“三大关系”读政策，从薛涛解析“污水资源化文件”说开去
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近来阅读薛涛先生的文章颇多所得，本文笔记的着落点不在文件本身、也不在“报告”的结论，而是学习如何学习、阅读如何阅读;以“污水资源化”为案例，学习三大关系、四步方法，阅读思想者面对政策文件时的精妙推演。
来源：一个环保人的读白 作者：郭永伟
薛涛环保PPP读书笔记(三)
三大
关
系
近来阅读薛涛先生的文章颇多所得，于是连标题也赤裸裸模仿抄袭之。本文继续“环保系统”的思考学习，要尝试一点点“政策”话题。
这是笔者鲜少涉猎的领域，从审议制定到监管落实，整个过程的认识都很有限；可环保人是不能不读政策的，尤其企业家、战略、市场从业者而言，“读政策”是必备技能之一；小白读者的最佳捷径是到研究、咨询、协会等权威机构的解析报告中“拿来主义”，再根据自身状况活学活用。
比如自2021年开始，薛涛先生连续在E20论坛中针对“污水资源化”政策文件用3份现场报告(以下简称“报告”)做的细致解析，非常有启发意义。原文链接如下：
本文笔记的着落点不在这份文件本身、也不在“报告”的结论，而是学习如何学习、阅读如何阅读；以“污水资源化”为案例，学习三大关系、四步方法，阅读思想者面对政策文件时的精妙推演。
让我续接前文，从环保系统的“时间”逻辑读起。
注：本文所有PPT配图全部取自于E20水网固废网官方文章，行文中不再标注。
在前文笔记中，我为中国环保描绘了一副极简系统图，其中一个思考是关于政策的“时间”现象，我总结为：点、段、周期(污水处理概念厂·不止于故事(下))。
比如薛涛先生的“报告”所分析、总结和预判的，即是2015-2018-2021-2025这四个时间点、三个时间段、两个时间周期内(也或许只有一个)发生的故事。
显然的，时间和政策，高强度相关。
这里的“时间”，并不由观察者人为设定，是颇自然的现象，便不由思想者人为划分，是最客观的规律。
个人理解“三大关系”(薛涛书中的重要论点)，在极大程度上参与了这一“政策-时间”逻辑的编织，画就了局部现状、描摹着系统走向。
本文笔记的学习，根本在于“三大关系”。
而“三大关系”的目标，自然首先是帮助自己读读政策，更有益者，是找到“政策-时间”的阅读通路，以求在战略焦虑时，能够少走一些弯路。
薛涛PPP书籍与“三大关系”
本文是这本书的第三篇阅读笔记，同样聚焦在了一个小篇幅内容，从底层逻辑和系统思考出发，它们构成了全书主体内容的结构和骨架。前两篇阅读笔记如下：
PPP是“术业”，对一个几乎不涉及这项业务的读者而言，似懂非懂、似有还无；但好书都在“术业”肌理之下藏有“道法”，是大众读者可以汲取到的丰盛养料，作者倾囊而出。
《涛似连山喷雪来--薛涛解析中国式环保PPP》(以下简称“《环保PPP》”)首版出版于2018年末，不早不晚刚刚好，恰在了中国PPP和民营环保企业历尽跑马圈地、锐意革新、幻影浮沉的20年之后。
彼时的中国环保走到了岔口，在这之前，关键词是投资、建设、规模、速度、模仿、竞争、市场化；在这之后，热门讨论有创新、系统、提质、增效、合作、并购、国进民退。彼时的中国PPP以一场歼灭战将2.0时代推向高潮，遏止了无底线的杠杆、也差点浇灭了希望的火种，慨叹惋惜之余，环保人茫然问道，若是还有3.0、它会在哪里？
彼时2018年的作者，已经完成从一个资深咨询人向专业环保人的转变（薛涛：一个上岸咨询人的启示），这本书的稀有、高级之处即在于这样两个切身视角，使“术业”和“道法”的融合十分自然完整。读者可以从环保中读取最本质的PPP、也可以在PPP中读到不一样的环保，既有对过往先行经验的复盘深思，也有对下一时代的预判筹划。
“三大关系”是最核心的“道法”之一，它包括：央地关系、部委关系、所有制关系(也叫公私关系)。
央地关系：焦点是中央与地方之间的财权、事权分配。
部委关系：涉及到各部门互相之间对政策、权利的不同理解。
所有制关系：决定了企业经营过程中的诸多基因性差异。
我理解书中诸如环境产业方阵说、环保PPP四分类、企业经营不可能三角等观点和方法论都以之为背景逻辑。作者说“三大关系定终身”，定者即是“中国式”的特色，阅读不及这套逻辑，便很难理解和解释环保PPP的诸多现象(详见链接：薛涛：中国特色三大关系决定PPP国情)。
以“三大关系”为背景，中国式环保PPP的发展在兼顾国际标准惯例的同时，需要做再分类、再划分、再定义，这是个人阅读本书的锚点。
当然，“三大关系”影响的领域远不止PPP，将其视为现象结论、再用作方法工具，能够破开中国诸多政经问题的思维定式，也是中国大历史阅读的犀利锚点，值得大量延伸和反复咀嚼。
我向洞悉“政策-时间”的目标出发，“三大关系”的意义便不在于静态时的“读得懂”，而是动态着的“如何读”。
此时的“关系”即为“系统”。
动态着的央地系统，发生在中央与地方、地方与地方之间，后者又可拆分为各层级的政策执行主体，比如省、市、县、企业、园区等。此处的“中央”是政策制定中心、财事统筹中心，地方即政策执行中心、财事分配中心，复杂动态的“制定与执行”，是环保系统机会、风险、创新、经营等矛盾激战之始。
动态着的部委系统，发生在部委与部委、各部委与各地方之间。中央机构中牵涉环保系统的部委包括生态环境部、水利部、工信部、住建部、发改委、科技部、农村农业部、财政部等，在古时政府系统中，大概可划归为一个“工部”。“部委”负责政策的具体设计实施，面对环保的系统性，各部委间的分工、协作是达成政策目标的重中之重，也会因过度交叉而伴生一些不可避免的麻烦。
动态着的所有制系统，发生在中央国有、地方国有、私有、外资所有之间，是环保任务的服务系统。所有制关系是近年环保圈的主导话题之一，央企入局、私企脱困、国进民退、外企融入等都很热，其转变转化大多出于政策布局、拿单能力、抗风险能力、产业链延伸、融资成本、管理效能等目的，是企业战略、市场机制与政府政策的三向接合处。
基于“三大关系”阅读政策，薛涛先生总结了四个基本方法要素(以下简称“四步法”)，可以拿来即用、非常具体——
确定发起部委，涉及到不同部委对地方政府的影响力和具体手段；
多文件交叉演算，每项政策所产生的作用，要与其他文件进行交叉演算、对比、研究才能有全面认知；
区分强制性和预期性文件；
了解本底值不清，包括底数不清、定义不清、效用不清。
用“三大关系”读策的四大要点，可参见薛涛在第十四届固废战略论坛的报告视频节选，视频如上↑
机会与优势：现状到目标的差距
《关于推进污水资源化利用的指导意见》发改环资〔2021〕13号(以下简称“《意见》”)，于2021年1月经国务院同意，由国家发展改革委联合科技部、工业和信息化部、财政部、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部、市场监管总局等十部门共同印发。
这份《意见》在业内的关注度很高。可乍读下，文件内容似乎并无新意，“污水资源化”也早已不是什么新鲜词汇，为赋新词强说酒？横看成岭侧成峰？
政策是否策动了市场机会，要考察目标、现状及其间的差距。
和污水不同，再生水拥有更简单的“资源-资产”逻辑。在前文中我曾做思考，“资产效应-资源导向”是环保系统的核心变量，其性质受政策的影响很大。
首先，环保系统它要积累什么资产、及如何转化这些资产，一般由不得主观臆测，即便市场化程度达到了比较高的水平，多数还是要根据“客观的现状与目标之间的差距”做决策。
此时于企业而言，洞察、选择比行动更容易形成优势。
资产的积累即是目标。
目标经计划逐步释放、差距随之而起伏调整，在一个周转期内，将完成一轮存量更新。
以过去20年污水处理率目标为例——
第一步是“处理率”目标，曾经与目标差距很大，洞开了巨量的新建市场；
第二步是“达标率”目标，曾经与目标差距很大，推动了提标、改造大潮；
第三步是“回用率”目标，现状与目标差距越大，则市场空间、热量越大。
现在反转视角，地方政府、工业企业或其他市场主体选择跟上哪一类政策、积累什么样的资产，却不能盲目尾随热门目标，而在于主观上擅长整合什么样的资源。
资源就是现状的本源模样，因地而异、因技而异、因利而异。
资产由资源转化而来、但资源是有限的，且环保系统又有分时、分段、分配的特点，因此，一切关于“资源”的竞争都很激烈。
此时于企业而言，试错、行动比规划更容易创造优势。
现状、目标及其间的差距，是最关键的机会指标，涉及到政策文件落地的必要性、合理性和时效性。
《意见》中的目标描述为：“到2025年，全国污水收集效能显著提升，县城及城市污水处理能力基本满足当地经济社会发展需要，水环境敏感地区污水处理基本实现提标升级；全国地级及以上缺水城市再生水利用率达到25%以上，京津冀地区达到35%以上；工业用水重复利用、畜禽粪污和渔业养殖尾水资源化利用水平显著提升；污水资源化利用政策体系和市场机制基本建立。到2035年，形成系统、安全、环保、经济的污水资源化利用格局”。
总体目标简洁明确，但拆解开来却是个系统活计，数据真假难辨、信息错综复杂，此时，需要通过“发起部委”拨开云雾，找到最佳入口。
多部委、多文件交叉演算
确认发起部委、多文件交叉演算是“四步法”的头两步。
在《环保PPP》书中，作者对中国PPP发展的1.0阶段多有赞扬，彼时由建设部唯一主导、以“特许经营”为主的模式，极大推动了环保公共服务市场化和专业化进程，也促成了一批优秀环保领头企业的诞生。
接下来的PPP2.0则陷入了复杂、疯狂、多元的时期，一方面是伴随着高速发展，系统走向了混乱的熵增，一切都不再单纯；一方面则是为应对这混乱而进行的系列改革中，试错、纠偏带来了剧烈阵痛，有时难以承受。
多部委交叉、多目标取舍是其重要原因之一。
不知怎么的，我阅读“三大关系”，总是有感受到作者在两个时代过后或多或少痛的领悟。
如果我将“三大关系”比作一颗大树，“部委”是枝叶，“发起部委”就是那粗壮挺拔的树干——
“发起部委”要向中央系统获得强力支持，政策才有可能真实落地。所以国家最高战略走向对中央政策的影响很大，与之越贴近、成效越显著、紧迫性越强，则优先级越高。
“发起部委”要承担协调工作，一方面主导计划、管理与考核，一方面要糅合各部门，达成统一的、和分解的目标。以发起部委为中心，将各部委响应性、相应性文件做汇总阅读，才能得到有效而全面的数据和认识。
“发起部委”要充分考虑地方状况，因地制宜、因企制宜，计划和考核也因之而产生不同的效用。在主文件之下，通常会有1+N政策陆续出台，将阅读目录锁定到部委、地方和企业层，才能制定具体可实施的战术和方略。
《意见》的发起部委是水利部，于是它就是居于中心的那个树干，薛涛“报告”解析便集中在了下游的“利用”，“强制性指标”便极有可能实现于地下水、黄河水等取水用水限额。
实际上中央政策文件的条款，大多都是由不同部委各自编制后汇总的；也有很多领域是由不同政策文件共同影响、不同部委共同考核的。
因此这“第一步确认发起部委、第二步交叉演算”，目的就是梳理、聚焦、总结、提炼，找到最好的阅读入口。
分类和定义：数据与认知的统一
高维的市场战略始于对政策需求的洞察。
“指标性质”和“底数不清”听起来不像个方法，似只是提了个醒。但这两个维度是三篇“报告”下来演绎最充分的，其本质是在完成这样一种工作：数据和认知的统一。
关于数据与认知的关系，可参见薛涛在第十九届水业战略论坛的报告视频节选，视频如上↑
个人阅读体会，在解析之前先分类、在分类之上再定义，是作者薛涛最常用的思维格式之一。
具体的模型工具包括二维、三圈、四分、五方阵、九宫格等。有了分类和定义，才会有洞察，才能明确“指标”所指，进而才有解决方案；没有分类和定义，便没有认识，没有认识，数据失去指导意义，才会轻易被“底数”混淆，战略便无从谈起。
分类不当、定义不清是造成“误读”的主要原因。在“报告”中，作者进行了大量演算操作，它们的分类角度、定义原则、得到的结论都不相同，但集中指向了同一个系统：地域和地方。
“央地关系”是中国政策之树的根系，延伸书籍很多，央、地之间的财权、事权分配是更为广泛探讨的课题。但就产业企业而言，在《意见》落地中区域、流域、行政域内外的统筹协作关系或许是更为关键的第一落点。
例如基于“本底值不清”而重新分类、定义的“缺水城市”，由“北京-上海双城记”起始、在“黄河流域、山东省内水源记”达到高潮、以“青岛-深圳海淡记”结束，又慨叹这逻辑推演，既是科学、也很美学。
学习最后，我尝试阅读了一份县域政策规划文件，最扎眼的地方是“强制性和预期性指标”，因为它的效用最猛烈。
有效的指标要求——无论硬/软——要基于以上“现状、目标及其间的差距”，计算不清现状和目标，叫作盲人摸象，预期便没有意义；认知不及差距，叫作一叶障目，强制也没有意义。
两种指标，一个决定现在，一个规划未来。
在它们之间，“指标”将以本底值为基础、以政策规划为目标，分步逐级纳入中央、部委的考核和督管体系。“水十条”以来的水污染治理市场，绝大部分增长系由“环保部”和“断面考核”带来的；相应的《意见》现在读来，很有可能是“水利部”和“用水定额”。
这是分类、定义的终手势，事后回看，往往它就是起手式。
政策-时间逻辑
在“报告”终篇，作者将近一个时期内最有影响力的三份政策文件拿出来定义“公管压力、技术创新、商业模式”在政策落地中的作用和表现。
其时间点2015/2018/2021，对应分隔了这一周期内污水行业的大事件和产业发展，政策与时间呈现出的关系，不可预测、却有迹可循。
作为市场主体或普通个人想踩准每一个节拍基本不可能，但虽处在不确定之中，环保系统却拥有某些确定的“势”(污水的资源化即是一例)，风险只在于政策从规划到完整落定的时间，可以很短、也可能很长。
另外一个维度即企业或个人主观的战略定位，决定了其对“政策”做出响应的时机和节奏，市场/资本导向者启动早、战线长，销售/商务导向者反应快、程度深，技术/运营导向者更专注、更稳定。
面对公管、技术、商业在不同政策下的不同影响力，不同的企业战略决定了不同的发展结果，塑造成了当下的市场格局；而预判2021《意见》文件，薛涛先生将“商业模式“列为政策落地的第一拉手，因其具有完全脱离政府补贴的、清晰自洽的付费模式和价格机制，期待类似PPP级别的创新模式涌现。
仅有“商业模式”不足以断定时间周期的起止点位，因为其他两个角还很短、不太明了。
“十四五”目标会实现吗？1+N中会有哪些进一步的推动？
由于学识受限，本文没有很多延伸思考、更不敢下任何结论，若能拿来主义、活学活用，便是进步了；而理论之外，要在实践中持续动态地感知公管压力的落位、商业模式的实践、及技术创新的突破，才能对“时间”有自己合理的判断。
中国环保产业正在摆脱以往山寨抄袭的旧习，向原创技术、标杆案例进击的路上，“系统”思维不可或缺，是下一篇笔记的主题(本文完)。
附薛涛回复：
“谢谢郭总的研读，洞悉了我的分析路径，把我分散的思路统一成了系统，感谢你的深入思考和升华，我说‘授之鱼，不如授之以渔’。你来直接把渔网拔走了做成了渔船。”
本文作者：
郭永伟——读者、跑者、环境守卫者
END
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