对乌援助：难掩的不确定性与各方心事

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

摘要

今年九月底，泽连斯基前往美国纽约参加第78届联合国大会，并访问华盛顿会见拜登以及美国国会两党领袖，以在陷入胶着的战局之下寻求更多援助。当前美国国内在援乌问题上的分裂日益显现，国会共和党的反对阻碍着更多援助预算的投入，军援乌克兰已成为两党斗争和2024年大选选举政治的重要议题。在世界范围内，各国在对乌克兰态度上也各有考量。近期巴以冲突再度爆发，为援乌问题再添变局。

泽连斯基及其夫人在白宫会见拜登夫妇。图源：BBC

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 泽连斯基再度“闪电访美”遇联大，

“团结”背后阴霾已现

日前，乌克兰总统泽连斯基借参加联合国大会之机再度访美，这是他在九个月内第二次到访华盛顿。9月21日，泽连斯基先后在五角大楼会晤美国国防部长奥斯汀，与夫人在五角大楼的911纪念园献花，在美国国会两党领袖见面，并于白宫会晤拜登总统。如此紧凑且全面的访问行程，折射出乌克兰方面对于寻求美国在军备和经济援助方面进一步支持的迫切需要。

泽连斯基在联合国大会上的发言。图源：《纽约时报》

据白宫透露，拜登周四会见泽连斯基时承诺，他将确保世界站在乌克兰一边，并将向乌克兰提供新一批重要的防空系统军事援助以提升乌克兰防空能力。不过，美国白宫国家安全顾问沙利文在新闻发布会上称，拜登总统“决定不提供陆军战术导弹系统(ATACMS）”，但他表示，并不排除未来提供战术导弹系统的可能性。此前泽连斯基曾称，由于冬季临近、战场上可能出现僵局，ATACMS的加入可能会让当前进展缓慢的乌军反攻取得一定优势。

在泽连斯基的访问即将结束时，拜登政府宣布向乌克兰提供一项最新的3.25亿美元军事援助计划，包括防空拦截器、炮弹、集束弹药、战术车辆和备件。泽连斯基表示，这些物资“正是我们的士兵现在所需要的”。然而，这样的援助规模与他一直期待的240亿美元的巨额援助相距甚远。

在此两天前的9月19日于美国纽约召开的第78届联合国大会上，泽连斯基自俄乌冲突爆发以来首次线下亲自参会，呼吁国际社会对乌克兰的更多支持。在他的发言中，联合国成员国的“团结”作为贯穿始终的线索，被强调为反对俄罗斯侵略、实现维护乌克兰领土完整的和平目标之关键所在。

与其同场列席的美国总统拜登在发言中同样重申了援乌问题的重要性，并将其与团结和全球合作联系起来。他再次保证，美国“将与其世界各地的盟友和伙伴一道”，支持乌克兰捍卫其主权、领土完整和自由，“与乌克兰人民站在一起”。然而，他并未使用西方官员为强调对乌克兰的持久支持而经常使用的“不管需要多久”这一说法，而是更多强调了他对乌克兰的外交解决的和平方案所做的支持和努力，表示美国和乌克兰一样希望结束这场战争。但目前俄罗斯要求的和平代价是“乌克兰投降、乌克兰领土和乌克兰儿童”，这样的和平是不可接受的。

这是拜登第二次在联大发言中谴责俄罗斯对乌发动的战争。由于本次中国、法国、俄罗斯和英国只派了高级官员出席联大年会，这意味着美国是唯一有最高领导人出席的安理会常任理事国。去年，140多个联合国成员国支持联大谴责俄罗斯侵略乌克兰的决议。然而，旷日持久的持续冲突正为全球的能源、粮食安全等领域带来更加深远的影响，各国对乌克兰的态度也发生着微妙的变化。今年的联大会上，相较于直接表达对乌战事的支持，越来越多国家也呼吁应加快莫斯科和基辅之间的和平谈判。

由此，从泽连斯基此次访美与出席联大会议的情况不难看出，对乌援助这个一度成为将美国领导下的西方阵营凝聚起来的议题在当前正面临变局和挑战。美国国内、美国诸盟友，以及其他国家对此的态度，也反映着其各自复杂的博弈和利益考量。

泽连斯基与众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯（图左）。图源：《海峡时报》（The Straits Times）

02

美国内两党斗争加剧，对乌援助前景再添变数

与2022年圣诞节前夕泽连斯基对美国的访问时相比，尽管双方仍称得上“亲密会晤”，拜登也依然极力强调其与乌克兰和泽连斯基“站在一起”的态度。但难以回避的是，国会两党在对乌援助问题上立场的撕裂、来自国内舆论的质疑，以及2024年总统大选目前的种种不确定性，正为美国这一乌克兰最大支持者在未来所将继续提供的援助力量，增添着变数。

共和党对持续援乌的反对态度已非秘密，共和党占多数党地位的众议院对泽连斯基的接待也冷淡得多。时任议长凯文·麦卡锡(Kevin McCarthy)和众议院民主党领袖哈基姆·杰弗里斯(Hakeem Jeffries)与泽连斯基进行了闭门会面，但议长办公室没有发布任何会议照片。CNN评论称，自从泽连斯基上一次在2022年圣诞节前的访美以来，华盛顿的意识形态已经发生了转变。现在要吸引议员们，他需要做的已不仅仅是简单引用罗斯福总统的话语，和提及911事件了。

然而对于泽连斯基来说，在国会争取支持对于其持续获取美国军事援助而言，是至关重要的一环。当记者向泽连斯基询问美国国会批准加大对乌援助的前景时，拜登插话替他回答了：“我寄希望于美国国会的正确判断。”

据报道称，泽连斯基在闭门会面时警告对军援乌克兰持怀疑态度的共和党议员：如果停止对乌克兰大批军援，乌克兰有可能输掉这次战争。他在X（前推特）上的发文也将乌克兰的胜利与阻止“俄罗斯或任何其他独裁政权”破坏“自由世界的稳定”放在了一起，以强调自己持续获得援助的重要性。泽连斯基表示，“为了获得胜利，我们必须保持团结”。

 各国对乌克兰军事援助金额及排名。图源：BBC

继续为乌克兰提供新的军事和人道援助，根本问题在于拨款。而美国国会两党正因此陷入僵局，在这一议题上的分歧也日益党派化。共和党强硬派议员质疑是否应该再继续向乌克兰提供援助，以及美国为乌克兰的开销在多大程度上能得到有效监督。

共和党众议员迈克·华尔兹(Mike Waltz)在福克斯(FOX)新闻网发表的评论文章中写道，虽然大多数美国人同情乌克兰并认同必须阻止普京“重建苏联”，但拜登总统一向不是一个有诚信的合作伙伴。他认为拜登政府既没有解释美国在乌克兰的目标，也没有解释他实现这一目标的战略。科罗拉多州共和党众议员劳伦·博伯特（Lauren Boebert）表示，她对泽连斯基最近在华盛顿期间发生的活动不感兴趣。当被问及是否会见他时，她先是给出了否定回答，随后改口称，会“要求他退款”。目前拜登政府在泽连斯基访问结束后宣布的3.25亿美元军事援助计划的款项来自国会之前批准的援助，而一些共和党议员坚决反对在现有资金用完后再批准新一批数十亿美元的援助。根据基尔世界经济研究所(Kiel Institute for the World Economy)的数据，美国在向乌克兰提供援助的国家中属于头一级梯队，其年度国内生产总值(GDP)的0.25-0.45%用于援乌，而瑞典等斯堪的纳维亚国家提供的援助略多于其GDP的0.75%。

与国会两党的分化相对应，对乌援助也越来越成为选民关注的争议问题之一。皮尤研究中心(Pew Research Center)今年6月的一项调查显示，自2022年2月俄乌冲突爆发以来，认为美国向乌克兰提供过多援助的美国人比例逐渐上升。其中，14%的民主党和倾向民主党的选民表示美国对乌克兰的援助金额过多，而超过44%的共和党和倾向共和党的选民认同这一观点。《华尔街日报》8月份的一项民调数据则显示，62%的共和党选民认为美国在支持乌克兰方面做得太多。在联大期间，一些希望美国发挥领导作用各国外交官表示，他们担心国内压力会导致拜登放弃对乌克兰的全力支持。

截至目前来看，援乌问题可谓已成为美国国会预算之争与选举年政治的一部分。2024年即将到来的总统大选局势目前仍有诸多未定之数。乌克兰的支持者希望拜登能够坚定地承诺支持基辅，并积极向选民将这场冲突描绘成所有民主国家和自由国家反对独裁政权和镇压的战争，从而与共和党人形成鲜明对比，奠定自己的政治基础；但综合上文的分析，拜登目前对此策略似乎心存疑虑，国会内部实际存在的强大反对力量也意味着他在这一问题上难以凭一己之力发挥决定性影响。特朗普表示他希望结束战争，且如果当选总统，将在24小时内将其实现；但他没有说明具体的行动计划。此外他还称，应把乌克兰的进一步援助与对拜登家族商业交易的调查结合起来。

在美国陆军战争学院教授作战的退役美国陆军中校约翰·纳格尔（John Nagl）表示，乌克兰现在面临的最大威胁不是来自俄罗斯，而是“来自华盛顿的政治失灵”。从泽连斯基此行访美所面临的现实来看，这一评价不无道理。

03

战局胶着，各国对乌态度各怀心事

随着战事逐渐胶着，除了美国国内政局带来的不确定性之外，美国与其盟友们，以及各国对于援乌问题同样都各怀心事。

九月底，为在下个月的全国大选前安抚国内农民，一向作为乌克兰坚定支持者的波兰宣布禁止从乌克兰进口谷物，而泽连斯基对此表达了不加掩饰的愤怒和不满。这引发了两国关系的紧张。波兰总理莫拉维茨基(Mateusz Morawiecki)表示，波兰目前没有向乌克兰提供武器。几乎同一时期，在同为东欧国家的斯洛伐克，前总理罗伯特·菲科（Robert Fico）领导的左翼民粹主义政党赢得了议会选举。他在竞选中明确表示，不再对乌克兰提供军事支持，不再对俄罗斯实施制裁。该党在刚刚结束的选举中获得了将近23%的选票，这也是俄乌冲突爆发以来，首次在欧洲国家的选举中出现这样的局势，可见援乌问题在欧洲面临的分歧也逐渐显露。前景未明的援乌行动带来的持续巨额开销，以及旷日持久的冲突本身对于全球能源和粮食安全带来的威胁，使得各国在向乌克兰表达关切时，对于本国利益的考量也在不断提升。

9月28日，泽连斯基在基辅与北约秘书长延斯·斯托尔滕贝格共同出席联合新闻发布会。图源：newsinfo.inquirer.net

在这一方面表现更加明显的是全球南方对俄乌和平谈判的呼吁。巴西总统卢拉作为即将上任的G20主席，也致力于将自己塑造为一位全球南方的领导者。他强调，“没有和平就没有可持续发展和繁荣”。他表示：“我们不会低估实现和平的困难，但如果不以对话为基础，任何解决方案都不会持久。我已经重申，需要努力为谈判创造空间。”

此外，美国盟友们对援乌的迟疑情绪也一定程度上源于对美国作为西方世界领导者的不满，以及对其盟友保护能力的质疑。由于一直以来美国及乌克兰方面在国际舆论中极力将冲突中对乌克兰的支持与否，塑造为是否支持自由民主的阵营划分，因此尽管时至今日的美国自身内部已经出现了眼中的撕裂，但对援乌问题的态度在相当程度上仍与对美国的追随形成绑定。从目前局势来看，这种“敌我划分”策略的效果是一把双刃剑。有人指出，对乌克兰的援助，正推动着俄罗斯与西方阵营之外的国家更加靠近；而美国前副总统迈克·彭斯（Mike Pence）则认为，如果纵容俄罗斯攫取乌克兰领土，则会助长美国之对手的势力。参议院外交关系委员会共和党领袖、爱达荷州参议员吉姆·里施（Jim Risch）认为，如果放弃了对乌克兰的支持，美国将面临多米诺骨牌效应，引发世界对美国的不信任感。

就许多欧洲国家而言，与美国在诸如北约成员国的国防开支方面的分歧，对去年《通胀削减法案》以牺牲欧盟为代价来补贴美国经济的不满，以及对美国对经济合作承诺的不确定，都影响着这一阵营的团结。此外，近年来美国在对外政策上出现的如从阿富汗混乱撤军、威胁退出北约以及其他一些乱象，也动摇着美国对盟友的奉献精神和国际承诺。

而在中东地区，美国的传统盟友，如以色列、阿拉伯联合酋长国和沙特阿拉伯，近年来对华盛顿保护其利益的意愿判断也越来越谨慎。 这种疑虑促使他们在与华盛顿的关系之外，寻求与俄罗斯以及中国等国建立更牢固的关系。

本月7日，巴勒斯坦武装组织哈马斯（Hamas）突袭以色列，再次引爆巴以冲突。中东局势骤然升级，又为援乌问题增添变数。拜登政府已经迅速向以色列提供了额外的军事援助，包括防空能力和弹药。美国国防部一位官员表示：“我们与以色列同行保持持续不断的联系，以确定并支持他们最紧迫的需求。”此外，国防部还在与美国工业界合作，加快运送以色列已经订购的军事装备。而这不禁令人联想到同样处于战事中的乌克兰。同时援助两国的现实，将对于美国的援助力量和意愿产生怎样的影响？

根据一位政府官员和两位支持乌克兰的共和党议员的消息，白宫正在悄悄评估将乌克兰和以色列援助联系起来的政治可行性，以此作为通过两个支出优先事项的策略，希望能够在众议院和参议院的一些共和党成员反对的情况下确保对乌克兰的资金支持。但最终决策权将归属于国会。

相较于援乌议题目前面临的争议和反对声，为以色列提供额外援助以应对哈马斯的残酷袭击则可能不会面临这样的困境。

中国国家副主席韩正在第 78 届联合国大会一般性辩论上发表讲话时指出，应解决各国合理安全关切，尊重各国主权和领土完整，通过对话协商和平解决分歧和争端。关于乌克兰战争冲突，韩正表示，中方“支持一切有利于和平解决乌克兰危机的努力，愿继续为早日实现和平发挥建设性作用”。面对俄乌战局的胶着态势，包括中方在内的更多国家对于和平方案的呼吁，反映出解决俄乌战局还需各方团结一致；然而，这样的团结本就不应建立在阵营划分之上。

参考文献

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5 https://www.nytimes.com/2023/09/21/us/politics/zelensky-washington-biden-visit.html

6 https://cn.wsj.com/articles/%E6%B3%BD%E8%BF%9E%E6%96%AF%E5%9F%BA%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E4%B9%8B%E8%A1%8C%E8%AF%95%E5%9B%BE%E8%AF%B4%E6%9C%8D%E7%96%91%E8%99%91%E6%B8%90%E5%A2%9E%E7%9A%84%E8%A5%BF%E6%96%B9-%E4%B9%8C%E5%85%8B%E5%85%B0%E6%88%98%E4%BA%89%E5%80%BC%E5%BE%97%E5%A2%9E%E5%8A%A0%E6%8F%B4%E5%8A%A9-9be0b4ad

7 https://www.rfi.fr/cn/%E5%9B%BD%E9%99%85/20230922-%E6%8B%9C%E7%99%BB%E5%B7%B2%E5%91%8A%E7%9F%A5%E6%B3%BD%E8%BF%9E%E6%96%AF%E5%9F%BA%EF%BC%8C%E7%BE%8E%E5%9B%BD%E5%B0%86%E5%AF%B9%E4%B9%8C%E6%8F%90%E4%BE%9Batacms%E5%AF%BC%E5%BC%B9

8 https://www.voachinese.com/a/biden-rallies-support-for-ukraine-at-un-while-highlighting-global-challenges-20230919/7275337.html

9 https://www.wsj.com/politics/national-security/gop-lawmakers-warn-white-house-on-ukraine-aid-as-zelensky-visits-washington-28f7924

10 https://www.nytimes.com/2023/10/03/world/europe/biden-ukraine-aid.html

11　https://www.aljazeera.com/news/2023/10/4/is-us-funding-for-ukraine-under-threat

12　https://www.axios.com/2023/10/03/biden-rushes-assure-allies-ukraine-aid

13　https://www.zaobao.com/forum/editorial/story20231004-1439295

14　https://www.voachinese.com/a/eu-pledges-continuous-military-assistance-for-ukraine-despite-growing-dissent-20231001/7292465.html

15　https://international.caixin.com/2023-09-23/102111600.html

16　https://www.theguardian.com/commentisfree/2023/oct/06/poland-ukraine-ally-rival-war-nationalist-election

17　https://www.zaobao.com/forum/editorial/story20231004-1439295

18　https://www.defense.gov/News/News-Stories/Article/Article/3551956/us-helps-israel-defend-against-hamas-attacks/

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