安理会朝鲜制裁委员会解散，美各方对朝制裁博弈步入“终章”还是开启“新篇”？

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

前言

当地时间4月30日，因俄罗斯一票否决，联合国涉及对朝鲜制裁的“安理会朝鲜制裁委员会专家组”任期结束。安理会对朝制裁的监管体系由此出现重要缺失。虽然专家组解散，安理会对朝鲜的各项制裁并未撤销，但涉事各方仍在就专家组和对朝制裁展开博弈。美西方正召集盟友，谋求建立一套独立于安理会之外的对朝制裁监管体系，以促进制裁更为有效地执行。朝鲜一方面积极拓展邦交友好关系、研核备战，一方面反对新监管机制的创立，在“极限施压”和“以强示弱”的策略下，谋求对可能发生的朝美谈判争取利好。随着美国大选、俄乌冲突等重大地缘政治事件的进行，半岛局势或将与其他地缘政治格局同频共振，展现出半岛局势更加复杂的面向。

01

对朝制裁专家组解散：

1718号决议和制裁委员会的前世今生

4月30日，联合国涉及对朝鲜制裁的“安理会朝鲜制裁委员会专家组”（以下简称专家组）任期结束。专家组就此结束其15年的历史使命，也意味着涉事各方关于对朝制裁的博弈进入了新历史阶段。

该专家组因朝核问题应运而生。2006年，朝鲜进行首次核试验后，联合国安理会一致通过了1718号决议，决定对朝鲜实施制裁，并设立1718制裁委员会，审查并监督对朝制裁工作开展。在2009年朝鲜进行第二次核试验后，安理会成立了专家组，用来协助1718制裁委员会的工作，监控制裁的执行情况，调查违规事件，并向安理会提交报告。这些报告为国际社会提供了重要信息，并为制裁措施的修改补益提供依据。专家组的任期按年度由安理会评审，审议通过后延长至次年，在过去的15年中始终平稳交接。

今年3月，俄罗斯作为安理会常任理事国，在是否延长专家组任期的安理会会议上投下否决票，其余安理会成员投下赞成票，中国投下弃权票。由此，专家组的任期在今年4月30日宣告终结，即行解散。

联合国安理会针对延长朝鲜制裁委员会专家小组任期的决议草案进行表决。

来源：联合早报

专家组任期终止意义重大，在安理会框架下，对朝制裁出现了制度性缺口，对朝制裁的制度基础也因为安理会内部矛盾加剧而被动摇。更重要的是，这可能削弱安理会的权威，从而对二战后的多边治理秩序的权威和稳定造成挑战。

自今年3月安理会决定不再延长专家组任期以来，涉事各方的声明，折射出看待对朝制裁的迥异心态与动向趋势。3月28日，俄罗斯驻联合国大使涅边贾称，西方国家试图“扼杀”朝鲜，而制裁在防止该国核武器扩散方面正在失去“相关性”并变得“脱离现实”。专家组的工作“既不客观又不公正”，并且已经沦为西方的一个工具。俄罗斯在安理会层面罕见就对朝制裁表达否决意见，不仅反映了莫斯科和平壤的关系日益密切，也无疑暗示专家组的工作触及自身利益。

俄罗斯驻联合国大使瓦西里·涅边贾(Vassily Nebenzia)
来源：路透社

俄罗斯的表决和声明很快引来抨击。韩国常驻联合国代表黄俊国揶揄俄罗斯的否决“类似于在犯罪现场破坏电讯信号，以防被抓个正着” ，美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德批评俄罗斯否决关于延长专家组任期的决议草案不利于半岛局势和平稳定。《联合早报》认为，新的监督办法可能缺乏安理会现有监督机制和专家组的权威性。

02

何以制裁：对朝制裁的效用与局限

近年来，安理会对朝制裁成效不显，并不能尽由专家组“背锅”。在2017年朝鲜进行第六次核试验后，安理会推出了严厉的2397号制裁，对于朝鲜起到极大震慑作用。同时为推进朝美和谈，朝鲜一度宣布“不受核威胁挑衅绝不使用核武器，不泄漏核武器和核技术”，并拆除丰溪里核试验场等重要核设施。

随着2019年以来朝美谈判破裂，半岛局势恶化，朝鲜恢复了核试验和洲际导弹试验。2023年，朝鲜更将发展核武器写入宪法，推动“实现核武器发展高度化，以保证国家生存权和发展权”。朝鲜不仅在核武器层面违抗安理会意志，推进“正面对决”，还更广范围的军事领域加大投入，抢占先手。2022年以来，朝鲜先后进行了洲际导弹试射、侦察卫星发射、朝韩争议领土军事演习等具有重大意义的军事活动。然而安理会对此毫无建树，自朝鲜恢复核试验以来，却无法出台新的、有效的制裁决议，遏制半岛“核武化”势头、控制事态发展更是无从谈起。

2022年3月24日，朝鲜成功进行了“火星-17”型洲际弹道导弹试射。来源：朝中社

外界评论会将专家组的解散视为对朝制裁的垮台，然而这多少“过誉”，专家组的主要工作是在每年任期内提供两份年度报告，偏重信息搜集的年鉴性质，更多起到为涉事方进行决策提供研究参考的作用，不具备明确提供政策工具的内部参考功能。安理会因内部分歧重重导致治理效力疲软，专家组监督对朝制裁的“查漏补缺”也作用有限，对其他涉事方违法对朝制裁的行为也不具备震慑力和约束力。

在半岛局势与俄乌冲突局势同频共振的当下，专家组调查也触及到一些涉事方的敏感神经，加之专家组在撰写报告中有持论偏颇、挂一漏万的积习，其任期终结也是意料之外、情理之中。俄罗斯对于专家组积怨甚深，且在去年安理会讨论专家组任期时，俄罗斯便流露出否决倾向。

俄乌冲突以来，朝鲜与俄罗斯关系日趋紧密，在军事供应、尖端技术等领域展开密切合作。从去年开始俄乌战场出现朝鲜制炮弹和导弹的消息频频传来。5月12日，据韩联社消息，韩国情报机构正在追踪朝鲜对俄罗斯提供老旧武器，同时从外国非法获取武器零部件生产新型武器的相关动向。韩国认为，朝鲜利用俄乌冲突消耗其老旧武器，同时迂回规避制裁措施，加速改良和开发新式武器。“投桃报李”，《纽约时报》在 2 月份报道称，俄罗斯可能向朝鲜提供银行服务帮助其规避联合国金融制裁。

应俄罗斯总统普京邀请，当地时间9月12日至17日，朝鲜劳动党总书记、国务委员长金正恩对俄罗斯进行国事访问，并与普京举行会晤。来源：朝中社

除开具体领域的广泛合作，朝俄开展积极的元首外交，在最高决策层夯实战略互信。2023年9月，朝鲜最高领导人金正恩同俄罗斯总统普京举行会晤，宣布朝俄步入“新时代朝俄友好关系”。另据《联合早报》消息，普京将于今年年中回访朝鲜，预计朝俄将在广域领域扩大合作。由此，本次俄罗斯否决专家组任期，是朝俄深化战略伙伴关系的重要环节。

随着朝鲜核武政策的宪制化、法律化，朝鲜拥有一支独立的核武力量正成为现实。从这个角度出发，俄罗斯作为安理会常任理事国，从“有效性”角度否决了专家组，不应该被狭隘地视为直接支持朝鲜核武器发展，俄罗斯也为未来各个大国默认朝鲜拥核提供了“台阶”和“空间”。而经过多年美西方的封锁制裁，对于朝鲜而言，制裁也并非难以承受。安理会对朝制裁的主要目的在于限制朝鲜的核武器发展，制裁方式主要是经济制裁，希望打击朝鲜脆弱的国民经济来倒逼其推进无核化政策。然而早在2019年朝美进行历史性谈判时，朝鲜便表明其并不急于美国取消对朝经济制裁。金正恩胞妹、朝鲜劳动党中央指导部第一副部长金与正评价：“美国实施制裁，我们又不是无法活下去。”抗美多年的历史经验，使得朝鲜推进对美谈判的核心诉求，始终是美国的对朝安全保证。同美国强加给自己的军事压力相比，朝鲜面临的经济压力倒是可以承受。随着朝美谈判破裂，朝鲜放弃了对美怀柔尝试，全力发展核武推动拥核成为既成现实，在军事领域积极推动事态升级，以“极限施压”的方式倒逼美日韩等涉事方调整对朝政策。

2024年1月5日，金正恩视察战略导弹发射车工厂。

来源：朝中社

美国对朝政策也随着新形势进行调整。今年3月，美国国家安全委员会东亚和大洋洲高级主任米拉·拉普-胡珀（Mira Rapp-Hooper）表示，美国对半岛“完全”无核化的目标保持不变，但美国将考虑在朝鲜无核化道路上采取一些“临时措施”———以利于地区和全球局势稳定。胡珀表示，“我们准备好并愿意与朝方就减少威胁进行讨论，特别是考虑到当前朝鲜半岛的局势。”这被外界视为美国准备好与朝鲜重新恢复谈判对话，朝美“无条件谈判”的谈判条件也在发生松动。然而，适逢美国大选季渐趋白热化，加之拜登政府目前外交条线的关注重心位于中东，朝美谈判或将仍留待观察，拜登政府本届任期仍将沿着制度惯性维持对朝制裁态势。

美国国家安全委员会东亚和大洋洲高级主任米拉·拉普-胡珀在韩国《中央日报》和华盛顿战略与国际研究中心 (CSIS) 联合主办的首尔论坛上发表讲话。图片来源：韩国时报

作为美国历史上首位同朝鲜最高领导人进行会晤并到访朝鲜（2019年于板门店短暂踏入朝方控制区）的在任总统，特朗普自称与金正恩始终“关系十分融洽”。2023年12月，据《POLITICO》报道，特朗普若在2025年重回白宫，将“考虑允许朝鲜保留现有核武器，取消对朝制裁，并对朝鲜提供财政援助”，以换取朝鲜终止核计划。此举若能成行，不仅意味着美国对朝政策的历史性转向，将颠覆美国在过去三十年中长期奉行“完全、可核查和不可逆转的无核化”的政策目标。在今年年初爱荷华党员大会前夕，特朗普也向选民表示，:”（我）得益于与朝鲜金正恩的友好关系，可轻松处理朝核问题。”特朗普政府时期，外交政策去价值化，也因此在对朝方针上更为灵活。一些观点也认为，特朗普同金正恩间性格相投，多疑而敏感的朝鲜领导层也更愿意与特朗普的外交团队进行沟通谈判。

2019年，时任美国总统特朗普周日在板门店朝韩边境非军事区，与朝鲜最高领导人金正恩进行历史性会面。受金正恩邀请，特朗普跨越“三八线”，步入朝方控制区一侧。来源：路透社

不过这些判断也都是基于历史经验，随着今年年初以来，半岛局势剑拔弩张，美韩关系或将阻碍美朝关系的改善。特朗普主政时期的朝美谈判还是因分歧深重，以破裂告终。朝美虽然达成了“无核化”共识，但是无法在其实现路径上达成共识——美国坚持朝鲜彻底放弃核计划并确保无法恢复核能力，朝鲜坚持得到美国对朝“安全保证”，撤离驻韩及东亚其他地区的美国军事力量，同时确保包括韩国在内整个朝鲜半岛的“无核化”，这一分歧使得美朝关系重新陷入僵局，延续至今。目前，2024选战焦灼。而无论是拜登还是特朗普当选，无法确保拥有足够的政策周期来处理朝鲜问题。

03

美西方对朝制裁新机制前景几何

虽然专家组解散，安理会对朝鲜的各项制裁并未撤销，依然具备国际法效力。因专家组解散而缺失的是对朝制裁的监管机制，对朝制裁的执行机制仍在有序运作——而对朝制裁若想继续运作下去，美西方亟需在专家组之外，建立另一套有效的监管机制。

4月15日，美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德在首尔与韩国国防部长官申源湜举行会晤。琳达表示，美国正努力制定有关对朝制裁进行监督的替代办法，并且期待着与包括韩国和日本在内的美国盟友进行合作。5月1日，在专家组宣告解散的后一天，美日韩与50多国发表联合声明，表示专家组就联合国对朝制裁提供了“客观、全面的报告和分析”，对其解散深表遗憾，并表示将尽快重新设立以美日韩为主导的独立机制来尽快填补监督对朝制裁的制度空白。

2024年4月15日，美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德在首尔与韩国国防部长官申源湜举行会晤。

专家组虽然解散了，但是涉事各方仍在就专家组和对朝制裁展开博弈。朝鲜方面，欢欣于专家组的解散符合自身利益，同时也不遗余力反对美韩日所主导建立的新制裁监管机制，反映出朝鲜对这一问题的格外关切。5月5日，朝鲜常驻联合国代表金星表示，即使联合国新设对朝机构取代解散的对朝制裁专家小组，其也终将面临消亡的命运。金星的表态属于外交对等原则的例行公事，对于不符合自身国家利益发表官方声明，有正视听的意味。然而调门不高，并没有过于激进的表述。值得注意的是，5月8日，朝鲜外务省负责国际机构副相金恩哲发表谈话，“炮轰”美西方谋求建立新的对朝制裁监管机制，这可以被视为朝鲜官方近期关于此事件最为重要的表态。金恩哲在谈话中使用了朝鲜惯用的“以强示弱”姿态，表示“过去美国主导的联合国对朝制裁决议促成朝鲜更具威力的核试验，美国的盲目制裁成为我们提升国家力量的动力和催化剂”，用以提示美国解除制裁与朝美谈判乃至推进半岛无核化的关联。

朝鲜常驻联合国代表金星。来源：路透社

对于朝鲜而言，专家组的解散是利好，然而新的制裁监督机制或许独立于安理会框架，成为美西方所主导的“独立监管机构”，这将比原先的专家组更难应对，或将影响朝鲜目前的有利局面。然而，除了在军事领域积极作为，巩固和发展邦交关系，朝鲜手中并无太多筹码应对美西方制裁的新趋势，这有可能成为日后半岛局势升温的隐患。

04

结语

安理会朝鲜制裁委员会专家组的解散，是否将成为美西方着力构建的制裁体系的“管涌”口，现在尚且难下定论。专家组解散的指示意义，远比其实际意义要更深远。这将是半岛局势新变化的标志，同时也暗示了半岛局势将与其他地缘政治展开互动、乃是嵌合。专家组解散，也可以视为俄罗斯为即将到来的普京访朝的“献礼”，朝俄将在这一基础上“发展根基深远的友谊传统”。而对于朝鲜的主要制裁者美国，拜登政府调整对朝政策的窗口期亦然殆尽，同时2024美国大选的不确定性让这种多重嵌合、外延广泛的半岛局势，富有看点、亦埋藏爆点。

参考文献

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https://www.scmp.com/news/china/article/3258421/us-japan-summit-preview-joe-biden-and-fumio-kishida-expected-raise-defence-diplomacy-china-looms

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https://www.csis.org/analysis/biden-administrations-north-korea-policy

https://www.zaobao.com/news/world/story20240512-3651984

https://www.koreatimes.co.kr/www/nation/2024/05/103_370002.html

https://sputniknews.cn/20240502/1058758084.html

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