英国金融监管改革启示：从分业到混业到双峰 ——防范化解重大风险系列研究
文：恒大研究院 任泽平 甘源
近几年我国金融乱像丛生，金融风险不断积聚，金融监管正处于大变革时期。金融稳定委员会已经建立，央行正加强宏观审慎职能，超级央行呼之欲出，三会可能重新调整，未来中国金融监管改革的思路和措施是什么？
近期多位央行技术官员提出，中国金融监管应学习借鉴英国“双峰”监管模式。周小川行长近期也表示，中国金融监管机构改革参考研究了英国“双峰”监管机制。
英国是世界上金融业发展最早、最成熟的国家之一，其现行的金融监管“双峰”模式被公认为改革较为彻底、最适应当前现实的金融监管模式。英国金融监管体制从分业监管、混业监管到“双峰”监管的变革，值得我们借鉴。英国金融监管改革体现了健全宏观审慎政策框架、加强央行统筹金融稳定核心地位、重视消费者保护以及完善监管部门之间协调机制等新理念和新趋势，值得我们学习。
英国金融监管体制先后经历了从分业监管、混业监管到“双峰”监管的历史变革。1）《1986年金融服务法》成立了证券与投资委员会，承担证券业的法定监管职责，分业监管体制逐步成形。金融机构混业经营和国际竞争使分业监管体系受到了严峻的挑战。2）1995年老字号巴林银行破产事件引起了舆论对监管机构的普遍声讨，英国认为央行的监管权与货币政策存在目标冲突，而且央行在金融消费者保护和企业效益方面缺乏监管动力。1997年开始的“三方体系”金融监管改革取消了英格兰银行的监管权，成立了新的超级监管机构金融服务局（FSA），英国成为第一个实行统一金融监管的国家。3）2007年次贷危机后，北岩银行挤兑事件让人们意识到剥离央行监管权并不利于金融稳定，监管机构缺乏宏观审慎视角，不具备预判系统性风险的能力，与央行缺乏高效协作。一手抓金融系统稳定、一手抓市场行为规范的“双峰”监管模式受到英国重视。
“双峰”改革方案按照“目标型监管”原则，赋予英格兰银行维护金融系统稳定的核心地位，并撤销金融服务局，将其拆分为审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA），新成立金融政策委员会（FPC）。1）在英格兰银行内成立金融政策委员会，负责制定宏观审慎政策，识别、监控并采取措施消除或减少系统性风险，以实现宏观审慎监管目标。2）在英格兰银行内下设审慎监管局，负责对存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管，以实现微观审慎监管目标。3）在央行之外设立金融行为监管局，对超过56000家公司进行行为管理，并负责对审慎监管局监管范围外的约18000家金融机构进行审慎监管，以实现消费者保护目标。4）强化英格兰银行的危机处理能力，加强其对系统重要性金融市场基础设施的监管权。
“双峰”监管模式有利于健全宏观审慎政策框架，防范系统性风险。传统货币政策只瞄准物价稳定，而忽略资产价格的波动；微观审慎监管只关注金融机构个体稳健而忽视系统性风险。宏观审慎政策的意义在于弥补货币政策和微观审慎监管之间留下的空白，从宏观经济和整个金融体系的视角抑制金融顺周期性和跨市场风险。
独立于央行的金融行为监管局（FCA）负责维护金融消费者权益、市场诚信和市场竞争。FCA关注前瞻性风险，加强主动干预。在风险评估方面，FCA强调前瞻性地深入评估风险，提前制定预案，探索有利于消费者权益和行业发展的长远解决方案。在监管方法上，FCA强调主动而强硬的干预，在消费者利益受损前及时干涉。在日常监管环节，FCA有三大支柱或三大模式：“前瞻性机构监管”,“专题和产品线监管”以及“基于事件的响应式监管”，并开发了相应的政策工具。
“双峰”监管模式完善了金融管理部门的协调机制。将金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）设在英格兰银行内部，有利于实现金融稳定方面的协调统一。1）金融政策委员会与微观监管机构的协调。作为宏观审慎政策机构，FPC与PRA和FCA建立了“信息与知识的合作性双向交流”。FPC有权向PRA和FCA发出具有约束力的“指示”和“建议”，还可以充当PRA和FCA之间的仲裁员。2）审慎监管局和行为监管局之间的合作协调机制。双方签署具有法律约束力的备忘录，明确双方对共同监管对象的监管职能划分和协调方式；当PRA认为FCA采取的监管行动可能危及金融系统稳定或引起“无序倒闭”时，PRA拥有“否决权”；针对接受PRA和FCA双重监管的金融机构，双方遵循一套规则制定与豁免的协商机制。
英国金融监管改革的启示：
1）根据目标设置监管机构和职能。改革后的英国“双峰”监管模式分别由英格兰银行的货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）、审慎监管委员会（PRC）以及独立于英格兰银行的金融行为监管局（FCA）负责物价稳定、金融稳定（宏观审慎）、个体金融机构稳健（微观审慎）、消费者权益保护等不同目标，防止出现监管空白，弥补监管短板，消除监管套利。
2）中国新监管改革主要是应对两大挑战和趋势：分业监管不适应混业经营，货币政策盯通胀忽视资产价格。改革方向：货币政策保障币值稳定，加强宏观审慎保障金融稳定，加强微观审慎保障个体金融机构稳定，保障消费者权益保护。央行负责前两个，金融稳定委员会负责第二个和监管协调，合并后的监管部门负责后两个。补监管短板空白让不该混业的交叉金融回归本业，合并分业监管体系适应正常的混业经营趋势。
3）当前各国央行都认识到了锚定通胀的局限性，开始关注资产价格和金融稳定。中国央行也更强调健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，将币值稳定和金融稳定结合起来。货币政策主要针对整体经济和总量问题，侧重于物价水平的稳定，以及经济和就业增长；而宏观审慎政策则直接和集中作用于金融体系本身，侧重于维护金融稳定和防范系统性金融风险，两者相互补充和强化。
4）根据金融创新发展形势调整完善监管框架，通过改革来化解分业监管模式与金融混业经营的矛盾。一方面通过加强监管，杜绝“以钱炒钱”资金空转，让金融业回归服务实体经济本源；另一方面加强监管机构之间的协调，并建立跨部门的更高层次的监管协调机构。
5）完善宏观审慎政策框架，防范系统性风险。简单地将分业监管机构合并为统一监管机构不能有效防范系统性风险。应明确宏观审慎政策的主体，赋予宏观审慎政策部门权威地位。针对不同的系统性风险来源，建立完善的宏观审慎政策工具体系。增强监管机构的主动干预权和自由裁量权。赋予央行对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权。增强央行综合统计和全面搜集信息的能力。
6）超级央行：加强货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合。强化央行的审慎监管职能，增加货币政策与审慎监管之间的协调配合。将宏观审慎政策部门放在央行，赋予央行应对系统性风险的有效手段。
7）行为监管与审慎监管协调配合，消除监管空白。按照“目标型监管”原则，成立独立的行为监管机构，维护金融消费者权益和市场的有效竞争。明确监管机构之间的协调机制，消除监管空白。
8）打破“监管放松—危机—监管加强”的循环。监管过松往往酝酿危机，历史总在重复“监管放松—危机—监管加强”的循环。英国金融机构目前还存在一系列问题。特别是国际金融危机后，结构性调整滞后，“大而不能倒”依然是难题。英国于2015年决定在5年内新增15家银行，增加市场竞争。同时目前量化宽松货币政策导致英格兰银行资产负债表结构失衡。如金融机构的大量流动性以准备金的形式滞留在央行的负债端，占总资产比重从2007年初的23.85%增加到2014年9月的71.53%。
防范化解重大风险系列研究
14、从加杠杆到去杠杆：全面梳理2016-2018年加强金融监管的背景、要点和影响，2018年03月05日；
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12、委外大起底：野蛮扩张、套利模式、风险问题、监管思路与未来演变，2018年02月04日；
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3、分久必合、合久必分:美国金融监管改革的历程与启示，2017年07月25日；
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1 英国金融监管体制变革：从分业监管、混业监管到准“双峰”模式
1.1 英国金融监管体制历史沿革
1.1.1 英格兰银行承担非法定职责（20世纪70年代前）
1.1.2 分业监管体系逐渐形成（20世纪70年代到90年代末）
1.1.3 “三方体系”：从分业监管到混业监管（20世纪90年代末到2007年次贷危机后）
1.1.4 次贷危机后“双峰”监管改革呼之欲出
1.2 以央行为核心的准“双峰”模式的确立（2013年正式实施）
1.2.1 从“三方体系”到准“双峰”模式
1.2.2 准“双峰”模式的新变化：加强央行治理
1.2.3 从“全能银行”到“围栏法则”
2 “双峰”监管模式的特点
2.1 目标型监管
2.1.1 监管目标明确、专注
2.1.2 监管范围明晰，协调机制高效
2.2 健全的宏观审慎政策框架
2.2.1 防范系统性风险，减少顺周期波动和跨市场风险
2.2.2 宏观审慎政策的两类工具：逆周期操作、防跨市场风险
2.2.3 宏观审慎政策是微观审慎监管、货币政策的有效弥补
2.3 独立于央行的行为监管机构：消费者保护是核心
2.3.1 关注前瞻性风险，加强主动干预
2.3.2 行为监管的三大模式
2.3.3 行为监管局的政策工具
2.4 完善的协调机制
2.4.1 金融政策委员会与微观监管机构的协调
2.4.2 审慎监管局和行为监管局之间的合作协调机制
3 英国金融监管改革的启示
3.1 根据目标设置监管机构和职能
3.2 物价稳定与金融稳定并重
3.3 监管跟上金融创新，化解分业监管与混业经营的矛盾
3.4 完善宏观审慎政策框架，防范系统性风险
3.5 超级央行：加强货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合
3.6 行为监管与审慎监管协调配合，消除监管空白
3.7 打破“监管放松—危机—监管加强”的循环
1 英国金融监管体制变革：从分业监管、混业监管到准“双峰”模式
英国是世界上金融业发展最早、最成熟的国家之一。英国人形式拘谨但又务实灵活的特点不仅体现在其政治经济制度的变革中，也体现在其金融监管体制改革上。英国现行的“双峰”模式被公认为改革较为彻底、最为适应当前现实的金融监管模式。
1.1 英国金融监管体制历史沿革
1.1.1 英格兰银行承担非法定职责（20世纪70年代前）
20世纪70年代之前，英国金融监管以行业自律为主，英格兰银行的非法定职责为辅。在1890年的巴林银行危机中，英格兰银行组织担保基金参与救助，在事实上承担起了维护金融稳定的责任。这一时期的金融监管并未形成制度化的模式。
《1946年英格兰银行法》将原先私有制的英格兰银行国有化，提升了其监管地位。但英格兰银行的监管职能仍然是非正式的，并未具备法定监管职责。直到20世纪70年代之前，英国维持了金融业的总体稳定。
1.1.2 分业监管体系逐渐形成（20世纪70年代到90年代末）
《1979年银行法》赋予英格兰银行对银行业的法定监管权，英国金融监管开始法制化。该法案源自1973-1975年的银行危机，英格兰银行的“救生艇”行动对化解危机发挥了重要作用。此后，1984年的约翰逊·马修银行倒闭事件暴露了英国金融监管的松散，由此催生的《1987年银行法》进一步加强了英格兰银行的监管权。
《1986年金融服务法》成立了证券与投资委员会，承担证券业的法定监管职责。此外还成立了多家自律组织共同形成法定监管与自律监管相结合的证券业监管体系。而保险业监管仍由政府直接负责。这一时期的英国金融监管部门繁多，呈现“多龙治水”的复杂局面，监管效率底下，不同部门的监管要求经常相互矛盾。
伴随从20世纪70年代到80年代的金融自由化浪潮，英国完成了利率市场化改革。从一战后到20世纪60年代，英国以银行间利率协议的形式实行利率管制。1971年，英格兰银行废除对银行贷款数量的控制，同时允许银行自行确定贷款利率。1973-1975年，为应对全球普遍性的滞胀，英国财政部被迫采取临时利率管制，规定银行对1万英镑以下的存款不得支付高于9.5%的利率。此后，英国在1981年和1986年分别取消了最低贷款利率和对抵押贷款利率的指导，实现了利率完全自由化。
1.1.3 “三方体系”：从分业监管到混业监管（20世纪90年代末到2007年次贷危机后）
金融机构混业经营和国际竞争使分业监管体系受到了严峻的挑战。英国金融业混业经营始于20世纪70年代。英国政府于1971年开始放松管制，银行经营证券业务、非银机构发展理财业务等成为趋势；1986年的“大爆炸”金融改革取消了对商业银行投资证券的限制。80年代，英国金融机构积极拓展海外业务，外国金融机构也大举进军英国市场。分业监管体制下政出多头不但被外国企业诟病，而且影响了英国企业的效率和国际竞争力。
危机事件频发使英格兰银行的监管能力饱受诟病，监管体制改革的呼声高涨。1991年国际商业信贷银行的丑闻迫使英格兰银行将其关闭。1995年老字号巴林银行破产事件引起了舆论对监管机构的普遍声讨。英国认为由央行监管银行业的弊端有：1）央行在金融消费者保护和企业效益方面缺乏监管动力；2）在银行业务多元化的情况下，锚定银行信贷规模与通胀指标的货币政策与保证银行的流动性需求之间存在目标冲突，央行可能只侧重货币政策而忽视金融监管。
金融监管改革确立“三方体系”，英国成为第一个实行统一金融监管的国家。1997年工党布莱尔政府上台后开始金融监管改革，《1998年英格兰银行法》和《2000年金融服务与市场法》相继出台。英国取消了英格兰银行的监管权，成立了新的超级监管机构金融服务局（Financial Service Authority, FSA），确立了混业监管的“三方体系”：1）财政部：确立监管框架与相关立法；2）英格兰银行：负责制定货币政策和维护金融稳定；3）金融服务局：对所有金融机构具有独立统一的监管权。三方通过小组会谈机制定期交换信息。
1.1.4 次贷危机后“双峰”监管改革呼之欲出
2007年次贷危机后，英国银行业丑闻频发，金融消费者权益受损严重，金融体系受到重创。北岩银行挤兑事件让人们意识到剥离央行监管权的“三方体系”不利于金融稳定：
1）监管机构缺乏宏观审慎视角，不具备预判系统性风险的能力。由于缺乏宏观审慎政策的逆周期调控和对跨市场风险的防范，FSA未能注意到市场流动性短缺对北岩银行资金期限错配的严重影响。
2）监管机构与央行缺乏高效协作。由于与FSA之间缺乏有效的协同机制，英格兰银行未能及时向北岩银行提供流动性，致使事件失控。
一手抓金融系统稳定、一手抓市场行为规范的“双峰”监管模式重新受到重视。在“三方体系”改革前的1995年，该模式就已由英国经济学家迈克尔·泰勒提出。泰勒呼吁成立两类监管机构：1）金融稳定委员会，负责防范风险、维护金融稳定；2）金融产品消费者保护委员会，负责防止投机行为、保护消费者权益。
“双峰”模式在澳大利亚实践效果良好，英国欲借鉴。泰勒的建议未及早被英国采纳，却先在澳大利亚生根开花。澳大利亚政府设置审慎监管局和证券与投资委员会，分别负责金融系统稳定和消费者权益。澳大利亚金融业在全球金融危机中保持了良好的稳定性。
1.2 以央行为核心的准“双峰”模式的确立（2013年正式实施）
1.2.1 从“三方体系”到准“双峰”模式
2009年7月，英国保守党影子财政大臣奥斯本在影子白皮书《从危机到信心：稳健银行业的计划》提出改革“三方体系”：1）由英格兰银行负责金融系统稳定，实施全面的审慎监管，重点是加强宏观审慎监管；2）成立独立的消费者保护机构负责行为监管。2011年6月，英国政府正式发布《金融监管新方法：改革蓝图》的白皮书，全面阐述监管改革方案。2012年12月，新《金融服务法案》得到议会批准，规定自2013年4月起正式施行准“双峰”金融监管体制。
新改革方案赋予英格兰银行维护金融系统稳定的核心地位，并撤销FSA，将其拆分为审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority, FCA）。不同于澳大利亚完全独立于央行的审慎监管机构和行为监管机构，英国PRA是央行附属机构，且PRA和FCA均接受央行指导，故称准“双峰”模式。
主要改革措施有以下几点：
1）在英格兰银行内下设独立运行的附属机构审慎监管局，负责对存款机构、保险公司和系统重要性投资公司等进行审慎监管，以提高被监管机构的安全性和稳健性。现有受监管机构约1500家。PRA采取主动监管方法，基于前瞻性分析发现和识别企业的问题，并拥有主动干预权。
2）在央行之外设立金融行为监管局，直接向财政部和议会负责，对超过56000家公司进行行为管理，并负责对PRA监管范围外的约18000家金融机构进行审慎监管。FCA的战略目标是保护和增强英国金融系统的信心。围绕战略目标，FCA设立了三项操作目标：一是消费者保护目标，二是金融体系健全性目标，三是促进市场竞争效率目标。此外，FCA还主管英国公司的上市事宜。
3）在英格兰银行内下设附属的金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC），负责制定宏观审慎政策，识别、监控并采取措施消除或减少系统性风险，并有权对PRA和FCA进行工作指导。FPC被认为是英国金融稳定框架的基石，具体的主要职能如下：
（1）监控英国金融系统稳定性，识别和评估系统性风险。
（2）向PRA和FCA发出指示。FPC有权就特定的宏观审慎政策工具作出决策，要求并确保PRA和FCA实施。
（3）向英格兰银行、财政部、FCA、PRA或其他监管机构提出建议。建议虽然没有指示的强制性，但也有准约束力。PRA和FCA如不执行，需做出公开解释。
（4）制作《金融稳定报告》。报告内容包括对金融系统稳定性的看法，对系统性风险的评估，对FPC法定目标实现程度的评估等。
4）强化英格兰银行的危机处理能力。英格兰银行作为对具有系统重要性的金融市场基础设施的审慎监管人，被赋予支付系统、结算系统和认可清算所的监管权。
1.2.2 准“双峰”模式的新变化：加强央行治理
《2016年英格兰银行与金融服务法案》进一步明确了英格兰银行在英国金融体系中的核心地位，形成了由货币政策委员会（Monetary Policy Committee, MPC）、金融政策委员会（FPC）和审慎监管委员会（Prudential Regulation Committee, PRC）三大平行机构组成的央行新架构。为加强央行的治理和问责，首次授权国家审计署对其进行审查。
金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）由央行附属机构变为内部部门，央行直接通过新设立的PRC履行PRA的职责。其中，FPC由13人组成，包括英格兰银行行长、副行长及金融稳定执行董事等6人、FCA总裁及由财政部和英格兰银行任命的其他成员；PRC由至少12人组成，包括英格兰银行行长及副行长等4人、FCA总裁及由财政部和英格兰银行任命的其他成员。
1.2.3 从“全能银行”到“围栏法则”
国际金融危机期间，英国全能银行在证券领域过度投机、“大而不能倒”等问题充分暴露。根据英国独立银行委员会《维克斯报告》的建议，英国政府于2012年开始对银行业按照“围栏法则”实行经营结构改革。
打破“全能银行”模式，在金融集团内部强制分离零售银行业务和投资银行业务的经营主体。“围栏”内的零售银行业务受到保护，不承担非零售银行业务的经营损失，存款人优先受偿权得到加强。这保障了零售银行业务的延续性和存款人的利益，也减小了危机救助中政府对整个集团的隐性担保和由此带来的道德风险。“围栏法则”并未改变银行集团综合经营的格局，只是在集团内部建立防火墙。
2 “双峰”监管模式的特点
2.1 目标型监管
“双峰”监管模式按照监管要达到的目标（审慎目标和消费者保护目标）来划分监管机构及相应的监管职责。而传统的“机构监管”和美国的“功能监管”分别按照被监管机构和被监管经营活动划分监管职责。当然，“目标型监管”与“机构监管”和“功能监管”并不完全排斥，而是有一定交叉。前者是监管者视角，后两者是被监管者视角。
2.1.1 监管目标明确、专注
“双峰”监管模式使监管机构目标明确、职责清晰，审慎监管机构与行为监管机构分别专注于金融稳定和消费者保护。
1）央行负责审慎监管，尤其是加强宏观审慎监管，发挥维护金融稳定的核心作用。审慎监管委员会（PRC）和金融政策委员会（FPC）分别负责微观审慎监管和宏观审慎政策。其中，微观审慎监管在巴塞尔银行监管委员会1997年《有效银行监管核心原则》中已得到充分体现；而“宏观审慎”的概念虽然始于20世纪70年代，但直到国际金融危机后才受到国际社会普遍重视。
2）金融行为监管局（FCA）负责行为监管，加强消费者保护。金融稳定和金融消费者保护是目标不同但又相互关联的两件事。消费者权益得到充分保护的市场才是健康公正、长久有效的市场。
2.1.2 监管范围明晰，协调机制高效
审慎监管机构与行为监管机构之间监管范围划分与协调机制明确，且共同接受央行宏观审慎部门的指导。这样既避免了分业监管模式下的监管交叉、空白及监管割据，也避免了混业监管模式下监管机构与央行的沟通壁垒。
2.2 健全的宏观审慎政策框架
“双峰”监管模式被广泛认可的最重要原因是有利于健全宏观审慎政策框架，防范系统性风险。分业监管体制存在监管交叉、空白等问题，难以适应混业经营的大趋势。而次贷危机后英国的“三方体系”金融监管实践表明，简单的混业监管也不是有效的监管体制，反而给监管机构和央行的之间的沟通协调制造了壁垒。防范系统性风险的关键在于健全宏观审慎政策框架。
央行是制定宏观审慎政策的最佳部门。宏观审慎政策是从宏观经济和整个金融体系的视角关注顺周期波动和跨市场风险传播。因此，只有央行具备足够的信息收集评估能力和决策权威。
2.2.1 防范系统性风险，减少顺周期波动和跨市场风险
缺乏宏观审慎政策的原有金融管理体系在维护金融稳定上存在两大致命短板：
1）传统货币政策短板：价格稳定不等于金融稳定。传统货币政策只瞄准物价稳定，而资产价格的波动被忽略。
2）微观审慎监管短板：个体稳健不等于整体稳健。传统金融监管的主要目标是保证金融机构作为个体的稳健性。然而，市场的顺周期性和个体风险的传染可能造成系统性风险。
金融政策委员会（FPC）将可能威胁整体金融稳定的风险分为周期性风险和结构性风险。周期性风险包括债务高杠杆、期限错配、低交易保证金、抵押品质量等问题。结构性风险包括风险易扩散的场外衍生品交易、表外金融产品、信用违约掉期、次级债等。
宏观审慎政策的意义在于弥补货币政策和微观审慎监管之间留下的空白，通过抑制金融顺周期性和跨市场风险的手段，建立以防范系统性风险为目标的安全标准。
2.2.2 宏观审慎政策的两类工具：逆周期操作、防跨市场风险
由于系统性风险来源于跨时间和跨空间两个维度，宏观审慎政策工具也相应地分为两类：1）逆周期操作，通过动态控制杠杆率、资本充足水平等方式平滑顺周期波动；2）防跨市场风险，通过限制系统重要性机构的资本和流动性等条件，降低风险敞口和杠杆率，防止风险过度扩散。
金融政策委员会（FPC）的宏观审慎政策工具有反周期资本缓冲、派息限制、最大杠杆比率、贷款价值比和贷款收入比限制、保证金要求、信息披露要求等。这些工具通过影响资产负债表、市场结构以及交易条款和条件等途径抑制系统性风险。
2.2.3 宏观审慎政策是微观审慎监管、货币政策的有效弥补
宏观审慎政策是对微观审慎监管和货币政策漏洞的有效弥补，是维护金融系统稳定的核心。
1）宏观审慎与微观审慎在执行工具上有类似之处，但目标不同。宏观审慎政策也要运用杠杆率、准备金要求、资本金水平等工具，但其不是针对个体机构的稳健性，而是针对整个金融系统的顺周期波动和跨市场风险，以此达到防范系统性风险的目标。
2）宏观审慎政策与货币政策都可以从宏观角度进行逆周期调节，但侧重点不同。货币政策的目标主要是经济总量控制和物价稳定，而宏观审慎政策是为了作用于金融系统的稳定性。
2.3 独立于央行的行为监管机构：消费者保护是核心
英国金融行为监管局（FCA）是根据《2012年金融服务法案》成立的负责行为监管的独立机构，重点关注金融消费者权益保护、市场诚信和市场竞争。
2.3.1 关注前瞻性风险，加强主动干预
健康的市场环境是金融系统稳定的前提。在金融创新层出不穷的今天，金融机构隐瞒产品的潜在风险，利用信息不对称的优势向消费者转移风险等行为，对金融消费者的利益和市场的稳定性破坏性极大。独立的行为监管机构能够更好地监管金融机构在整个金融市场的经营行为，防止针对消费者的投机行为及由此带来的市场风险。
在风险评估方面，FCA强调前瞻性地深入评估风险，提前制定预案，探索有利于消费者权益和行业发展的长远解决方案。FCA重点关注的前瞻性风险有：金融产品忽略消费者的真实需求和长远利益，销售渠道缺乏信息透明度；消费者因风险意识不足而承担不适当的风险；缺乏监管的新技术和复杂的融资策略带来的高风险等。
在监管方法上，FCA强调主动而强硬的干预，在消费者利益受损前及时干涉。基于前瞻性的风险评估，FCA倾向于采取事前预防而不是事后弥补手段进行风险干预。对于监管不明确的领域，也要采取及时、果断的行动制止风险。
FCA可对经营行为失当的机构采取从公开谴责到关停整顿等各种处罚措施，还拥有打击金融犯罪的团队和刑事诉讼权。由于因莱斯银行集团在控制产品销售激励方面存在严重过失，FCA于2013年对其开出2803.88万英镑（约合4600万美元）的银行零售业务最高罚单。因美国摩根大通国际银行英国有限公司存在系统缺陷，没有能力对客户给出正确的投资建议，尽管尚未显示客户利益受损，FCA仍决定对其处以近308万英镑罚款。
FCA重视消费者权益受损后得到及时合理的赔偿。FCA通过引导的方式规定消费者投诉的具体流程，并要求金融机构定期上报和公开相关投诉信息，以舆论监督方式强化消费者保护。若消费者对金融机构的投诉处理结果不满，可以进一步向金融监察服务机构求助，以及向法院上诉。
2.3.2 行为监管的三大模式
在日常监管环节，FCA有三大支柱或三大模式：
1）前瞻性机构监管：针对单家或某类金融机构可能危害消费者权益的风险因素，在未产生消极后果之前进行提前介入式分析和提前干预。
2）专题和产品线监管：从消费者保护角度，对跨机构、跨市场的业务和产品进行功能性监测、分析和研究，发现风险并采取针对性措施。
3）基于事件的响应式监管：从消费者反馈、事件受理等渠道获取金融机构损害消费者权益、市场诚信和竞争的经营问题，采取快速、果断的手段进行干预处理。
2.3.3 行为监管局的政策工具
为确保以上监管模式实现预期目标，FCA开发了相应的政策工具。
1）金融机构系统性评估框架（Firm Systematic Framework, FSF）。FSF是FCA行为监管的核心工具，强调多维度考察、提前干预，旨在确保金融机构在经营中将消费者权益和市场诚信放在核心地位。FSF分为两部分：
（1）商业模式和战略分析（Business Model and Strategy Analysis, BMSA）。BMSA主要用于金融机构准入阶段的评估，通过分析金融机构盈利模式的可持续性，发现可能侵害消费者权益和市场诚信的风险点。
（2）深度评估（Deep Dive Assessment, DDA）。DDA主要用于金融机构经营期间的日常监管，旨在评估金融机构在日常经营行为中是否贯彻消费者保护的理念和态度。DDA包括四个模块，分别是“公司治理与文化模块”、“产品设计模块”、“销售流程模块”和“售后和交易处理模块”。
2）专题审查（Thematic Review）。专题审查用于完成“专题和产品线监管”模式的任务。它并不像FSF那样针对特定金融机构，而是针对某一特定主题或产品的功能监管工具。对于尚未形成明确规则的经营领域，专题审查倾向于从行为规则层面给出政策建议，解决根本问题。对于跨机构、跨市场的产品，FCA重视在产品设计、宣传等产品生命周期的早期及时干预，防范风险扩散。
3）市场分析（Market Analysis）。市场分析也常用于“专题和产品线监管”，旨在从整体上评估金融市场的竞争状况。FCA非常重视市场竞争对于提高效率、增加消费者选择、降低成本等方面的重要作用。市场分析主要关注市场势力分布、市场参与者信息公开程度、信息获取难易程度、消费者选择产品或服务的转换率，以及产品价格与消费者需求的匹配状况等方面，从中发现可能造成市场失灵的抑制或扭曲竞争的因素，评估是否采取干预措施。
2.4 完善的协调机制
在国际金融危机中，英国金融监管体系缺乏清晰、有效的协调机制显露无遗。建立完善的协调机制成为金融监管体制改革关注的重点。
将金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA）设在英格兰银行内部，有利于实现金融稳定方面的协调统一。FPC和PRA与央行之间建立了密切的人事和工作关系，信息充分共享。
审慎监管局（PRA）和行为监管局（FCA）虽然独立制定和执行各自的监管政策，但又必须保持密切协调。一方面，审慎监管和行为监管相互关联；另一方面，PRA和FCA存在共同的被监管机构和领域。
2.4.1 金融政策委员会与微观监管机构的协调
作为宏观审慎政策机构，FPC与PRA和FCA建立了“信息与知识的合作性双向交流”。为了制定切实有效的宏观审慎政策，FPC需要向PRA和FCA获取其监管范围内可能影响金融稳定的任何信息，例如某个具体企业的风险点，并了解PRA和FCA对这些信息的评估。反过来，FPC可以向PRA和FCA提供关于金融系统整体风险状况的专业咨询和建议。
FPC有权向PRA和FCA发出具有约束力的“指示”和“建议”。其中，“指示”具有强制执行力。而“建议”也具备准约束力，PRA和FCA如不遵循，必须做出解释。
FPC还可以充当PRA和FCA之间的仲裁员。PRA和FCA有权就无法协商达成一致的事项征询FPC的意见。当然，由于FPC的职责是防范系统性风险，其建议不能针对单个金融机构。
2.4.2 审慎监管局和行为监管局之间的合作协调机制
PRA和FCA通过监管联席会议、参加对方董事会等方式加强协调配合，并遵循一套明晰的正式协调机制。
1）签署备忘录。针对PRA和FCA的共同监管对象，双方必须签署并定期更新一份具有法律约束力的备忘录，明确双方监管职能的划分和协调方式。
2）PRA拥有“否决权”。作为审慎监管机构，当PRA认为FCA采取的监管行动可能危及金融系统稳定或引起“无序倒闭”时，PRA有权要求FCA不得采取该行动。“无序倒闭”是指某金融机构以对整个金融系统造成不利影响的方式倒闭，这类对金融系统有重要影响的金融机构属于PRA的许可实体。例如，当PRA认为某许可实体可能因FCA的罚款金额过高而“无序倒闭”时，即可行使“否决权”。
3）规则制定与豁免的协商机制。针对接受PRA和FCA双重监管的金融机构，双方在制定各自监管规则前必须相互协商。若双方无法协商一致，可征求FPC的意见；如果PRA或FCA不遵循FPC的意见，FPC可以要求其必须做出解释。此外，PRA和FCA在豁免适用或修改其自身制定的规则时，如果涉及PRA许可实体或该实体所在集团的其他成员，双方必须相互协商。
此外，双方在工作层面还进行日常的对话与接触，共享工作计划等合作。
3 英国金融监管改革的启示
英国金融监管改革体现了健全宏观审慎政策框架、加强央行统筹金融稳定的核心地位、重视消费者保护以及完善监管部门之间协调机制等新理念和新趋势。而完善宏观审慎管理体制、强化央行统筹作用正是我国当前金融监管改革的明确方向。习近平总书记在十八届五中全会指出，要统筹监管系统重要性金融机构，统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施，统筹负责金融业综合统计。此后，第五次全国金融工作会议通过了设立国务院金融稳定发展委员会的决定。在党的十九大报告中，习总书记提出健全货币政策和宏观审慎管理的双支柱调控框架。2018年两会后，三会可能面临新的调整。国际金融危机后，美国财政部在发布的《金融监管结构现代化蓝图》中认为，“双峰”监管将是未来最理想的金融监管模式。英国金融监管改革实践值得我国思考和借鉴。
3.1 根据目标设置监管机构和职能
改革后的英国“双峰”监管模式分别由英格兰银行的货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）、审慎监管委员会（PRC）以及独立于英格兰银行的金融行为监管局负责物价稳定、金融稳定（宏观审慎）、个体金融机构稳健（微观审慎）、消费者权益保护等不同目标，防止出现监管空白，弥补监管短板，消除监管套利。在金融创新层出不穷的情况下，传统的“机构监管”和“功能监管”存在监管机制跟不上新业态、监管职责不清晰、监管动力不足的弱点，“目标监管”可以有效弥补上述短板。
3.2 物价稳定与金融稳定并重
当前各国央行都认识到了锚定通胀的局限性，开始关注资产价格和金融稳定。中国央行也更强调健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，将币值稳定和金融稳定结合起来。货币政策主要针对整体经济和总量问题，侧重于物价水平的稳定，以及经济和就业增长；而宏观审慎政策则直接和集中作用于金融体系本身，侧重于维护金融稳定和防范系统性金融风险，两者相互补充和强化。
中国央行新成立的金融稳定委员会具有协调货币政策与金融监管、研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策的职责，也就是宏观审慎职能。这表明中国央行也将像英国央行那样同时肩负货币政策和宏观审慎政策职责，统筹物价稳定与金融稳定。
3.3 监管跟上金融创新，化解分业监管与混业经营的矛盾
根据金融创新发展形势调整完善监管框架，通过改革来化解分业监管模式与金融混业经营的矛盾。一方面通过加强监管，杜绝“以钱炒钱”资金空转，让金融业回归服务实体经济本源；另一方面加强监管机构之间的协调，并建立跨部门的更高层次的监管协调机构。
分业经营与混业经营的核心矛盾在于效率与风险的平衡。改革应弥补监管短板和空白，让不该混业经营的交叉金融回归本业，同时让合并后的监管体系适应混业经营的正常趋势。
顶层监管机构的跨部门有效协调机制是完善金融监管的关键。在金融监管机构合并的改革中，中国应当充分吸取英国统一监管时期“为合并而合并”的历史教训。英国“三方体系”改革合并后的金融服务局既不具备防范系统性风险的能力，又与央行缺乏高效协作。中国三会合并后的监管部门将负责个体金融机构稳健和消费者权益保护，并接受金融稳定委员会的监管协调。
3.4 完善宏观审慎政策框架，防范系统性风险
历次金融危机一再表明，防范系统性风险的关键在于有效的宏观审慎政策。
1）简单地将分业监管机构合并为统一监管机构不能有效防范系统性风险。统一的混业监管虽然减少了分业监管中监管交叉和空白等问题，但并没有有效增强抑制系统性风险的能力。北岩银行事件还暴露了混业监管机构与央行之间缺乏协调性的弊端。
2）明确宏观审慎政策的主体，赋予宏观审慎政策部门权威地位。英国在央行内部专门设立了宏观审慎政策机构金融政策委员会（FPC），并赋予其对审慎监管部门和行为监管部门发出约束性指令的权力。在人员结构上，FPC是由央行、PRA、FCA和财政部相关负责人组成的跨部门委员会，这保证了其监测、评估风险的权威性以及统一协调各部门应对风险的能力。
3）建立完善的宏观审慎政策工具体系。针对不同的系统性风险来源，制定和使用相应的宏观审慎政策工具。FPC的宏观审慎政策工具有：（1）影响资产负债表的反周期资本缓冲、派息限制、最大杠杆比率等；（2）影响交易条款和交易条件的贷款价值比和贷款收入比限制、保证金要求等；（3）影响市场结构的信息披露要求等。
4）增强监管机构的主动干预权和自由裁量权。PRA和FCA都强调前瞻性分析与事前主动干预的监管方式，有利于在风险未发生或未蔓延时消除隐患。此外，在具体的监管规则上，监管部门具有较大的自主制定和自主协商的空间，有利于提高监管效率。
5）赋予央行对系统重要性金融机构和重要金融基础设施的监管权。大型金融机构规模庞大、业务复杂，具有强顺周期性，对金融系统稳定性具有重大影响；重要金融基础设施是金融市场安全运行的基石。央行对两者的监管权是其在宏观审慎政策框架中发挥核心作用的重要条件。
6）增强央行综合统计和全面搜集信息的能力。全面、及时地收集和统计信息是监测和评估系统性风险的基础。英格兰银行强大的信息数据库为其调取和分析数据提供了巨大便利。而FPC的权威性及其与监管机构的交流合作机制有利于增强央行的信息搜集能力。
3.5 超级央行：加强货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合
英国将宏观审慎政策和审慎监管的权力全部归于英格兰银行，形成了职能强大的“超级央行”。英格兰银行实行由货币政策委员会（MPC）、金融政策委员会（FPC）和审慎监管委员会（PRC）三大政策委员会组成的权力架构，极大加强了货币政策、宏观审慎政策与微观审慎监管的协调配合。
1）强化央行的审慎监管职能，增加货币政策与审慎监管之间的协调配合。货币政策与审慎监管相互关联，两者都影响金融市场的预期和风险偏好，进而影响社会信贷投放量和金融机构杠杆率。两者应相互配合，而不是相互抵消。强化央行的审慎监管职能是降低货币政策与审慎监管之间协调成本的有力措施。人们对央行与金融监管机构相结合的担忧主要有两点：一是央行的审慎监管职能会影响其货币政策的中立性；二是央行的职能会过于复杂，难于考核评估。然而，这种担忧的解决之道应是优化央行内部治理，而不是分离央行的监管权。
2）将宏观审慎政策部门放在央行，赋予央行应对系统性风险的有效手段。宏观审慎政策在国际金融危机后才引起充分重视，该职能的归属一直存在争议。从宏观审慎政策的科学性来考虑，央行在宏观经济管理、金融基础设施统筹等方面具备得天独厚的优势；从经济和金融调控政策的权威性来考虑，货币政策与宏观审慎政策的分离会造成宏观经济政策领域“多龙治水”的局面，从而使协调成本大大增加，金融机构面对政出多头也无所适从。英国在国际金融危机后认为，“三方体系”剥夺了英格兰银行应对系统性风险的必要手段，是金融体制改革的重大失误。
3.6 行为监管与审慎监管协调配合，消除监管空白
按照“目标型监管”原则，成立独立的行为监管机构，维护金融消费者权益和市场的有效竞争。长效稳定的金融市场必须充分保护消费者的合法权益。由于现代金融业的专业性和复杂性，消费者与从业者的信息严重不对称。此外，消费者保护也必须有效覆盖金融市场全领域。将行为监管机构分离出来，不但减少了审慎监管机构的复杂性，而且避免了多个消费者保护管理部门各自为政的混乱局面。
明确监管机构之间的协调机制，消除监管空白。宏观审慎政策部门与监管部门之间、审慎监管部门与行为监管部门，都建立了清晰明确的正式协调机制，避免监管空白。例如，PRA与FCA之间签署的备忘录使双方职责划分明晰且具备法律效力，英国议会和政府可据此向监管部门问责。
3.7 打破“监管放松—危机—监管加强”的循环
监管过松往往酝酿危机。历史总在重复“监管放松—危机—监管加强”的循环。20世纪70年代后，英国在金融自由化浪潮下开始放松管制，银行危机发生的频率明显上升。次贷危机后，以美国次级债为重要投资对象的北岩银行发生了严重的挤兑事件，暴露了监管过度放松导致的金融产品风险失控。仅从英国自身的监管问题来看，危机前英国金融服务局已三年未对北岩银行做过常规风险综合测试。
结构性调整滞后，“大而不能倒”依然是难题。国际金融危机后，英国银行业吞噬了政府的巨额救助金，而“大而不能倒”的问题却没有任何改善，行业集中度高。仅英国五大银行之一的苏格兰皇家银行就耗费了455亿英镑政府补贴。改革决心不足，任何模式都会失灵。英国政府于2015年决定在5年内新增15家银行，以平衡几大银行的行业垄断，增加市场竞争。
量化宽松货币政策导致英格兰银行资产负债表结构失衡。由于英国金融业占比高，次贷危机和欧债危机后，英格兰银行通过超低利率政策及特别贷款工具等超常规量化宽松货币政策释放了充裕的流动性。英格兰银行的资产负债表规模在2008-09年和2011-12年两次大幅度跃升，从2006年末的855.93亿英镑激增到2014年9月的4051.32英镑，扩张4.73倍。尽管英格兰银行资产结构多样化，但贷款占总资产95%以上，比重失衡。金融机构的大量流动性以准备金的形式滞留在央行的负债端，占总资产比重从2007年初的23.85%增加到2014年9月的71.53%。
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