2018年，国家提出《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，提出我国城镇化进入快速发展与质量提升的新阶段，城市辐射带动农村的能力进一步增强，但大量农民仍然生活在农村的国情不会改变，迫切需要重塑城乡关系。其中提出统筹城乡发展空间、推进城乡统一规划，完善城乡融合发展政策体系等思路。
城市化和乡村振兴是未来发展的两个重要方向，城乡关系如何重塑？面对城乡发展的不平衡，我们是否还需要城市化，需要什么样的城市化？在南都观察2019年夏季论坛上，五位专家一起讨论了“我们还需要城市化吗”。
以下为夏季论坛第三部分的现场实录，第一部分“为什么城市化”、第二部分“谁的城市化”已于上周刊出。
李小云 （论坛主持人，中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家委员会委员）：讨论了“为什么要城市化”和“谁的城市化”之后，我们把讨论的主题转移到“城市群”这个新概念上——我们需要什么样的城市化？ 肖金成 （国家发展改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长）：农村人口向外迁移，不是只到城市而不到城镇，城市和城镇都是农民迁移的方向。三个人可以称为“群”，但三个城市不能形成城市群。城市群有以下基本特征：第一，由特定区域内相当数量的城市组成；第二，有一或多个大都市起核心的主导作用；第三，内部城市之间的联系越来越紧密。之所以要规划城市群，是因为城市群内部的城市地理距离较近，联系密切，同时，城市之间的竞争也越来越激烈。城市越大，吸引力越大，产业、人口等资源都被吸引进来，我们谓之“虹吸效应”，这就抑制了周边较小城市的发展。比如保定市，距离北京、石家庄很近，城市条件不错，但吸引力远远小于北京和石家庄，保定的腹地实际上变为北京的腹地，所以很难发展起来。我在河南做“中原城市群规划”时发现，开封虽然是八朝古都，但由于临近郑州，受虹吸效应影响，企业和人才更愿意到郑州去，甚至河南大学也希望迁到郑州。解决这种城市竞争的问题，就要明晰各个城市的比较优势，以此确定城市分工。比如，开封历史文化资源丰富，可以发展旅游、教育产业。通过规划城市群，明确城市功能，才能实现分工互补，从而加强合作、调节产业布局。大城市吸引力强，也会出现负面效应，患上“城市病”。在我国，很多大城市为了吸引经济要素，通过政府承担土地成本，主动降低市中心地价，致使产业机构混乱。
以京津冀城市群为例，《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，疏解北京市的非首都功能，实现产业结构高度化。因此要通过规划，迫使大型批发市场和劳动密集型产业撤离北京，迁往地租成本、劳动力水平等要素更为适合的城市，为周边地区提供发展机会。
而且，在城市群里，小城镇的区位劣势在弱化，成本优势在强化。小城镇利用城市群内部网络化的交通体系，又依托自身本来低廉的地价、生活成本，能够吸引成本敏感型的产业落户，小城镇在城市群中也可以得到良好发展。
我有一个判断，只有在城市群里才能实现大中小城市和小城镇协调发展。在城市群中，服务业链条不断延伸，创造出更多的就业岗位，可以吸纳更多的农村人口。与此同时，人们对农产品的需求也会成倍扩大，农民收入不断提高，农村经济也能同步振兴。最终，小城镇发展为小城市，小城市发展为中等城市，中等城市发展为大城市。
在城市群之外，要发展区域性中心城市。改善中心城市的基础设施，提高其吸引力和承载力，并不断完善中心城市的功能，集聚产业、吸纳人口，扩大城市规模，从而带动周边地区发展。
李小云 ：如何管理城市群的人口，国内外有什么经验？ 段成荣 （中国人民大学社会与人口学院教授）：国外已经有很多城市群了，可以为中国提供一定经验。在主要城市的发展过程中，全国性的人口会向其集中。上世纪六七十年代，国外曾出现过中心城市人口过度膨胀引发各种城市病的问题，因此后期又经历了郊区城市化和逆城市化。可以发现，中心城市的人口集中有规律性可循。依据这种经验，城市群概念的提出为下一轮的城市发展提供了更好的机遇。如果说“人民日益增长的美好生活需要”和“不平衡不充分的发展”之间的矛盾是现阶段中国社会的主要矛盾，那么也可以说中心城市发展不充分、不能满足人民群众对城市美好生活愿望的问题依然存在。我认为，未来我国城市化首先要解决核心城市发展不充分的问题，“火车跑得快，全靠车头带”，只有进一步推动核心城市的发展，才能更好地促进整个城市群的发展。 李小云 ：陆铭教授提到，城市化未必会导致污染，在城市群的概念下，污染问题要怎么解决？ 陆 铭 （上海交通大学安泰经济与管理学院教授）：大城市的很多问题出现在供给侧，没有把治理政策用足是主要原因。我们现在看到的人口和城市污染、拥堵之间的关系是怎样的？请大家看图。这八张图对应着城市级别与污染物排放，里面有三种情况：下面四张图1、3、4，人口规模和污染物的排放没有关系；上面四张图有关系，但关系非常弱；与人口规模关系比较强的是生活废水的排放量，呈正相关关系。但这种相关是单变量，如果把经济发展的两个指标（产业结构和经济总量）加入进去，所有跟人口规模相关的关系全都不见了。这说明城市污染不是人口本身带来的，而是由某些产业导致的。再来看关于拥堵的研究。这张图的横轴是城市人口规模，纵轴是通勤时间。我不否认两者是正相关的，即城市越大通勤时间越长。但这条线的斜率非常平，可以测算人口规模每增加1倍人均通勤时间仅增加10%，10%相当于通勤时间仅增加2分钟。大城市通勤时间长一是因为拥堵，二是因为通勤距离变长。从上图看，的确越大的城市越拥堵，但仔细看，中国最大的城市拥堵时通勤时间是通畅时的1.7倍，最小的城市也达到1.6倍。所以，并不意味小城市就没有拥堵。在个别大城市，拥堵问题不是人多导致的，而是源于政府管理不足。现在城市管理的思路是通过控制“外地人”，解决城市问题。但实际上，外地人大多在城市里租房子，通勤时间很短。通过控制人口解决拥堵问题，既找错了病因也出错了药方。 李小云 ：城市群的边界还是农村，随着城市群概念的推进，城乡关系将如何演变？ 刘守英 （中国人民大学经济学院教授、院长）：城市群有助于城乡关系稳定、平衡发展。城市群中不仅有城市的分工，也有城乡之间的分工，会形成更为良好的城乡关系。现实挑战是，中国很多地区由于多种原因可能无法形成城市群，在这些区域，城乡之间的不平等甚至错配现象会更严重。 李小云 ：城市化过程出现的问题，和城市化本身关系不是很大，重要的是我们该如何管理、规划。我们有能力通过规划来推动和谐的、可持续的城市化吗？ 肖金成 ：梁鹤年教授说，规划是一种信仰。规划有专业性，需要专业人士来做，也需要征求社会各界的意见，充分论证。规划带有主观意志，但人的认识有局限性，所以规划不能操之过急，不科学地规划还不如没有规划。我们过去重视做城市内部规划，不管城市外部。这实际上是在规划过去，而不是规划未来。规划应是对未来的规划，能准确预测变化。我长期鼓励做空间规划，它是对所有的地方进行规划。规划要落地，要规划出城市的边界、农田的边界、生态的边界。规划的内容不能太多太细，有些部分要交给市场来实践。▲ 南都观察2019年夏季论坛“我们还需要城市化吗”现场。 © 南都观察 李小云 ：规划涉及到城市的发展，也涉及到城乡的关系。对城市的规划真的能有效引导城市发展吗？ 刘守英 ：我觉得规划是特别可怕的事。城乡规划的核心是体现城市和乡村的特性，而不是完成技术指标。我们现在的规划是研究城市如何向外扩张，这不符合城市规划的本质。城市的特性是集聚和创新，乡村的特性就是景观。乡村振兴不是在乡村胡搭乱建，乡村要有美感。我看到这轮乡村振兴是有进步的，有些穷山恶水的乡村变成了青山绿水，道路整洁、信息通畅、人与自然关系变得和谐。乡村振兴不是搞多严密的规划，而是要做到尊重老百姓的意愿。 段成荣 ：我梳理了一个城市从1954年开始几十年间的人口规划，发现这些规划目标没有任何一次实现过。我不赞成肖老师说规划需要专业的团队，专业团队可能在技术方面很专业，但对社会的运行、人口的运转、城市化过程等方面未必那么专业。人要城市化，对人口的规划必须遵循人口迁移的规律。 陆 铭 ：我同意段老师的看法，规划不能做得太死太细。现在发达国家的规划越来越虚，很多时候都只讲理念，这个趋势反映出，他们认知到人对未来的预测是有局限的。城市化发展需要规划，但是要建立在充分理解城市发展规律的基础之上，不能把中国的现象当规律，也不能把国外的规律当现象。规划有误是可以调整的，关键要看市场的反应，价格和短缺是非常重要的信号，它们可以表明人们对美好生活的向往是什么。我们要尊重市场经济，重视并顺从价格和短缺这两个信号，而不是反着来。*本文整理自南都观察2019年夏季论坛“我们还需要城市化吗”，经嘉宾确认；此为第三部分，第一部分为“为什么城市化”，第二部分为“谁的城市化”，剩余部分将陆续推出。本文已加入“留言赠书计划”，优秀留言将有机会获得《亚洲世纪》（中信出版社）图书一本。