美国考虑承认越南市场经济地位：内外考量与前景

* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台

引言

当地时间5月8日，美国商务部将于华盛顿举行听证会，就越南是否符合美国定义下的“市场经济”国家展开评估和讨论，预计于今年7月作出最终决定。2017年到2022年，越南对外开放获得重大进展，先后启动或加入了CPTPP、欧越自贸区、区域全面经济伙伴关系协定、印太经济框架。再加上越南本身就一直处于东南亚国家联盟，这些国际经贸合作协议就覆盖了中国、美国、欧盟、日本、东盟等几乎所有主要经济体，这为越南深度参与全球分工提供了得天独厚的政策环境，并推动美越经贸关系的不断深化。

与此同时，越南也成为美国对华经贸“脱钩”在东南亚首选的制造业“友岸外包”基地之一，并被美国纳入“印太战略”中制衡中国地区影响力的“关键力量”。然而，拜登政府此举却面临来自国内制造业工会及其选区国会议员的反对，后者构成了决定选举胜负的关键选民群体。展望未来，有哪些因素正在推动美越经贸关系走向深化，而拜登政府将如何在相互矛盾的对外和对内政策趋向作出取舍？

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背景与现状：

友岸外包下的美越关系

近年来，拜登政府提出了“友岸化”这一策略。“友岸外包”一词频频出现在美国的官方表态中，这也是美国在“近岸外包”后提出的又一个供应链外包概念。美国商务部部长吉纳·雷蒙多（Gina Raimondo）表示，友岸外包就是将生产和供应链转移到政治上更稳定且关系较为友好的国家和地区。事实上，“友岸外包”是“近岸外包”的升级版，它的目光不局限于其周边的几个国家，而是考虑将所有在美国看来与其价值观相同的盟友纳入统一阵营，意图减少地缘政治风险，建立更加安全和可靠的供应链体系。

在拜登去年访问河内期间，美越两国关系提升为全面战略伙伴关系，美国财政部长珍妮特·耶伦（Janet L. Yellen）将越南推广为“友岸外包”目的地，旨在将其转变为美国的制造业基地，将美国供应链从中国转移出去，从而减少对中国的供应链依赖。要想达成相关的合作，越南首先需要符合“市场经济”国家的标准，而相关审查则需在7月26日之前完成。

2023年7月20日，美国财政部长珍妮特·耶伦在越南河内受到越南总理范明正的欢迎

来源：路透社

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各利益集团的诉求：

支持和反对的意见

美国商务部在确定市场经济地位时有一套相当狭窄的标准。这些标准包括：国家货币的可兑换程度；工资率是劳资双方自由谈判的结果；允许合资企业或其他外国投资。其他标准还包括政府是否拥有或控制生产资料，政府是否控制资源分配以及价格和产量决策。

关键争议点在于，共产党执政的社会主义越南是否已符合美国标准的“市场驱动型经济”。而各利益集团对此的解读也随其立场而不一。包括越南工业和贸易部（MOIT）代表、三星企业代表在内的支持者指出，越南在各种经济指标方面取得了进展，认为它符合美国商务部设定的升级地位的标准；美越经济和投资关系越来越重要；包括美国盟友在内的多国已经承认越南市场经济地位。支持者还威胁称，若越南无法获得这一地位，可能会导致越南更亲近北方的中国。

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支持意见：
经贸潜力、国际趋势和地缘考量

代表越南工贸部的律师埃默森宣称，越南政府对国有企业的支持比印度少，对外国投资的开放度高于印度尼西亚、加拿大和菲律宾：“越南已经证明，它在这些法定因素上的表现与之前获得市场经济地位的其他国家一样好，甚至更好。” 埃默森强调，越南若无法获得市场经济地位，将把越南进一步推向中国。截至去年11月，中国大陆和中国香港在越南的注册资本总额达82亿美元，成为越南最大的外资来源国。

一些美国商界人士也纷纷表示支持。前美国驻越大使、美国-东盟商务理事会主席奥修斯表示，“越南已经是一个市场经济。已经达到了货币可兑换等关键标准，并准备接受准确的认定。”他还称，“美国企业认识到越南的增长潜力，已经在越南进行了大量投资。”三星电子的美国公共政策主管汤普森在国会听证会上称，由于越南进行了以市场为导向的改革，因此三星电子已发展成越南最大的雇主之一。“越南已成为美国稳定和安全的供应链合作伙伴……（给予它市场经济地位）对美国有利。”

越南外交部发言人范秋姮则强调美国承认越南市场经济是国际社会的“大势所趋”。她特别强调，截至目前共有72个国家承认了越南市场经济地位，其中包括英国、加拿大、澳大利亚、日本等美国盟友。越南还参加16项双边和多边自贸协定，对话伙伴遍布各大洲。范秋姮说，“美国尽早承认越南市场经济地位，将有助于具体化两国高层领导的承诺，加强越美全面战略伙伴关系。从而推动经贸关系，为两国企业和人民带来切实利益。”

2024年5月10日，越南外交部针对美国考虑承认越南“市场经济”地位发表评论

来源：越通社

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反对意见：
中国产品“白手套”、
打击制造业、劳工条件不及格

反对派则认为，河内的政策承诺与具体行动并不相匹配，所实行的依然是计划经济的一套，而且越南工业依然高度依赖中国的资金和出口产品，当中有许多中国产品受美国施加惩罚性反倾销税。给予越南“市场经济地位”相当于给了中国产品越过美国关税和审查“暗渡陈仓”的良机。

如代表美国钢铁动力公司的前特朗普政府贸易官员杰里什称，越南已成为中国规避美国关税的平台，让越南升级为市场经济，“非但不能抗衡来自中国的影响，反而会成为献给中国和中国利益的礼物”。自2018年特朗普发起对中国的贸易战以来，许多中国产品被发现伪装或标记为“越南制造”以避开美国关税。越南承诺打击这一做法。

在给美国商务部长雷蒙多发送的评论中，美国制造业联盟（AMM）表示，越南“不能合理地被理解为展示了市场经济的特征。”该联盟的总裁斯科特·保罗说：“越南共产党的干预仍然很重。有很多迹象表明中国可能正在使用越南作为向美国出口的平台，这显然令这里的公司担忧。”由美国捕虾渔民和加工商组成的南方虾业联盟也提出反对，称这将损害美国相关从业者的利益。

美国钢铁工人联合会也表示异议，称这一变化将“侵蚀我们国内的制造业基础，破坏美国供应链的弹性，并加强越南作为中国商品流入渠道的作用”。而摇摆州宾夕法尼亚州钢铁工人的选票正是拜登的胜选关键。他早前已反对日本的新日本制铁公司（Nippon Steel）收购美国钢铁公司（US Steel），以表示对本土钢铁工业和工人的支持。

2024年1月份，超过30名美国议员联名给雷蒙多致函，敦促拜登政府不要授予越南市场经济地位。他们认为越南未满足状态变更的程序要求，且满足河内的请求将是“一个严重错误”。他们表示，“在越南解决其明显的非市场行为和劳动法严重缺陷之前授予其市场经济地位，将加剧持续的贸易扭曲，侵蚀美国制造业基础，威胁美国工人和产业，并强化越南作为中国商品输往美国的中转站的角色。”

八名美国参议员致函商务部长雷蒙多，呼吁商务部重新审查承认越南市场经济地位的合规性

来源：Brown Senate

一些美国人权组织更质疑越南的劳工条件。“声称越南工人可以组织工会或者他们的工资是劳资双方自由谈判的结果的说法显然是错误的，”“人权观察”亚洲计划主任约翰·西夫顿（John Sifton）表示。“越南不存在任何一个独立的工会，也不存在可供创建工会或工人执行劳工权利的有效法律框架。”该组织特别指出，欧盟与越南在2020年达成的自由贸易协议，部分条件是越南对劳动权的承诺，应当启动对其合规性的审查。

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美越关系下一步：

市场经济地位认定的政治经济逻辑

根据2023年美国官方数据，越南对美国的出口，尤其是纺织品、电子产品和农产品，使越南获得了高达1040亿美元的巨大贸易顺差，是该国的第一大出口市场。其中，电子产品和太阳能板占了重要比例，出口额从32亿美元增至近50亿美元。

同年，美国对越南的出口额为98.1亿美元。2024年第一季度，美国对越南的出口额为26.6亿美元，而自越南的进口额为290.9亿美元，使越南获得了264.2亿美元的贸易顺差。据媒体报道，2024年第一季度越南对美国的主要出口产品包括消费电子和智能手机等高科技产品，以及服装和鞋类。

美越双边贸易情况（2012-2022）

来源：Air University

越南正在进行的基础设施和商业环境改革，为美国企业提供了增长前景。根据美国贸易代表办公室（USTR）的数据，2022年美国对越南的直接投资增至35亿美元，比前一年增长了26.8%。然而，扩大的商业联系也提高了摩擦的可能。根据越南驻美国贸易办公室的数据，截至2023年8月，越南有58起受美国贸易救济措施影响的案件，其中26起为反倾销，数目居各国之最。

越南加大了游说努力，在华盛顿聘请了一家游说公司帮助其赢得国会对地位升级的支持。根据向美国司法部提交的《外国代理人登记法》声明显示，世强律师事务所（Steptoe & Johnson LLP）正在协助越南工业和贸易部，并支持越南政府在反倾销程序中“获得市场经济地位”。该公司一直以来参与众多中美之间重要和较复杂贸易争端案件，并被中国商务部评选为有代理资助的律师事务所。

战略与国际研究中心（CSIS）东南亚项目的高级研究员默里·海伯特表示：“我理解为什么越南人要进行游说。” 他说：“一个原因是美越关系已经走得很远，保持非市场地位有点奇怪，因为拥有这种地位的大多数国家都是像中国、俄罗斯、朝鲜这样的‘对美不友好国家’。所以我认为（美国承认越南为市场经济体）将是关系改善的一个标志。”海伯特进一步指出，鉴于越南与美国在经济和安全上的紧密合作，保持对越南的非市场经济地位看起来是武断的、有报复性的并且是适得其反的。

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大选年的前景展望：

优先国内考虑

在美国选举年，政治考量对政策决策的影响是显而易见的，美国试图承认越南的市场经济地位，既有经济上的考虑，也有重要的政治动机。根据路透社的分析，该举措带有浓厚的选举博弈考量。通过承认越南的市场经济地位，拜登政府可以迎合部分选民的对华“脱钩”诉求，以此作为自身政绩的一部分。

通过对越外交来制衡中国，可能会对其选举产生积极影响。但这一举措可能也会影响到宾夕法尼亚州的选情。作为美国的重要制造业基地，宾夕法尼亚州涉及钢铁、机械、化工等多个行业，更是美国钢铁产业中心。当地的企业和民众对美国给予越南市场经济地位的行为表示强烈反对，而该州又是美国大选中的重要“战场州”，为了安抚该州选民的情绪，获得其支持，拜登政府提出“对中国进口钢铁大幅提高301条款关税”，同时否决了新日本制铁公司对美国钢铁公司的收购。

拜登于 2024 年 4 月 16 日星期二在宾夕法尼亚州斯克兰顿的木匠联盟大厅发表讲话

来源：美联社

而最近的纽约时报民调显示，在宾夕法尼亚州和其他五个摇摆州中，特朗普略微领先乔·拜登。民调中显示，尽管拜登在2020年得到了两倍于特朗普的年轻选民支持，但在宾夕法尼亚州的18至29岁年轻人中，拜登和特朗普支持率现在持平。

2024年5月18日，特朗普在宾夕法尼亚州的民调中支持度领先近两个百分点

来源：FiveThirtyEight

或许拜登政府近日对包括中国电动汽车、钢铁和铝材在内的中国货物争取高关税行为，可以提供镜鉴。复旦大学国际问题研究院院长吴心伯指出，这是拜登政府试图通过电动汽车转型重振以宾夕法尼亚州为代表的美国“铁锈地带”制造业，进而争取关键选民。出于类似的考虑，不排除拜登是否将国内选举压力为优先，无限期延宕对越南市场经济地位承认的安排。

如若11月选后特朗普上台，越南市场经济地位的承认可能面临危机。分析人士认为，河内希望在11月的美国大选前推动商务部作出决定，就是出于对特朗普政府的担忧。在特朗普上一任总统任期内，他曾威胁要因为越南对美国的巨大贸易顺差而提高对越南的关税。在特朗普政府期间，财政部还将越南列入货币操纵国名单，这可能导致其被排除在美国政府采购合同之外或采取其他补救措施。拜登政府随后将越南从该名单中移除。

越南内部政局的波动也可能影响美国承认的前景。近日，越南劳动部一名高级官员因“故意泄露国家机密”而被捕。这位被捕的越南官员阮文彬（Nguyen Van Binh）曾推动支持成立独立工会，尤其是在推动国际劳工组织第87号公约（保障工人成立独立工会的权利）的批准工作中，他发挥了领导作用。一些美国人权组织以此为由，提出抗议。

在全球化日益深入的今天，美国是否承认越南为市场经济国家，不仅仅是一个经济问题，更是一个涉及广泛政治、社会及战略层面的复杂决策。从经济角度看，这一认定能为双方带来更多的贸易便利和经济合作机会，尤其是在制造业和高科技领域。然而，从政治和战略角度看，这一决策可能会在美国国内引起较大的争议，特别是在选举年，每一个决策都可能影响到选情的走向。

美国在国际关系中经常需要在经济利益、对外战略和国内政治之间寻求平衡，越南市场经济地位的承认问题也不例外。随着全球经济结构的调整，尤其是在美中关系紧张的背景下，越南的战略位置变得尤为重要。美国可能需要评估，在减少对中国依赖的同时，增加与越南的经济联系是否会在长远中使美国获得更大的战略利益。

终究，这个问题的核心在于如何评估和利用全球化的动态变化，以及如何在全球竞争中保持美国的经济利益和战略优势。未来，美国的决策者将需要在维护国内经济利益和应对国际战略挑战之间找到更加精细的平衡点。美越关系的未来，可能就藏在这些微妙的平衡点之中。

参考文献

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