“民告官”，法官这样建议
编者按
庭审是法官、当事人和其他诉讼参与人共同参与的一项诉讼活动，也是审判工作的重要环节。如何规范、有序、高效开庭，上海一中院一直在探索。
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宁博
NING BO
上海一中院
行政审判庭
行政纠纷审判团队
协助负责人
三级高级法官
法学硕士
行政诉讼，俗称“民告官”，当公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益时，有权依法向人民法院提起行政诉讼，寻求救济。行政诉讼对于解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政，具有重要的作用。在行政诉讼案件中，当事人居于行政诉讼程序的“中心”，其对诉讼的准备、应对，会对案件的审理及最终诉讼结果的形成，产生最为重要的影响。当遇到行政诉讼案件时，法官建议当事人要注意这些问题。
PART 1
原告篇
1
理性面对行政争议
相较于民事诉讼，行政诉讼显得更为特殊，规则也比较复杂，公民、法人或者其他组织在与行政机关发生行政争议时，有时会不知道从何入手，更容易产生茫然和焦虑感。这种情绪也会投射到行政诉讼中，导致原告在准备起诉时，对诉讼标的的选择、诉请内容的确定，以及事实理由的陈述，偏离争议的关键问题，从而影响到自己救济权利的行使。
例如，一些案件中，原告起诉时仅笼统要求行政机关对其合法权益予以保障，而不明确权益内容及要求行政机关作出何种具体行为；对行政处罚决定不服，不要求撤销，而仅要求确认违法；事实理由的表述中，围绕争议背景说了很多，却缺少关于行政行为违法性的意见等。
对此，我们建议原告首先要理性分析争议问题，无论是原告对行政行为不服，还是认为行政机关怠于履行法定职责，在提起诉讼前，要先梳理清楚争议的具体经过，检索相关法律规定，找准被告可能存在违法事项的关键点，在此基础上形成起诉状，并组织证据材料，这样会更有利于顺利立案，进而有利于案件审理能够紧密围绕焦点问题进行，提高解决争议的效率。在此过程中，鉴于行政诉讼形态的相对复杂性，建议原告可以委托律师提供帮助，也可以通过法律咨询等途径获得必要的智力支持。
2
良好的证据意识
首先，在行政机关的执法程序中，原告即应当提供证据，作为行政机关作出行政行为的依据。
此后的行政诉讼中，虽然主要由被告对行政行为的合法性承担证明责任，但原告仍应当具有良好的证据意识，举证是原告的重要诉讼权利，在请求履行法定职责或给付诉讼中，对履职或给付请求的举证甚至是原告需要承担的诉讼义务。在此过程中，原告同样可以将行政程序中提交但未获采纳的证据再次提交，由法院对相关证据是否影响行政行为合法性作出判断；行政行为作出后新发现的证据，原告同样可以提交，虽然不能据以否定行政行为的合法性，但却可能启动被告的重新调查，进而改变已作出的行政行为。
要做到充分、有效举证，需要原告注意留存证据材料，特别是行政程序中的证据。在必要时，也可通过政府信息公开、查阅案卷材料等方式，主动收集证据，必要时还可以依照法律规定申请人民法院调取证据。提交证据时，则应当针对与案件有关的事实问题全面提交证据，并注意证据提交的及时性，避免超过法定举证期限。
3
以合理预期指导诉讼行为
原告为维护自身合法权益有权提起行政诉讼，但原告应当对行政诉讼有合理的预期，只有合法合理的主张，才会得到法院的支持。
实践中，极个别当事人为实现非正当诉求，通过反复诉讼、信访等手段，给法院及行政机关施加压力，实际上并不能达到其目的，只会无谓浪费自身时间、精力和司法资源。
至于如何形成合理预期，还是要回到案件的法律规定和证据本身。原告通过此前的行政程序，对案件相关事实及法律规定已经有了一定的了解。案件进入诉讼后，随着被告答辩并提交证据材料，以及后续庭审中各方发表陈述，原告对案件情况会有进一步了解。此时，原告如果对案件进行理性分析，很大程度上是能够形成合理预期的。在此基础上，原告可以选择坚持诉请，或要求法院依法组织对争议问题协调化解，并提出正当、合理的诉求。这种基于合理预期作出的选择，如果不违背行政机关依法行政的原则，并且属于行政机关可裁量的范围，再结合个案合理性上的因素，更容易获得被告的积极回应，促使行政争议得到更加及时有效的化解，更有利于维护当事人的合法权益。
实践中，很多征收补偿类案件、国家赔偿类案件，甚至是行政处罚类案件，都在这一基础上都获得了较好的化解。
PART 2
被告篇
1
准确解释法律规定
法律解释首先发生在作为被告的行政机关的执法程序，是被告适用法律的必经环节。虽然被告的解释结论原则上不能拘束法院，但因行政管理门类多、专业性或政策性强、实践情况变化快，而被告对相关管理领域法律、法规、规章及规范性文件有更全面的掌握，对专业管理领域更为熟悉、对法律规定在实践中应用的情况及遇到的问题也更加了解，因此，行政诉讼法官在适用法律时需要充分听取被告的意见，被告也应当结合行政管理实践的情况以及对案件事实的了解，对法律作出准确的解释。
实践中，一些被诉行政行为被法院判决撤销，其问题就出现在被告执法时对相关法律规定的解释存在问题。
例如，处罚时对罚则规定关于主观要件的规定把握不准，实施行政强制时对强制行为的实施条件理解不正确等。
这些都表明行政机关的法律适用能力仍有提升空间，而这种能力的提升，来自于日常工作的不断积累，以及部门法治意识的整体推进。
2
及时、充分提交证据
行政诉讼中，被告原则上应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，一般会被视为没有相应证据。
因此，证据提交的及时性，是被告需要首先考虑的事项。这里需要注意，法律规定的提交证据期限并非工作日，所以，被告如果在法定节假日前收到起诉状副本，应当注意节假日对提交证据期限的影响。此外，材料内部流转耗费时间一般不予扣除，所以被告的内部流程需要尽可能优化，以期提高应诉效率。
由于《行政诉讼法》规定被告原则上对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，因此，被告用以证明行政行为合法性的证据必须确实充分，才能得到法院的支持。这要求作出行政行为所依据的法律规定各项要件事实都有证据予以证明，且各项事实的证明都能达到证明标准，被告应当在举证期限内将有关联的证据尽可能全面提交，而不宜“有所保留”，否则，再清晰的事实经过和执法程序的陈述，也会因证据的缺失，无法得到人民法院的支持。这一点，对被告应诉人员的法治思维和能力提出了较高的要求。
3
实质化解行政争议的意识
判决并不总能从根本上解决问题，这一点在行政诉讼中体现得尤为明显。一纸判决之后，案子结了，但问题可能还在信访等途径往复循环，无论是原告还是行政机关，都没有“翻篇”的感觉。但通过协调化解等方式，把理挑明，把情疏通，则有可能实现行政争议的实质性化解。
然而，单纯依靠法院自身的力量，毕竟还是有局限，因此，法官经常会建议被告配合作化解工作，回到“行政争议，行政解决”的本源。
虽然一些行政案件确实存在案情复杂、原告不易沟通、跨部门协调难度大等困难因素，但在排除那些已做过大量协调工作，仍无法化解的案件外，仍有很多行政案件，是存在协调化解可能的。这需要被告首先树立实质化解行政争议的意识——化解工作不仅仅是让原告息诉那么简单，在诉讼中其实可以进一步了解事实背景，重新审视此前执法工作中方式方法的合理性，让执法取得更加理想的结果，长远上看，这也有助于提升政府公信力，减少各方面资源的耗费。
4
合理配备应诉人员
被告要提高行政诉讼应诉水平，需要有一支高素质的法制工作队伍。
行政诉讼中，行政机关恒为被告。为了应对诉讼等法律事务，行政机关一般会专门设置法制部门或者指派专门负责法律事务的工作人员，也经常聘请律师提供协助。这种人员设置有利于提高行政机关应诉工作的专业化水平，但完全依靠法制工作人员和律师是不够的，主要问题在于其对案件事实的了解往往是间接和不全面的，即便是参与了行政行为作出前的法制审核，其对案件情况的了解，也不如一线人员直观，如果庭前准备再不充分，就会给法庭事实调查及争议解决产生不利影响。
行政诉讼案件原则上公开开庭审理，如果开庭碰上诸多人员旁听，甚至直播庭审，行政机关代理人动辄对案件事实表示“不了解”“需要回去核实”，特别是如果在二审中还发生此类情况，就会严重影响公众对行政机关的评价。
所以，建议被告出庭应诉的人员中既有从事法制工作的人员，也要有了解案件事实的工作人员，最好是当时承办案件的一线执法人员。
除此之外，行政机关负责人的出庭也很重要。行政争议的协调化解往往需要部门内部甚至跨部门的沟通、协作，行政机关负责人在这方面具有明显的优势，加上通过诉讼对案件事实及争议问题有了一定的了解，在争议协调化解方面就能够最大程度产生影响。这一点也是《行政诉讼法》规定行政机关负责人出庭应诉制度的重要原因。行政机关负责人出庭应诉，还会展现出行政机关对法制工作的重视，有助于树立良好的形象。同时，直面行政诉讼的压力，也有助于提升负责人的法治意识，进而以点带面，提升行政机关整体的法治意识和能力。目前，各级政府及其部门对此问题已经愈发重视，希望继续坚持并进一步拓展成果。
PART 3
余论
细心的读者可能会发现，前述内容如果略作调整，其实也适用于行政程序。的确，当事人与行政机关在行政执法、复议等程序中如果能够充分注意这些问题，会更有利于查清事实、正确适用法律，并且保持沟通的顺畅，也就能够最大限度避免争议的发生，进而减少案件进入行政诉讼的概率，而这才是真正降低各方成本的关键所在。所以，也希望这篇文章对行政程序中的当事人有点借鉴意义。
文：宁博
值班编辑：李丹阳
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