中闻原创 | 行政案件中政府信息公开申请与行政主体识别 （二）

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行政诉讼和行政复议遵循“举证责任倒置”原则，即被告或被申请人对其做出行政行为程序和事实合法性承担举证责任，否则其将面临不利后果。该原则依据的是《行政诉讼法》第三十四条、《行政复议法》第二十三条、第二十八条及《行政复议法实施条例》相关规定。那么行政相对人无需举证吗？非也！

依上述法律规定，行政相对人需要履行最基本的举证责任，即其应提供涉案行政机关做出行政行为的事实证据。但即便如此，行政相对人如想获得最低限度事实证据也颇有难度，举证不足必然造成对原告不利的法律后果。为解决该问题，全国人大制定相关法律规定了对行政相对人相对有利的举证分配原则。而申请政府信息公开成为行政相对人取证最基本的法定渠道。

那么如何辨认行政主体呢？！这常令当事人一头雾水、不得其法：如做出行政行为的机关与公开政府信息主体不同时，应如何处理？宣传部、组织部、党委、人社部、中纪委、信访局、开发区哪一个是行政主体？如何在貌似执法者、却无义务承担行政责任的各类机构中识别应行政责任的机关呢？下面举例说明不同情况下行政主体的辨识。

（一）做出行政行为的机关未必是政府信息

公开主体

在律师代理实务中我们经常碰到一些意外状况，有时做出行政行为的机关未必保留相关文件，因此需要猜测哪里是政府信息公开主体。例如，省级以上人民政府是集体土地征收为建设用地的批复审批机关，但有的地方将该批复的办理和文件保存机关设在其国土资源管理部门（现已将其职能合并到自然资源管理部门）。如何应对这种职责不清的状况？

解决上述问题的办法是：将省级以上人民政府和其相关职能部门均列为政府信息公开主体并分别启动申请程序。多花一点时间或邮寄费就可以节省大量取证时间，进而加快解决案件的速度。至于何为权力机关，代理人除应积累大量代理实务经验之外，不断学习研究法律法规和相关法条、清楚了解做出不同行政行为的确切权力机关是提升政府信息公开申请命中率和回复效率的重要、同时也是最基本的方法。

（二）党的机关与行政机关如何区分

现行宪法体制下，组织部、纪委等前缀“中共中央”的机构是共产党所属机构，这些机构不具有行政主体资格，依法不能成为行政诉讼和行政复议程序被告或被申请人。如在宣传部、组织部、党委、人社部、中纪委、信访局等机构中除人社部之外，其余均不构成行政主体！故其不能成为行政诉讼的被告或者行政复议被申请人。关心国家大事的朋友可在中国共产党新闻网上（http://cpc.people.com.cn/）寻找相关信息。

我们需要了解，党中央制定的是“政策”，与全国人大制定的法律和国务院及地方人大制定的法规又明显差别。“政策”具有重要的指导性意义，经全国人大立法制定法律后才可以成为执法、司法等治理国家的“法律依据”。另外，全国人大和地方人大是立法监督机构；全国政协和地方政协是参政议政机构。上述机构和共青团等均不具备行政主体资格，不能成为行政被告或者被申请人。

（三）国家行政机关和法律授权的国家事业单位之间的区别

国务院是中央人民政府最高行政机关，国务院机构设置、行政首长、各部委负责人多由全国人大选举或决定产生；地方各级政府和所属部门负责人多由各级人大选举或决定产生。另外，依法律授权行使国家管理权力的国家事业单位如国务院国有资产监督管理委员会、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会等均构成行政主体。

上述国务院、部委及国家事业单位等组成部门相关信息，可参阅中国政府网（www.gov.cn）。以上部委、直属机构、国家事业单位及其下属单位，均可能构成行政诉讼、行政复议程序中的行政主体，行使执法权力、承担行政责任。

（四）地方政府及其职能部门自行成立的机构

对于法律未明确授权的其他机构，可依法律规定和司法解释判断其可否具备行政主体资格。各地为城镇化和地方经济发展需要，设立了开发区、拆迁办、征收办、生猪办等临时机构，这些临时机构是否具有主体资格、应承担行政责任呢？如果其不构成行政主体，在法律上到底应如何认定呢？

根据我国法律规定，只有经法律明确授权机构才有资格行使法定权力，且被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。如《中华人民共和国高等教育法》明确授权国务院学位委员会有权依法行使发放高等院校学位的职权，其中国务院学位委员会即为法律被授权机关。而上述开发区、拆迁办、征收办等可理解为地方人民政府的委托单位，他们依据法定权力机关的委托行使行政权力，其行使行政权力的后果需由委托其行使权力的地方政府或其下属职能机关承担。

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党的十九大和全国十三届人大已胜利闭幕，党的领导和权威进一步加强，各项方针政策推进有条不紊、务实高效。党政一体化办公是强化党的领导一个重要举措，这同时也加大了政府及所属部门承担行政主体的法律责任。

对代理行政案件的律师来说，如何区分行政责任，辩识何人应对具体行政行为承担法律责任，是律师必须小心谨慎、权衡利弊的选择，除应重点学习《宪法》第三章国家机构相关内容外，还需要更多关心政治。

【相关法律法规】

（1）《行政诉讼法》及其司法解释

（2）《中华人民共和国立法法》

（3）《中华人民共和国宪法》

（4）《中华人民共和国信息公开条例》

（5）《中华人民共和国土地管理法》

（6）《中华人民共和国城乡规划法》

（7）《中华人民共和国行政许可法》

（8）《中华人民共和国行政处罚法》

（9）《中华人民共和国行政强制法》

（10）《国有土地上房屋征收与补偿条例》

（11）《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国学位条例》

（12）《企业投资项目核准和备案管理办法》和《政府核准的投资项目目录》

作者简介

沈宗斌律师、中闻律师事务所合伙人，持有证券投资基金资格，日本、加拿大留学，博士、博士后、高级工程师。日本语国际一级（高级）、英语中高级。国资委旗下央企12年工作经验，曾任中国环保集团公司副总工程师、中国钢研科技集团公司博士后项目负责人及国家自然科学基金项目负责人、鞍钢集团公司技术中心项目负责人。

对企业运营规律及公司法、宪法、行政体制颇有研究，习惯于在整体性方案基础上系统性解决案件与问题，善于将律师实务与执法、司法实践相结合，利用自身跨行业、跨领域经验阅读案件内在规律，力争最佳效果。熟悉公司法人治理结构设计、公司激励机制的策划与设计、企业法律顾问、项目投资并购；代理行政案件、公司股权纠纷、婚姻继承纠纷、合同纠纷、房地产合同纠纷案件。

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