揭开“训诫”的神秘面纱——《训诫书》的行政法释义学分析
训诫在我国的法律体系中于不同的法律渊源中均有出现，在行政法律规范中训诫的性质颇有争议。在新冠病毒肆虐的阴霾之下，曾被武汉公安机关以散播谣言“训诫”的李文亮医生去世的消息刺痛了每一个人。《训诫书》也重新曝光在我们眼前，更激起了大家对其性质的讨论，一方面我们为英雄的不幸罹难悲痛，另一方面我们也为某些机关的不作为、乱作为愤慨。在此背景下，厘清训诫的性质显得格外重要。
一
法律谱系中的“训诫”
从法律渊源中考察，“训诫”在我国《刑法》、《民事诉讼法》、《破产法》等不同的法律规范中均有出现，在不同的语境下其含义和性质也不尽相同。
(一) 刑法体系中作为非刑罚处置方式的“训诫”
《刑法》中的训诫是法院、公安机关、检察院针对违法犯罪分子所作的批评教育，因其犯罪行为轻微不需要刑罚，是一种非刑罚的处置措施。这里的“训诫”是一种非刑罚措施，其适用的前提是犯罪情节轻微不需要判处刑罚，作为一种非刑罚处置措施和责令具结悔过等措施并列。该措施不同于行政处罚、行政处分，行政处罚、行政处分的主体是行使行政权的行政机关，而这里的“训诫”的主体是法院或侦查起诉阶段的公安、检察院，行使的权利分别是司法权、刑事侦查权，而非行政权。有此规定如我国《刑法》第三十七条、《反家暴法》第三十四条。
(二) 诉讼法律体系中作为批评、教育方式的“训诫”
我国诉讼法中的训诫是指人民法院对妨害民事、行政和刑事诉讼行为情节较轻的人，予以批评、教育，并责令其改正。针对的是违反法庭规则的违法行为，如无正当理由拒绝出庭、未在期限内提供证据等，行使的主体是人民法院，是对违法行为的一种法律制裁。有此规定的如《民事诉讼法》第六十五条、第一百一十条、《刑事诉讼法》第一百九十三条和《行政诉讼法》第五十九条。
(三) 其他实体法中作为处罚方式的训诫
除上述外，还有众多法律中有“训诫”的身影，一般和罚款、拘留等并列出现，视违法行为选择适用、并用，是对违法行为的处罚。如《中华人民共和国企业破产法》第一百二十九条规定：“债务人的有关人员违反本法规定，擅自离开住所地的，人民法院可以予以训诫、拘留，可以依法并处罚款。”类似的还有《中华人民共和国企业破产法》第一百二十九条、《中华人民共和国社区矫正法》（2020年7月1日生效）第二十八条、《预防未成年犯罪法》第四十九条、第五十条等。
上述“训诫”由法定的主体作出，如法院、社区矫正机构等，主体不是行政主体，行使的不是行政权，针对的行为也不是违法行政法律规定的行为，因此并非行政行为。
(四) 行政法律体系中性质存在争议的“训诫”
我国的法律渊源构成复杂，除了有法律外，还有行政法规、规章等，行政法规、规章是构成我国法律体系尤其行政法律体系的重要组成部分。我国《预防未成年犯罪法》、《信访条例》等法律法规中都出现了“训诫”，针对的是尚未违反治安管理的不良行为，将“训诫”作为非治安管理处罚方式的措施，可以单独适用或和“警告”等措施选择适用、并用。如《预防未成年犯罪法》第三十七条、《信访条例》第四十七条等[注1]。关于训诫具体怎么进行，有据可查的是公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》，该《意见》要求各地公安机关要规范训诫书的制作和使用，训诫书应当载明违法行为事实并加盖公安机关印章。
公安机关作为承担治安管理职能的行政主体，根据《治安管理处罚法》，治安管理处罚的种类分为：（一）警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或者驱逐出境。由此可见，“训诫”并非是法定的治安管理处罚方式。
对于行政法律法规将“训诫”作为一种非治安管理处罚的方式，我们要警惕其假借其他措施之名行行政处罚之实，这涉嫌违法增设行政处罚；对于普遍存在的没有任何法律依据的训诫行为，我们更不能让其大行其道，要将之纳入法律的框架之内。对于公权力来说法无授权不可为，“训诫”的性质亟待厘清。
二
行政处罚谱系中的“训诫”
(一) 什么是行政处罚
行政处罚是指行政机关为了维护行政管理秩序，对违反行政法上义务的行政相对人给予的一种法律制裁。[注2]从法理上来说，行政处罚有两层法律规范结构，第一层是“违反行政法规范”，第二层是“制裁”，即法律对违反义务的行为人处以惩罚。在行政法理论中，一般将行政处罚分为申诫罚、财产罚、能力罚、人身罚四种[注3]：
1. 申诫罚是指行政主体对违反行政法律规范但尚未构成犯罪的相对人，在一定范围内予以训诫、谴责，使其精神上产生某种压力，防止其重犯的行政处罚，包括通报批评、责令具结悔过和警告等。法律、法规和行政规章都可以规定申诫罚的罚则、应受申诫罚制裁的违法行为和实施申诫罚的行政主体。
2. 财产罚是行政机关或法定组织要求违法者缴纳一定数额的金钱，或者限制、剥夺其某种财产权的处罚，常见的如罚款、没收（财产）。
3. 能力罚又叫行为罚，是限制或者剥夺行政违法者某些特定行为能力和资格的处罚，如吊销证照、责令停产停业、限期整顿、关闭企业和限制出境等。
4. 人身罚又叫自由罚，在我国即为治安拘留，是公安机关依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制其人身自由的一种处罚。
我国《行政处罚法》第八条规定，行政处罚有以下几种方式：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
上述第一项警告属于申诫罚，第二项、第三项属于财产罚，第四项、第五项属于行为罚，第六项属于人身罚，第七项是一种例外规定，只有“法律、行政法规”才有权规定其他行政处罚，地方性法规、规章无权创设其他行政处罚。
(二) “训诫”符合行政处罚的构成要件
判断一个行政行为不仅仅要看其形式要件，更重要的是要剖析其法律规范的内涵。公安机关作出的《训诫书》虽然未被称作是行政处罚，也未明确说明法律依据，但是不代表其实质不是行政处罚。判断行政机关作出的具体行政行为是否属于行政处罚的标准应该是其法律规范结构是否与行政处罚的法律规范结构相同。
以武汉市公安局武昌分局中南路派出所出具的《训诫书》为例，其内容如下：
该《训诫书》的规范构成如下：
一是，明确判断被训诫人的行为违反行政法律规范。训诫书明确载明被训诫人的言论“严重扰乱了社会秩序。你的行为已超出了法律所允许的范围，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定，是一种违法行为！”这是行政机关基于法定职权对相对人之行为作出的法的负面评价，公安机关作为维护社会治安秩序、保障公共安全的法定主体，有权对某种行为是否符合治安管理秩序作出判断。此处，符合行政处罚的第一层要件，即“违反行政法规范”。
二是，对违法行为作出制裁。首先，《训诫书》明确载明其对相对人的不法行为提出“警示和训诫”，公安机关“希望”被训诫人“听从民警的规劝，至此中止违法行为”，如果相对人经批评教育不思悔改，“将会受到法律的制裁”，从性质上来看，这是对行为人进行批评、教育，是处罚和教育相结合原则的体现，制裁效果和“警告”相同。其次，“训诫”行为本身会使相对人精神上产生压力，具有申诫罚的制裁效果。再次，国家公权力机关对公民行为的否定性评价会减损行为人的“声誉”，在社会评价中相对人会成为被警察带走、进过派出所、被训过的人，是一个“犯过事”甚至是“有前科”的人。从客观事实来看，新闻大规模的报道“散布谣言者被查处”，客观上对相对人的社会评价有一定的负面影响，具有制裁效果。
以此观之，“训诫书”对相对人的行为既有法的否定性评价，具有惩罚性的制裁效果，符合行政处罚的构成要件。从功能上来看，训诫的功能和行政处罚相符。[注4]从分类来看，应属于“申诫罚”。实践中这种不具有行政处罚的名称但实质是行政处罚的行为并不少见，如《房地产经纪管理办法》第35条规定：“违反本办法第二十四条，房地产经纪机构擅自划转客户交易结算资金的，由县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，取消网上签约资格，处以3万元罚款”，这里的“取消网上签约资格”实质上是一种行政处罚，虽然其并不具有行政处罚名称。[注5]我国多个城市的网约车治理中在没有上位法依据的情况下，擅自增设或者变相设定了罚款、收回经营权、暂停新增注册、责令停业整顿、吊销许可证等行政处罚[注6]，这中间的“收回经营权、暂停新增注册”也是如此。
三
“训诫”是否合法——兼评典型案例
(一) “训诫”的合法性判断
行政行为的合法性判断需要满足主体要件、事实要件、依据要件和程序要件[注7]，行政处罚要由法定主体在权限内按照法定程序作出，有明确的事实基础和法律依据。具体到本文讨论的《训诫书》，1. 主体要件方面，由武汉市公安局武昌分局中南路派出所作出，在行政主体的理论中派出所属于公安的派出机构，是依法具有治安管理职能的主体；但是，从权限上来说，根据《治安管理处罚法》的规定派出所只有权作出警告、500元以下罚款的行政处罚，除此之外均属于超越了法定权限。2. 从事实要件来说，《训诫书》所依据的事实，是所谓的“谣言”，现已证实是基于医学和事实作出的正确判断。3. 从依据要件来说，公安机关没有明确的法律依据作出上述训诫行为，是擅自增设行政处罚的违法行为。4. 从程序要件来看，行政处罚程序的一般步骤为立案、调查、听证（有的行政处罚不属于听证范围）、作出决定、送达，因掌握的信息有限无法判断该行为的程序是否合法。综上，笔者认为武汉市公安局武昌分局中南路派出所出具《训诫书》是主体超越了法定权限、依据的事实错误、缺乏法律依据、擅自增设行政处罚的违法行政行为。
(二) 对“训诫”的救济——兼评若干典型案例
对于违法的行政行为，行政机关可以依法予以撤销。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条的规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”如信宜市公安局作出的《关于撤销信公行罚决字2018]00373号行政处罚决定的决定》【信公（治）行撤字[2018]第001号】，该局自行撤销了原行政拘留十日的处罚。
对于违法的行政行为，行政相对人或其近亲属也可以依法通过行政复议、行政诉讼来实现救济。我国《行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”
实践中，有不少因受到训诫不服向人民法院起诉的案例[注8]。根据相关法律文书，最高法认为“训诫”不属于行政处罚，是一种规劝措施，理由是“根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条的规定，治安管理处罚的种类只有警告、罚款、行政拘留及吊销公安机关发放的许可证，并无训诫，因此，李明所受训诫行为不是行政处罚措施，而是现场劝诫措施” [注9]。笔者认为，最高法仅仅根据训诫不属于《治安管理处罚法》规定的形式就判断其不属于行政处罚的判断路径错误，对行政行为性质的判断要从其法律规范构成的实质内容判断，否则面对“披着羊皮的狼”我们永远无法认清其真实面目，如劳动教养制度虽然不是行政处罚的法定种类，但是大多数学者都将其视为行政处罚[注10]，经过多年的努力该制度终于在2013年12月28日被全国人大常委会废除。
在“训诫”是否属于行政诉讼的受案范围上，最高法认为因其不对相对人的权利义务产生影响，所以不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。最高法的说理方式有以下三种：1. 训诫书的内容“仅为告知俞建莉相关法律规定等事项，并未对俞建莉的权利义务产生实际影响”[注11]，2. 训诫书的内容“是公安机关在履行治安管理职责过程中对申请人信访活动作出的指导、劝阻、批评、教育，对申请人权利义务未产生实际影响”[注12]，3. “该训诫行为对其并不具有强制力，亦未对其权利义务产生实际影响，不属于行政复议的范围，也不属于行政诉讼的受案范围”[注13]。如果某行政行为只是告诉相对人相关法律规定之事项，比如司法局的普法宣传活动，不会对当事人的权利义务产生影响，那么该行为属于行政事实行为，不属于行政复议、行政诉讼的受案范围。但实际上“训诫”如最高法所言是“批评、教育”，会对当事人产生心理的压力和名誉的减损，应理解为相对人的权利义务有影响为宜。否则，行政机关为了突破行政处罚权限制等原因将会创设更多各种名义的措施以规避审查和监管。
四
代结语——依法行政是对美好生活最好的护航
正如边沁所言，“一个细小的、瞬息即逝的期望可以经常地从纯自然的环境中产生出来，而一个强烈而持久的期望，则只能来自于法律。”握有国家公权力的行政机关应严格依法行政，公权力的每一次看似微小的活动都可能给公民造成极大的甚至是毁灭性的损害。在行政法律关系上，行政机关按照法律规定的权限、内容、程序行使行政权，是建立诚信政府的基础。否则，会有越来越多的假借各种名义行侵害公民权益之实的行为出现，他们虽然有着不一样的名字，但是都一样的肆意飘荡在我们的社会之中，一点点侵蚀我们对美好生活的期望，依法行政是对美好生活最好的护航。
注释及参考文献：
[1]《预防未成年犯罪法》第三十七条：未成年人有本法规定严重不良行为，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以治安处罚。因不满十四周岁或者情节特别轻微免予处罚的，可以予以训诫。
《信访条例》第四十七条：经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
类似的还有《拘留所条例》第二十三条、《看守所条例》第三十六条、《保安服务条例》第四十五条等。
[2] 参见章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社，2014年版第182页。
[3] 参见叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，2007年版第206-208页。
[4] 参见王学辉：《公安机关对李文亮的“训诫”行为的行政法分析》，发表与微信公众号“公法之声”。
[5] 同注1，第183页。
[6] 中国政法大学发布的《国法治政府发展报告(2017)》中的《地方网约车和顺风车政策专题研究报告，转引自法制网：《逾六成地级市发布网约车实施细则 违法擅自增设行政处罚的有70个》，http://www.legaldaily.com.cn/government/content/2018-04/03/content_7513428.htm?node=81787。
[7] 章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第158-161页。
[8] 因时间紧迫未对最高法所有的案例进行梳理，本文引用的最高法案例来源于知乎网友“时空过客”的整理，在此表示感谢。
[9]（2019）最高法行申423号，相同观点的还有（2017）最高法行申7408号。
[10] 参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第五版）》，北京大学出版社、高等教育出版社，2012年版第273页。
[11]（2016）最高法行申1435号、（2016）最高法行申1443号裁定书，相同观点的还有（2016）最高法行申4465号、（2016）最高法行申2410号。
[12]（2017）最高法行申1914号。
[13]（2018）最高法行申9253号。
作者简介
方彪
国浩上海办公室律师
业务领域：投资并购、争议解决、行政法律事务
邮箱：fangbiao@grandall.com.cn
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