拜登移民改革受阻，立法司法进程举步维艰
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
摘要
一年过去，拜登当初雄心勃勃的移民政策受到了来自左右两派的抨击。移民倡导者们批评拜登非但没有兑现让边境问题变得更人道的承诺，反而继承甚至加强了特朗普的一些极端政策；保守派们则指责拜登对热点问题的处理助长了非法移民的浪潮，让边境变得更加不安全。
美联社和NORC公共事务研究中心的联合民意调查显示，移民问题（32%）已成为当前美国民众最关注的三大事项之一，仅次于经济（68%）和新冠疫情（37%）之后。然而拜登对移民事项的处理却在拉低他的支持率。在盖洛普去年11月的民调中，移民问题是拜登支持率最低、不支持率最高的事项（31%和66%），紧随其后的是经济事务（38%支持率，61%不支持率）和外交事务（38%支持率，59%不支持率）；和同年八月相比，不同党派人士对拜登移民事项的支持率也都在逐步下滑。美国晨间咨询公司（Morning Consult）与政治新闻网站Politico今年一月进行的联合民意调查显示，56%的投票者不赞成拜登对移民问题的处理，这一比例在美国消费者新闻与商业频道（CNBC）和变革研究（Change Research）12月的民调中则高达69%。
2021年拜登各项工作支持率的变化。图片来源：盖洛普
“倒退的政策”
在总统竞选期间，拜登提出要让无证移民合法化，强调让庇护寻求者能够为留在美国而进行法律申诉的重要性，并表示奥巴马政府在移民改革方面等待了太久。上任初期拜登的确颁布了一些受移民支持者欢迎的政策，例如取消特朗普的旅行禁令、停止边境墙的建设，并采取让数百万无证移民合法化的激进立法战略。然而，现实的阻碍让得以兑现的承诺寥寥无几，为数百万无证移民提供获得公民身份路径的立法进程缓慢，此前被拜登大加批评的“留在墨西哥”计划（Remain in Mexico）被重新恢复甚至加强，饱受争议的“第42条款”（Title 42）也被继续沿用。
（一）重启“留在墨西哥”计划
“留在墨西哥”政策禁止美墨边境的庇护寻求者在等待美国移民法庭审查他们的申请期间进入美国。拜登就职后曾尝试停止该项政策，但联邦法庭去年8月的判决迫使白宫重新恢复该项计划。
去年12月拜登政府宣布恢复“留在墨西哥”，并与墨西哥政府达成协议从加利福尼亚和得克萨斯州的几个城市开始推行。在该协议下，独自寻求庇护的成年人将成为遣返的重点，并且政策适用对象被延展到“除墨西哥外西半球的所有国家”。特朗普政府时期该项计划仅适用于来自西语国家和巴西的庇护寻求者，项目范围的扩大让美国边境移民官员可以将来自海地的庇护寻求者送往墨西哥，这在此前几年通常不会发生。
庇护寻求者在墨西哥法律援助的缺乏是“留在墨西哥”饱受批评的一点，为减缓重启这一政策对庇护寻求者的损害，拜登政府将与法律服务提供者合作，并承诺提供24小时咨询窗口以协助面试和移民案件的审查。美国司法部指派了22名移民法官专门处理移民案件，争取在180天内完成移民的申请受理。
移民法庭案件的积压让这一目标难以实现。根据《国会山》（The Hill）的报道，拜登上任初期移民法庭积压了超过129万件案件，这一数字在2021年11月上升到156万件，听证会平均等待时间为905天。庇护申请案件的积压情况则更加严重，自2000年10月以来提交的约160万份庇护申请中，有超过40%，约66.7万份申请尚未举行听证会，目前庇护积压案件的平均等待时间为1621天，将近四年半。
（二）保留“第42条款”
对“第42条款”的保留是拜登政府另一备受移民倡导者谴责的政策。美国法典第42条款（U.S. Code Title 42 Section 265）允许疾病控制与预防中心（Centers for Disease Control and Prevention, CDC）主任在认为有将传染病引入美国的风险时禁止个人入境美国，特朗普政府引用此项法案在美墨边境快速驱逐庇护寻求者。
虽然“第42条款”对主动向美国海关和边境保护局（Customs and Border Protection, CBP）官员告知有“被驱逐后将会遭受酷刑”恐惧的个人提供了有限豁免的例外，但要获得这样的豁免审查，海关和边境保护局官员必须首先确定这样的声明是“合理可信的”。2020年3月到2021年9月间，只有3217人在被驱逐前接受了豁免审查，仅272人获得第42条豁免并获准寻求庇护。“第42条款”直接驱逐了有资格申请庇护的移民，相当于对所有移民关闭了南部的边界。
尽管美国疾病控制与预防中心声明限制庇护寻求者入境的法令对于保护美国的公共健康是必要的，“第42条款”的施行还是受到了公共卫生专家、司法体系、人权组织等多方的质疑。疾病控制与预防中心以外的公共卫生专家认为，在美国边界仍对其他旅行者开放的同时拒绝难民并将他们遣返本国或墨西哥的做法对公共健康并不必要。一些联邦法院也拒绝将“第42条款”作为驱逐入境美国个人的法律依据，多名联邦法官裁定法律只授权政府拒绝尚未入境美国的人，或对已经在美国境内的人进行隔离，并未允许驱逐已在美国境内的人。阻止对无人陪伴的儿童以及家庭移民使用“第42条款”的法院判决目前正在华盛顿特区巡回上诉法院上诉。
美国各财年难民收容上限及实际收容数量。图片来源：皮尤研究中心
拜登在2021财年将难民收容的上限从15000提升到了62500人，但最终实际接纳的难民只有11411人，创下美国《1980难民法案》通过以后的历史新低。“第42条款”和“留在墨西哥”政策的存在，让包装得再开放包容的移民政策也无用武之地。2021年9月，仅在9天的时间里就有超过4000名庇护寻求者在“第42条款”下被遣返回刚刚经历了地震，且长期存在政治动荡和黑帮暴力的海地。被美国驱逐的庇护需求者往往最终居住在蒂华纳（Tijuana）和雷诺萨（Reynosa）等墨西哥边境城市的庞大帐篷营地或不合标住房中，这些区域缺乏基本的食物和设施，且治安环境恶劣，与当地居民看起来不同的庇护寻求者往往成为黑帮实施犯罪的对象。根据美国人权组织人权第一（Human Rights First）的报告，有1500 多起针对移民的绑架和袭击案件和“留在墨西哥”有关，还有数千起与“第42条款”有关。
尽管受到诸多批评，拜登对移民问题的改善也并非毫无功劳，最大的进步发生在移民执法方面。移民和海关执法局（Immigration and Customs Enforcement）将逮捕的重点重新转移到了罪犯和对公共安全造成威胁的对象上，表示将会把非执法区（no-enforcement zone）的范围扩大到学校、宗教仪式和游乐场等场所，并结束在工作地点进行大规模逮捕的政策。移民政策研究所（Migration Policy Institute）的数据显示，2021年移民和海关执法局的逮捕数量相比特朗普最后一年任期下降了一半，被拘留移民人数是1999年以来的最低水平。
许多接受美国《纪事报》（The Chronicle）采访的人表示，特朗普政府在大幅减少移民的过程中对移民体制造成了巨大的破坏，重建实现自由派目标的能力需要很长时间。那么，阻碍拜登推进移民改革的因素有哪些呢？
立法与司法进程举步维艰
（一）备受阻挠的立法
在立法方面，拜登提出的全面移民改革法案在2021年大部分时间里都停滞不前，此后民主党又试图将其融入国会《重建更好未来法案》（Build Back Better Act）中。
《重建更好未来法案》包含五项与移民相关的规定，对无证移民获得合法身份放宽了条件，并提供了更多移民签证名额。第60001节（Section 60001）给予2011年1月1日前进入美国的无证移民获得移民假释的资格，此项规定将影响600到700万无证移民；第60002节将修改《移民与国籍法》（Immigration and Nationality Act），让上一财年由于行政、语言等原因而未被使用的工作签证、家庭签证和多样性移民签证（Diversity Immigration Visa）名额叠加到下一财年。每年大约有50000名来自非大量移民输出国（例如墨西哥、加拿大、中国和印度）的人可以获得多样性签证，申请人通过抽签的方式被选出，因而多样性签证也被称为“彩票签证”（visa lottery），拜登的改革将每年提供大约80000个多样性签证。第60003节针对移民签证供不应求的情况，将允许符合条件的个人在没有移民签证号码的情况下申请永久合法居民身份（lawful permanent resident）。
2019财年美国永久合法居民的准入类别。图片来源：皮尤研究中心；数据来源：美国国土安全部
这一预算法案去年11月在众议院获得通过，但在参议院多次都被共和党参议员拒绝。目前拜登正在考虑将法案中的议程项目拆分，以获得足够的支持。如果民主党在11月的国会选举中遭受重大失败，拜登通过移民改革法案的机会将大为减少。
一些移民倡导者认为，民主党应该使用他们在参议院现有规则下的权力，无视反对者的咨询意见并制定永久性的保护措施。包括司法委员会主席迪克·德宾（Dick Durbin）在内的民主党参议员支持推翻反对派参议员伊丽莎白·麦克唐纳（Elizabeth MacDonough）的否决意见，但这将需要50票支持，民主党参议员乔·曼钦（Joe Manchin）和克尔斯滕·西内玛（Kyrsten Sinema）的反对将使这一计划落空。参议员查克·格拉斯利（Chuck Grassley）在《国会山》的采访中表示，“依靠党派投票的方式而使这些移民改革措施获得通过将开创一个糟糕的先例，并进一步削弱参议院作为辩论、协商和妥协的立法机构的宝贵作用”。
（二）“不合法”的移民新政
在司法方面，联邦法院对拜登移民政策“不合法”的判决是改革停滞、特朗普时期项目被重启的重要原因。司法部长梅里克·加兰（Merrick Garland）在移民法庭扭转特朗普政策的步伐缓慢，他花了近一年的时间才停止和取消特朗普不承认移民法官工会、影响公平诉讼的法官完成案件指标等政策；此外司法部门对让绿卡名额作废、大规模逮捕无证工人、在边境驱逐庇护寻求者的辩护也受到移民倡导者的质疑。
2021年12月移民在亚利桑那州被美国边境巡逻人员拘留。图片来源：abc新闻，John Moore/Getty Images
地方一级的法院也经常在紧急事项上维护特朗普政府时期的政策。拜登政府针对境内移民执法所颁布的“100天驱逐出境暂停期”被一位联邦法官签署禁令暂停，理由为这一政策违反了《移民与国籍法》第1231(a)(1)(A)条“外国人通常应在最终驱逐令签发的90天内被驱逐”的规定。“留在墨西哥”项目也因联邦法官的命令而被恢复。2021年8月，回应得克萨斯州和密苏里州的申诉，得克萨斯州的一名法官在裁决中提出拜登政府终止“留在墨西哥”的做法违反了《行政程序法》和《移民与国籍法》第1225条的规定，“未能证明撤销《移民保护协议》（Migration Protection Protocols，即“留在墨西哥”政策）的做法并非任意和反复无常的”，“政府要么需要有能力拘留每一个试图非法入境的移民，要么就让他们留在墨西哥”。副检察长布赖恩·H·弗莱彻（Brian H. Fletcher）在向法庭提交的简报中指出，“近年来，本法院一再维持广泛的下级法院禁令，反对行政部门处理移民、外交政策和移民管理问题的政策，本案的判决也反映了这一点。”
拜登政府对“留在墨西哥”政策的判决向第五巡回法院提出了上诉，但巡回法院维持了这一裁决，认为“国土安全部没有能够合理地考虑他们对《移民保护协议》的事实调查结果……国土安全部没有足够的资源拘留所有申请移民的外国人，这就导致会有一群在边境被逮捕但国土安全部没有能力拘留的人（因而应该保留“留在墨西哥政策”）”。最高法院将在今年4月开庭听取拜登政府要求结束“留在墨西哥”政策的辩论。
（三）扭转庇护政策的判例
另外值得注意的是，作为一个普通法系（Common Law）国家，判例法是美国重要的法律渊源，先前法院的判例对此后法官审理类似案件时具有约束力，这就使得法官对特定法律词汇的解读对移民案件的判决具有重要影响。《1951难民公约》是保护难民权利的重要法律文件，该公约将难民定义为“因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因受到迫害而留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人”，其中，对“属于某一社会团体”的定义在各国法律体系中饱受争议。
2019及2020年拉丁美洲17国女性被杀害案件数量。图片来源：联合国，拉丁美洲和加拉比地区性别平等观察
美墨边境的移民主要来自于墨西哥和中美洲北三角国家（萨尔瓦多，洪都拉斯，危地马拉）。根据皮尤中心的数据，2021年美墨边境的移民有37%来自墨西哥，19%来自洪都拉斯，17%来自危地马拉，以及6%来自萨尔瓦多。来自中美洲北三角国家的移民——特别是常被作为犯罪对象的妇女和儿童——因遭受政府无能力管制的黑帮、犯罪组织和其他极端暴力而向美国申请庇护，“特定社会群体”的身份是多数中美洲移民申请庇护的法律基础。美国法院对他们是否属于“特定社会群体”的解释决定了他们是否能够获得庇护，以合法身份进入美国。
“A-B-案”（Matter of A-B-）是影响私人暴力受害者是否能以“特定社会群体身份”获得庇护资格的里程碑案件。此案的申诉人为一名萨尔瓦多妇女，由于和她共有三个孩子的前夫向她反复实施身体、精神和性虐待而向美国申请庇护，她声称具有庇护资格的理由是自己属于“和伴侣共有小孩而无法离开此段关系的萨尔瓦多妇女”这一特定社会群体，她因为这一群体身份而受到迫害。特朗普政府对移民执法持强硬立场的司法部长杰夫·塞申斯（Jeff Sessions）于2018年对此案进行裁决，推翻了先前A-R-C-G-案（Matter of A-R-C-G-）对“无法离开婚姻关系的危地马拉已婚妇女”属于“特定社会群体”的裁定，认为如果没有特殊情况，私人犯罪活动的受害者通常无法建立庇护资格。这一判决对此后中美洲移民基于家庭暴力、黑帮暴力和其他犯罪活动而向美国申请庇护的移民案件都产生了消极影响。
在萨尔瓦多等中美洲国家，堕胎被法律规定为犯罪行为，由于公安和司法系统的腐败和有罪不罚，遭受家庭暴力的女性往往无法通过法律途径进行自我保护；过半数女性在非正式经济领域就业，这些雇主对她们的剥削和勒索在政府的管辖范围之外，使得萨尔瓦多女性难以实现经济独立；此外，单身女性和她们的孩子更容易成为黑帮犯罪的对象，这些因素让萨尔瓦多妇女难以离开她们的伴侣关系。
2021年6月，拜登政府司法部长梅里克·加兰（Merrick Garland）颁布了撤销A-B-案判例的决定，宣布法官应当遵循A-B-案之前的裁决。以A-R-C-G-案为判例为许多家庭暴力和性别暴力的受害者申请庇护打开了大门，反映出拜登政府在庇护申请方面的重大政策转变。不过这一决定只是将对“特定社会群体”的判定恢复到了2018年以前的状况，并没有为这一法律概念的解释制定新的规定，拜登政府对于满足什么条件可以构成“特定社会群体”的新规定是决定未来庇护政策和中美洲移民合法身份的重要指向标。
如何处理边境移民数量激增后非法越境的压力是美国移民保守派和自由派争论的焦点之一，保守派认为严厉的政策能让潜在移民知道非法越境是不可能的，从而减少非法越境的尝试，自由派认为放宽政策让移民合法化才是解决“非法”越境的正确道路。拜登早期的移民改革计划采取了自由派的路径，但特别是在新冠疫情下边境移民数量累积造成的压力让拜登政府对自由派道路产生了犹豫，移民改革被放缓甚至出现一些倒退。“合法化”是拜登移民改革的另一个关键词，作为一个三权分立的国家，美国行政部门在移民问题上的行动受着立法和司法部门的牵制，民主共和两党在立法上达成的妥协以及司法体系对政府和个人案件的判决，决定着未来哪些移民能够成为“合法移民”，多少美墨边境的庇护寻求者可以合法地跨过边境寻求保护。
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