战“疫”时期，如何依法应急征用？

近日来，某地“征用”其他省市口罩一事持续发酵。不可否认，抗击新冠疫情期间，各地防疫物资和医疗资源日趋紧缺，但依法、合理、科学地开展应急征用工作，更能体现一级政府在特殊时期法治化、精细化的治理水平和能力。2月5日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上强调：“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”按照“依法防控”的指示精神，本文仅就疫情防控时期应急征用过程中尤为需要关注的几点问题进行探讨。

一、作出应急征用决定的主体应为县级以上各级人民政府

根据《宪法》第十三条和《物权法》第四十四条之规定，国家有权基于抢险、救灾或其他公共利益需要，依法征用相关财产（含动产及不动产）并给予补偿。1月20日，国家卫健委发布2020年第1号公告，宣布将此次新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病并采取甲类传染病的预防、控制措施。基于此，国家有权依据《宪法》《物权法》《传染病防治法》和《突发事件应对法》中相关规定，根据疫情防阻工作需要，适时进行应急征用。

需要注意的是，县级以上各级人民政府是作出应急征用决定的法定主体。《立法法》第八条明确规定，对于非国有财产的征收、征用只能通过制定法律进行规定，因此，应急征用属于典型的“法律保留”事项。立法实践中，《传染病防治法》第四十五条规定，“传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，应急征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。”依照该法，疫情防控期间，应急征用决定的作出主体应为县级以上各级人民政府，换句话说，县级政府的职能部门及其派出机构、乡镇人民政府、基层群众自治组织等无权作出此决定。

在明确各级政府是应急征用决定作出主体的基础上，还有两方面问题需要阐明。一是当应急征用工作涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。比如，对省内跨市物资的征用应当由各市共同的上一级省级人民政府负责管理，而跨省物资的征用应当由国务院负责统筹管理。

二是应急征用工作的交由具体职能部门开展实施的，同级人民政府应依法进行委托。各地根据具体情况，通常由地方职能部门（如卫生健康局、防疫工作领导小组等）具体落实征用措施，职能部门对应急征用的目的、需求有着更为清晰明确的认识，由其实施征用工作确实更为高效、便利。然而，地方职能部门等并非应急征用决定的法定实施主体，只有经地方人民政府依法委托后，相关职能部门方能按照委托权限范围开展应急征用工作。

二、应急征用需符合“法定程序”

目前，有关应急征用的程序，国家层面尚未出台统一的程序性规定，而《突发事件应对法》《传染病防治法》等单行法中也未提及具体实施程序。经对现行有效的二十部关于应对突发事件的地方性法规进行分析，同时结合一般意义上的行政程序法定原则，我们建议，应急征用实施过程至少应当符合以下程序。

一是，征用单位应当制作应急征用告知书。告知书中应当载明应急征用的依据、事由、被征用财产的名称及数量、被征用对象的名称及联系方式、征用单位的名称、执行人员的姓名及联系方式等要点。同时，由于应急征用属于具体行政行为，涉及被征用对象的权利义务，因此在告知书中还应载明申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。

二是，应急征用前，征用单位应当向被征用对象发出应急征用告知书，向被征用对象阐明配合义务。具体实施应急征用的工作人员不得少于二人，并署名备查。

三是，情况特别紧急时，征用单位可以依法先行征用，事后应当及时补办制作、发出应急征用告知书的手续。

四是，征用单位及时做好被征用财产的登记造册及公示工作。

五是，被征用对象拒不执行应急征用相关决定的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用。

三、应急征用需符合“比例原则”

即使在紧急状态下，政府的征用行为也应恪守在适度、必要的范围内。正如《突发事件应对法》第十一条规定，“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”在应急征用过程中，征用单位应遵循紧急必要、先公后私、就近征用、均衡负担等原则，在衡量公共利益与私人利益的基础上，选择对被征用对象权益侵害最小的方式进行征用。

以征用宾馆作为隔离观察点为例，当地政府首先需要评估本行政区域内疫情紧急程度和防疫设施的紧缺程度，如果当地医院的隔离区域或者可用床位尚未达到紧缺的话，不宜征用当地宾馆作为隔离观察点。其次，征用前还应充分考虑宾馆的权利属性，在同样能满足疫情防控需求的前提下，出于公益需要应当优先征用国有宾馆。再次，必须征用民营宾馆时，应当优先考虑距离医院较近、旅客入住率较低、既有配套设施相对完善的宾馆，劣后考虑后续影响大、价值减损不可逆的宾馆。

四、应急征用结束后及时返还、补偿

应急征用是紧急状态下采取的临时性措施，征用结束后，政府应当及时返还单位或个人的财产并给予补偿。综合《宪法》《物权法》《传染病防治法》《突发事件应对法》的相关规定，“能返还的，及时返还”是首要原则，被征用的财产恢复到没有被征用时的状态后应当及时返还给被征用对象。即使能够返还，政府也应当根据被征用财产的耗损情况，给予被征用对象相应的折旧或损耗补偿。比如征用宾馆、酒店的，应当根据应急征用情况发生时租用同类场所的市场价格，给予被征用对象补偿。

此外，如果被征用的财产无法恢复到被征用时状态的，如出现毁损或者灭失等情况，建议可按照下列方式进行处理：财产毁损但经维修能够恢复使用功能的，补偿金额在考虑必要的维修费用支出后确定；财产无法维修或经维修无法恢复使用功能、灭失或维修费用超过财产毁损前价值的，补偿金额应当在综合考虑财产重置成本、综合成新率、净残值等因素后确定。

五、被征用对象负有配合及容忍义务

《传染病防治法》第四十五条规定，县级以上地方人民政府采取调集储备物资、应急征用房屋、交通设备及相关设施、设备等措施时，相关企业应予以最大程度的配合。《突发事件应对法》第十一条第二款规定，“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作。”同时，该法第六十六条还规定，“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”

从上述规定可知，被征用对象负有配合政府开展征用工作的义务，并在一定限度范围内负有容忍义务。换而言之，被征用对象不服从应急征用决定或者不配合应急征用的，一旦构成违反治安管理的行为，可由公安机关依法给予治安管理处罚。

六、被征用对象的救济措施

《行政诉讼法》第十二条第一款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的“对征收、征用决定及其补偿决定不服的”诉讼。《行政复议法》第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可申请行政复议。

从救济途径来看，如果被征用对象对应急征用或相关补偿不服，可以通过行政复议或者行政诉讼的方式维护自身的合法权益。我们注意到，不少应急征用告知书的落款盖章主体为政府职能部门，即具体实施应急征用措施的部门。从征用行为的法律归责角度来说，由于可以作出征用决定的主体只能是县级以上人民政府，即使政府委托职能部门具体落实征用措施的，被委托主体所作行政行为的法律后果也应归于本级人民政府。

简而言之，被征用对象可依法向作出应急征用决定或补偿决定的地方各级人民政府的上一级地方人民政府提起行政复议（对省、自治区、直辖市人民政府的应急征用决定不服的，向作出该决定的人民政府申请行政复议），或者依法向具有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

七、其他

有别于其他突发事件，考虑到新冠疫情的高传染性和长期潜伏性，政府在紧急征用的同时也应视情向被征用对象提供一定的指导或培训。如，征用宾馆、酒店等场所用作隔离点、观察点、医护人员休息区的，应当对该类场所的工作人员进行基本的防疫培训、传授基本的医疗常识，包括如何对场所消毒、如何进行日常的健康监测与记录、如何合理使用医疗防护用具等。

作者简介

施 蕾

国浩上海办公室律师

业务领域：证券合规、争议解决、资本市场

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