最后一搏？拜登司法改革倡议的张力与限度
* “中美友好互信合作计划”是由复旦发展研究院和丰实集团共同打造的中美关系研究的学术平台
引言
7月29日，美国总统拜登在《华盛顿邮报》宣布对最高法院进行紧急改革的计划，包含废除大法官终身任命制、实施可强制执行的行为准则限制最高法院大法官任期、为最高法院大法官制定职业道德规范。本届联邦最高法院由保守派法官占主导，在包括禁枪、堕胎、教育平权等敏感议题上做出了诸多极具争议的判决，此前最高法院裁定特朗普“1月6日国会山案”的联邦案件中享有一定程度的刑事起诉豁免权，加之大法官不断爆出负面新闻，使得美国公众对最高法院的信心正处于历史低位。随着拜登任期所剩无几，该司法改革倡议或无法被共和党把持的众议院通过。然而随着特朗普与哈里斯竞争的白热化，最高法院改革议题也将在传统议题之外，成为本轮美国大选的新焦点。
01
对最高法院的一击：拜登的司法改革议程
1961年1月17日，前五星上将、美国第34任总统德怀特·艾森豪威尔发表离任前最后的电视讲话，不同于惯常温情脉脉地告别演讲，艾森豪威尔却在讲话中严肃地提醒美国人民正视“军工复合体”的威胁，“权力错位导致灾难性崛起的可能性是存在的，而且将继续存在。”在任期的最后一段时光里，艾森豪威尔选择了吹哨，提醒继任者在施政议程中需要更新的紧迫事项。
如今，宣布退选、处于“跛脚鸭”时期的现任总统拜登正试图做同样的事情，不仅是大声疾呼，更是饱以老拳，在执政生涯末期将政治议程推进深水区。
7 月 29 日，华盛顿哥伦比亚特区，街边的一张海报为拜登对最高法院改革所做的努力表示感谢。
来源：Jemal Countess/Getty Images
7月28日，白宫官网称拜登将对美国联邦最高法院进行紧急改革，对最高法院大法官实行任期限制和职业道德约束，并称这是拜登剩余任期内的工作重点。7月29日，拜登在《华盛顿邮报》撰文披露了包含“三项大胆改革，以恢复人们对法院和我们的民主的信任和问责制”的改革议程。
首先，废除大法官终身任命制。拜登呼吁通过国会立法，改为现任总统任命制和任期制，大法官由现任总统每两年任命一名，且大法官任期不能超过18年。按照美国宪法，大法官由美国总统在大法官出缺时提名，经参议院多数通过后，可终身履职，直至其生命结束或自主选择提前退休。此举意保障大法官不受外部政治影响地履职，使司法权得以独立运行，维护美国三权分立的宪政架构。拜登在文章中疾呼“美国是唯一一个给予最高法院终身席位的主要宪政民主国家。”在全球主要国家的政体中，任期最长的是德国宪法法院法官，其任期也只有12年。甚至在美国联邦各州中，也只有罗德岛州没有对法官进行任期限制。在终身任命制下，从1971年至2000年，大法官的平均任期达到了25.6年。美国法律界人士也对此提出批评，现任美国联邦上诉法院法官圭多·卡拉布雷西认为，终身任命制的不确定因素过多，许多大法官在身体上或是精神上无法完成自己的工作时，却仍然留在岗位之上，这对最高法院是极为不负责的。由此，拜登主张，任期制将定期轮替引入大法官任命中，从而使得大法官的提名程序，以及最高法院的人员构成更具预测性。
哈兰·克罗的私人湖畔度假村中悬挂的照片，照片中克罗（右一）和大法官克拉伦斯·托马斯（右二）正在度假村抽雪茄。来源：Getty Images
其次，实施可强制执行的行为准则。该准则应要求大法官“披露礼物收受情况、避免参与公开的政治活动，并回避他们或其配偶存在经济或其他利益冲突的案件”，形成一套成文的、可执行的大法官职业道德约束。按照美国宪法，最高法院独立行使司法权以实现对行政权和立法权的制衡监督，然而就司法权自身的监督而言，却有“留白”。时有大法官腐败丑闻爆出，这理应是最有道德的最高法院深陷信任危机。今年6月，美联社爆出大法官克拉伦斯·托马斯多年来接受富豪哈兰·克罗（Harlan Crow）包括豪华旅行在内的馈赠，却从未申报。今年2月，《纽约时报》爆料，首席大法官约翰·罗伯茨的妻子作为顶级律所猎头，涉嫌通过最高法院赚取高额佣金。不惟保守派法官陷此丑闻，如已故的资深自由派法官鲁斯·巴德·金斯伯格也曾被指在其配偶的股票案件中未尽到回避义务。索尼娅·索托马约尔也被指违规收受企鹅兰登书屋的图书预付款。2023年，最高法院曾通过一项道德准则，来回应“公众对他们的廉洁性存在一些误解，此举亦被布伦南正义中心（Brennan Center for Justice）等政府监督团体批评“漏洞百出”。拜登表示，最高法院目前的道德准则依赖自制且较为薄弱，所有的联邦法官都受到可执行的行为准则约束，最高法院不应豁免：“这些涉及法官的丑闻导致公众舆论质疑法院的公正性和独立性，而这对于法院履行法律面前人人平等的使命至关重要。”
7月1日，民众聚集在美国联邦最高法院外，抗议总统豁免权裁决。
来源：Jemal Countess/UPI/REX/Shutterstock
最重要的，修宪并撤销总统豁免权。今年7月，最高法院裁决特朗普在担任美国总统期间的公务行为可以免于被刑事起诉，且特朗普在“1月6日国会山案”中的部分涉案行为，属于美国总统的“公务行为”，其他行为则将交由地区法院审定是否属于公务行为。该判决被广泛视为对美国宪政权力的重新界定，在宪法层面拓展了行政权外延，引发美国自由派阵营的强烈谴责。对于特朗普而言，攸关其竞选正当性的相关法律流程被大幅延后，极大减轻其法律压力。针对这一判决，拜登提出，美国国会应通过一项名为《没有人凌驾于法律之上修正案》的新宪法修正案，并在其中明确规定，美国前总统在任期内的罪行不享受总统豁免权。拜登写道：“我们是一个由法律统治的国家，不是由国王或独裁者统治的国家。”
02
何以改革：司法改革的远近背景
对最高法院进行改革，是拜登宣布退选以来宣布的首个重大政策提案。然而就这一议题，来自民主党内外的呼声久已有之。改革最高法院在美国政界和法律界不乏激进的先例：第32任总统富兰克林·罗斯福在推行新政之际，便遇到来自最高法院的重重阻力。当时美最高法院以“对总统指定行业准则的权力定义不当，致使该权力几乎不受任何限制”为由，判处作为新政支柱的《国家工业复兴法》违宪。随后，最高法院接连否决新政的系列举措，引发罗斯福及其支持者的强烈不满，使他们相信阻碍新政的不是宪法，而是一部分固守成规、“曲解”了宪法的大法官们。由此罗斯福政府推出“填塞法院方案”，计划改组最高法院，将人员规模从9人扩容至15人。该方案遭到了强烈反对，但也迫使最高法院对罗斯福新政大开绿灯，缓解了推行新政的司法阻力。
1937年3月9日，时任美国总统富兰克林·罗斯福发表“炉边谈话”，向美国公众向公众解释了他为何寻求重组美国最高法院。来源：美国国会图书馆
从目前披露出的改革议程来看，拜登的改革立场亦然持中，并没有将最高法院人员结构作为改革方向。拜登在署名文章中提及自己作为资深参议员、司法委员会主席的深厚履历，树立自己经验丰富的政治家形象。然而，在其过往的国会任职履历中，始终抵制此类改革。在拜登本轮总统任内前期，国会参众两院尚且把持在民主党手中。出于对改革最高法院恐有违三权分立之嫌，拜登一直在这一问题上保持谨慎，也没有在国会启动最高法院改革的立法流程。2021 年，拜登以总统身份签署了一项行政命令，成立了一个委员会来研究最高法院可能出现的变化。但自该委员会发布最终报告以来的两年半时间里，拜登对其调查结果基本保持沉默。
对最高法院改革在美国政界和法律界已经酝酿多年，有时甚至能得到民主共和两党的支持，而近期事态发展让改革的推动力变得愈发强劲。本届最高法院中，保守派和自由派法官占比6 : 3，其中包括3名特朗普任职总统期间任命的保守派大法官，本届最高法院由此被认为是自20世纪40年代以来最保守的法院，在包括针对女性堕胎权、联邦监管规则、涉及特朗普司法争讼的前总统豁免权等问题作出极具争议的判决。根据美联社与益普索的联合民调，美国民众对最高法院的不满程度高达51%，为1987年以来的低谷。在这一背景下，拜登态度逐渐转变，对最高法院的批评也愈发直率且严厉。今年7月，在拜登深陷退选风波遭到党内外逼宫之时，便有意披露其最高法院改革方案，以提振选民信心、脱离退选泥沼。
2022年6月24日，堕胎支持者抗议最高法院推翻“罗诉韦德案”裁決。来源：央视新闻
在哈里斯宣布入局2024总统大选后，旋即发表声明支持拜登的改革提案：“今天，最高法院面临着明显的信任危机，最高法院的公正性受到了广泛质疑。”哈里斯声称，“在我们国家的历史进程中，对美国最高法院的信任对于实现法律面前人人平等至关重要。”哈里斯曾任加州总检察长，在选举战中她不断向选民灌输自己作为法律和进步捍卫者的形象。在宣传话语上，哈里斯将自己与特朗普的对决称为“检察官和重罪犯”、“自由与混乱”的对决。上周，哈里斯选择明尼苏达州州长蒂姆‧沃尔兹（Tim Walz）为竞选搭档，在2020年“弗洛伊德案”发生后，沃尔兹在州长任内对该州的司法警察体系进行了深入改革。选择沃尔兹为副手，表明哈里斯进一步释放对司法议题的关注信号。
8月6日，民主党总统候选人哈里斯与竞选搭档蒂姆‧沃尔兹在费城出席竞选集会。来源：POLITICO
此外，支持最高法院改革议题本身，也具有切实的选票红利。2022年最高法院推翻“罗诉韦德案”、否定女性堕胎权后，引发全美民众激烈抗议，民主党阵营由此在中期选举中收割了大批选票。目前，改革最高法院在全美有着坚实民众基础。美联社-NORC公共事务研究中心（The Associated Press-NORC Center for Public Affairs Research）的民意调查也显示，67%的美国人支持为最高法院法官设定任期限制的想法，82%的民主党人和57%的共和党人赞成这项改革。即便保守派媒体如福克斯新闻，根据其最新的民意调查，高达78%的选民赞成最高法院法官的18年任期限制，高于2022年7月的66%。在8月2日至4日进行的《今日美国》/益普索民意调查中，70%的共和党人表示，他们支持为法院制定具有约束力的行为守则，54%的人表示支持颁布宪法修正案，确保包括总统在内的任何人凌驾于法律之上，51%的共和党人支持对法官实施任期限制。89%的民主党人和75%的独立人士也表示他们支持具有约束力的行为守则，89%的民主党人和72%的独立人士表示他们支持拜登的“没有人凌驾于法律修正案”。与此同时，83%的民主党人和61%的独立人士表示，他们支持法官的任期限制。入局2024大选以来，哈里斯在全美民主党阵营和年轻选民间获得热烈反响，其支持率渐为领先于特朗普。未来几周内，有理由期待哈里斯将改革最高法院纳入竞选纲领。
03
“左右开弓”：两极分化的政治舆论
在拜登公布了自己想要推动最高法院改革的想法后，旋即遭到了右翼保守派舆论领袖的攻击，尤其是共和党的攻击。共和党众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson）称该提案是“危险的赌博”，并预言其“一到众议院就死”。参议院共和党领袖米奇·麦康奈尔（Mitch McConnell）说：“拜登总统和他的左翼盟友不喜欢法院目前的组成，所以他们想撕碎宪法来改变宪法。”他认为拜登的提议无异于“火炬”烧向“我们政府体制皇冠上的明珠”（taking a “torch”to the“crown jewel of our system of government”）。特朗普也将拜登的提案斥为“典型的拜登骗局”。他在Truth Social平台上的一篇帖子中表示：“民主党人正试图通过攻击我们尊敬的最高法院来干涉总统选举，并破坏我们的司法系统。我们必须为我们的公平和独立的法院而战，并保护我们的国家。”
还有一些学者和法律从业者从宪法和司法程序的角度给予了消极的评价。华盛顿观察家Ilya Shapiro在《公报》（The Gazette）中发文详细地分析了拜登改革设想的利与弊。他认为，从表面上看，拜登的任期限制想法创造了可预测的空缺，而不是目前的随机性。按照18年错开的任期，最高法院将每两年出现一次空缺，保证每届总统任期内可任命两名大法官。这是任期限制的优势。但这需要宪法修正案才能实现，因为法官在“良好行为”期间任职，这意味着除非他们被弹劾，否则维持他们的工资而降低他们的角色是不符合宪法的。还有过渡时期的担忧，即现任法官是否会受到豁免，从而暂时增加最高法院的规模，还是说三位任职时间最长的大法官——克拉伦斯·托马斯（Clarence Thomas）、约翰·罗伯茨（John Glover Roberts Jr.）和塞缪尔·阿利托（Samuel Alito）——在未来五年内被迫离开法院。此外，18年的任期限制不太可能在短期内实质性地改变最高法院当前的意识形态不平衡问题。换句话说，即使任期限制很受欢迎，并增加公众对该机构的信心，但它们也不会改变法院的运作方式。
美国最高法院照片，图源：法新社
马萨诸塞州威廉斯敦威廉姆斯学院（Williams College in Williamstown）政治学教授贾斯汀·克劳（Justin Crowe）表示，实施任期限制可能是最难通过的改革，需要宪法修正案。雪城大学（Syracuse University）政治学教授托马斯·凯克（Thomas Keck）认为，宪法赋予国会明确的权力，可以将道德规范强加给最高法院，就像它对下级法院和其他联邦雇员一样。但他对国会是否有能力通过和执行一项法规持怀疑态度。凯克说，有一些道德规则，包括水门事件后的法律，已经适用于最高法院的法官。“国会基本上把这个问题留给了大法官们自己来管理。”法官塞缪尔·阿利托（Justice Samuel Alito）则表示，“我知道这是一个有争议的观点，但我愿意说出来，宪法中没有任何条款赋予他们监管最高法院的权力——就是这样。”
但拜登并非没有支持者。事实上，改革最高法案有着一定的群众基础。根据福克斯新闻最新的民意调查，高达78%的选民赞成最高法院法官的18年任期限制，高于2022年7月的66%。美联社-NORC公共事务研究中心（The Associated Press-NORC Center for Public Affairs Research）的民意调查也显示，67%的美国人支持为最高法院法官设定任期限制的想法，82%的民主党人和57%的共和党人赞成这项改革。在8月2日至4日进行的《今日美国》/益普索民意调查中，70%的共和党人表示，他们支持为法院制定具有约束力的行为守则，54%的人表示支持颁布宪法修正案，确保包括总统在内的任何人凌驾于法律之上，51%的共和党人支持对法官实施任期限制。89%的民主党人和75%的独立人士也表示他们支持具有约束力的行为守则，89%的民主党人和72%的独立人士表示他们支持拜登的“没有人凌驾于法律修正案”。与此同时，83%的民主党人和61%的独立人士表示，他们支持法官的任期限制。
现任最高法院成员合照
图源：J.Scott Applewhite/美联社
学界与政界也不乏拜登的支持者。马萨诸塞州大学(University of Massachusetts)法律研究和政治学教授保罗·柯林斯(Paul Collins)表示，任期限制可能会面临一个艰难的制定过程，但它可能是拜登提议中争议最小的一个。因为“大约四分之三的美国人在两党基础上支持限制任期的法官。“大家一致认为，实现这一目标的最佳方式是这些交错的18年任期。”“修复法院”（Fix the Court）集团的执行董事Gabe Roth则表示。“如果法官有这么大的权力......[他们应该]反映美国目前的情况，而不是30或40年前的美国。已经卸任的总统通过对大法官的任命继续对政策产生影响。”因此，保守派和自由派政治家都支持对最高法院大法官进行任期限制，而为最高法院现行制度辩护的右翼舆论领袖们却对公众真正关心的问题视而不见。
民主党人也响应着拜登的改革呼吁。当地时间8月1日，纽约州参议院多数党领袖查克·舒默（Charles Ellis Schumer）联合民主党参议员提出《无国王法案（No Kings Act）》。该法案澄清了国会将决定联邦刑法是否适用于总统和副总统，而不是最高法院，并重申总统对犯罪行为没有豁免权，试图推翻最高法院在7月对特朗普的刑事诉讼豁免裁决。舒默表示：“创始人是明确的——在美国，没有人应该成为国王。然而，在他们灾难性的裁决中，最高法院抛弃了几个世纪的先例，并任命特朗普及其后的总统为凌驾于法律之上的国王。”民主党众议员梅兰妮·斯坦斯伯里（Melanie Stansbury）也公开声援拜登。她认为现任美国最高法院是一个激进的法院，针对特朗普的裁决颠覆了检查总统权力或追究他们可能非法行为责任的能力，这破坏了长期的法律先例，并通过对宪法的彻底重写扩大了行政权力。因次她认为，“如果不正式改变法院在适当的宪法监督下运作的规则，我们将无法统治他们。”
参议院多数党领袖查克·舒默，图源：Bonnie Cash/UPI
对拜登最高法院改革提案的两种舆论反应本质上是因为该提案具有双重面向。一方面，它在限制任期和法官行为守则方面拥有广泛的群众基础，反应了社会公众对于改革美国制度的深厚诉求，因而获得了一定程度的支持。另一方面，它又是美国政党政治运作的产物，导致原本相对中立的政治改革诉求带有浓厚的意识形态色彩，引起了右翼舆论领袖的批评。值得注意的是，改革的反对者与支持者双方都斥责对方的行为违背了美国的政治原则与历史传统，并给出了具有一定说服力的论证。这既是政党对于意识形态话语的激烈争夺，又表明在政治极化与社会撕裂的加剧的背景下，美国的政治传统越发无法提供一个统一的政治权威。
04
法案前景与潜在影响
拜登的这些提案面临不同的生效途径。行为守则可以通过立法行动制定，通过国会并由总统签署。编纂总统豁免权的限制将需要宪法修正案，由众议院和参议院的三分之二通过，然后由四分之三的州立法机构批准。而这些提案如果获得通过，将对最高法院的九个职位施加任期限制，使其受制于具有约束力的道德守则，并修改宪法，撤销法院最近关于总统豁免权的裁决。拜登认为这将有助于确保法院成员资格有规律地变化，并“减少任何单一总统对未来几代人施加不当影响的可能性”，并减轻政党政治与意识形态斗争对于最高法院司法独立性的影响。
然而在有可能修改宪法之前，这项立法还有很长的路要走。在国会目前的构成中，这需要两党的支持，而政党政治的极化是一个巨大的障碍。在当前共和党把持众议院的情况下，这些提案不太可能在拜登任期结束前得到实施。不过，该法案依旧标志着民主党人的政策目标。在过去几年里，他们推动了一系列针对部分最高法院法官的审查。我们可以设想，如果哈里斯成功赢得大选，这位出身司法系统的总统将拥有更多的经验与知识储备去推进司法改革。届时，拜登这项改革提案或将拥有更光明的前景。这一切都将系于今年年底的美国总统大选。
参考文献
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https://www.brennancenter.org/our-work/analysis-opinion/new-supreme-court-ethics-code-designed-fail.
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