环境影响、商业的四大类难题。
第一，接受度。由于饮用口感的差异和观念习惯上的不适应，大众对海水是否适合饮用仍存在一定的疑虑，也会使得供水公司对海淡水的接纳产生困难。解决这一难题还需加强海淡水进入市政管网的水质稳定性研究，完善入网水质监测体系，明确安全混掺比等。
第二，技术与成本。目前我国在海水淡化关键核心技术和拳头产品上仍需积累蓄力，加强反渗透膜组件、能量回收装置、高压泵等核心关键设备的生产研发，争取进一步降低海水淡化成本，提升产业化水平。
第三，浓盐水对环境的影响。完善浓盐水入海标准规范，按环评要求，浓盐水可采取混合稀释、加速扩散等方式处置后入海。有同行提出浓盐水处理后排海会拉高海水淡化的综合成本，解决思路可以考虑产业区域协同，将海淡产业和盐碱产业联动起来。
第四，商业难题。海水淡化BOT/BOO项目的边界范围设置、投融资结构设计、商业和技术模式选择、风险管理，比普通供水项目更加复杂。需要强化激励措施，鼓励采用市场化的机制推动海淡项目落地，落实免收容量电费、企业所得税抵免等优惠政策。
前面推导了污水资源化新政对工业占比高的缺水地区将产生更为显著的影响，甚至会抑制自来水新水的使用，但是“福兮祸所伏、祸兮福所倚”，接下来我们从工业用户入手，剖析工业领域业务发展的潜在机会。
首先，工业企业生产用水的来源有四大途径：水库或江河原水、市政自来水、自备井抽取地下水、其他非常规水源（海淡水、雨/污水回用）。工业用水虽然量大，但实际消耗量并不多，一般耗水量约为其总用水量的0.5%～10%，即有90%以上的水量使用后经适当处理仍可以重复利用。
在用水定额要求、取水许可趋严、节水评价考核等多重压力下，工业企业对节水和水源替代的需求与日俱增。一方面，提高工业用水重复利用率，加强用水内部循环；另一方面，加大使用再生水、雨水、海水等非常规水源的使用率。如下图所示，左侧是高耗水行业，右侧是节水考核指标。未来工业用水的节水管控会进一步加强。
工业用水当中的重点是工业园区，不光是地方自来水公司，还有很多技术服务类企业甚至包括重资产投资型企业，都在园区的供排水当中加大投资力度。
对于地方水务企业来说，需要结合工业用户的特点以及自身的优势进行布局。一方面，工业园区用水企业更加看重的是用水稳定性，不希望出现停水等状况影响正常生产。因此，供水企业派出一对一“客户专员”，贴近用户、提升服务水平，是挖掘增量、开拓市场的必选项。与此同时，工业园区的应急备用水源，非停水管道修复技术等需求也有待挖掘。另一方面，从用水效率的角度来看，工业企业希望降低各环节单位产品的用水量，提高用水重复利用率。既然水务企业拥有值得信赖的专业身份，可以有选择性地储备相关技术，帮助工业用户优化梯级用水、检查内部供水系统的漏损情况、加强使用节水器具和设备，达到高效利用水的目标。正如傅老师所说，供水企业要探索尝试把自己的服务延伸到工业用户内部，而不仅仅是将水输送到园区门口。（相关阅读：傅涛：双百起点上的供水跨越）
不难发现，受政策要求，当前越来越多的工业企业搬迁入驻园区，水务企业需要在园区规划阶段尽早介入，提供工业园区的水系统解决方案，充分发挥自身在供排水、再生水、废水处理等各个细分领域建设+运营+管理+技术的复合优势，成为工业园区的“用水专家”，甚至更近一步，城市的“用水专家”。
我们也看到，越来越多优秀的水务环保企业将“水管家”作为自己的新定位，比如，长江环保集团围绕“五个一体化”，解决目标流域、区域、城市的水系统问题（相关阅读：长江环保集团首推“水管家”模式，共抓长江大保护）；也有越来越多走在前面的水务环保技术服务企业将工业园区的水事和环境治理作为转型升级的新方向（相关阅读：中信环境技术：探索未来工业园区环境治理发展方向）；还有在工业园区领域已布局多年的“大佬”（相关阅读：威立雅、苏伊士发展研究（上），威立雅、苏伊士发展研究（下）），足见未来五到十年水务行业发展的趋势和风向。当然，工业园区的竞争也会愈演愈烈。
除了普通的再生水外，还有一个角度是高新技术园区及高新技术企业对于高品质再生水的需求，这也是在污水资源化文件发布后，一些企业观察到的市场机会。对于信息技术、生物技术、新材料技术等行业，它们对水的品质要求更高，从废水污水直接变成高品质再生水，有利于缩短水循环的流程和时间，满足这类企业的用水需求。结合国家对高新技术产业发展的积极推动，高品质再生水值得大家关注。
另外，我们也看到一些城市，比如宁波和义乌，通过大规模的分质供水解决用水不足的问题，改善水资源短缺困境。它们都将最优质的水源用于居民生活饮用水，而将“低品质”的水源或者非常规水源用于工业生产，达到“优水优用、低质善用、水尽其用”的目标。在宁波模式中，单独修建了一套管网供给工业园区企业，这其中管网投资的来源、工业企业是否足够聚集都是需要在前期克服的难题。通常由于居民比较抗拒再生水入户，再生水应用到居民端推行起来等十分困难。在义乌模式中，通过强有力的政策规划，对新建工业区、集聚区、住宅小区、公共建筑等明确了分质供水的要求，将分质供水纳入项目建设选址意见书，并作为土地出让和招商的必要条件，以此推动再生水在居民端的使用。
当我们有了充足的原料、并明确目标客户群体后，还需要通过成熟健全的价格机制来完成服务提供的过程，以保证商业上的可持续性。在范总的演讲中也强调了，水价值的被认可和被实现，很多问题会迎刃而解（相关阅读：范晓军：新苏伊士总体目标不变，在中国环保市场聚焦四大板块）。我们接下来探讨价格问题。
目前，自来水的基本水价在逐年缓慢上涨，以36个重点城市为例，截止到2020年底，它们的居民用户平均基本水价为2.35元。受供水成本不断增加和水价新政策出台等因素的影响，预计不少城市很快将进入新一轮调价周期。而海水淡化的成本在慢慢下降，吨水成本大多在4—5元之间，甚至有项目能做到吨水成本在3—4元。随着海淡成本的进一步降低和突破，以及其他原水制水成本的增加，给未来海水淡化提供了更多的可能性。
再来看看再生水价格。原则上来说，再生水的价格需要低于终端的供水价格，才能更容易被市场接受。通过研究国内典型城市的再生水水价制定规则发现，再生水定价通常有两种模式，一种是政府最高指导价，如北京，每立方米再生水价格不超过3.5元（除开居民中水1元/吨，亦庄经济技术开发区高品质再生水7元/吨）；另一种模式为市场调节价，由供需双方协商确定。但这里有个模糊不清的地带，一些城市建议再生水销售价格按照低于自来水基本水价的标准制定，如果使用再生水的用户免收污水处理费，这一规定的合理性有待商榷。
站在用户的角度来说，他所支付的水费中既包含了城镇供水价格、水资源费（税）、污水处理费，还有水利工程供水价格。左下方的图显示了一些典型的水利工程供水价格的区间范围，大多在几毛钱到两三块不等，现在很多水利工程都有财政进行补贴，没有完全通过用户回收成本。当未来政府补贴难以为继、水利工程不断增多的时候，必须要理顺上下游的价格关系，健全全过程成本价格管理体系（相关阅读：水利工程供水价格的现状难点与未来建议）。当被财政补贴模糊的水价成本逐渐也因为补贴的退出而清晰化的时候，也将是我们前面说的海水淡化的空间越来越大的时机。
另外还有水权交易的价格，表现为受让方取得每立方米用水权所支付的费用。通常来说，转让期限的长短、转让水权的水量、水资源的紧缺程度在不同程度上影响价格水平。据中国水权交易所的数据显示，2020年区域水权、取水权交易的平均成交价格为1.23元/立方米，交易水价偏低。即使在水权交易的试点省份，也有活跃度偏低的情况，这是因为水权交易的基础条件还比较薄弱，比如因为江河水量分配的不清晰和实际用水计量的不精细带来水权确权工作的复杂性，确权水量与实际需水量差距较大。水权交易的空间还需要时间沉淀才能逐步释放。
最后，回到前面提及的战略分析工具箱。第一，作为民生基础公共服务，安全是地方水务企业立足的基点和根本；第二，受国资委考核的要求，大家会不断把企业做大做强，扩充规模和资产；第三，企业也需要合理的利润保障继续发展。想要同时实现安全、规模、利润之间的良好平衡确实很有难度，大部分企业仅仅能同时做到三者中的任意两者。
如果我们过分追求扩张速度和丰厚的回报，可能会触碰到风险较高的局面，也许从水资源的视角进行思考能够得到答案；如果我们处于小富即安的状态，无论在本地还是走出去，我们都需要更积极地贴近用户、挖掘更多的可能性、开拓市场，获得更高速率的增长；如果我们缺乏动力，需要从交易界面、从价费机制上实现突破和改善。
我们也期待，通过污水资源化文件带来的启示，通过“三驾马车”，能够看到地方水务企业拥有更为广阔的发展空间，看到更加蓬勃有生命力的业态。
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