中闻原创 | 行政案件中政府信息公开申请与行政主体识别（一）

壹

“三军未动，粮草先行”，该谚语揭示了准备工作的重要性。在法律程序中，原被告或控辩双方提供给司法机关的证据被视为保障我方获胜的“粮草”。在庭审中，法官针对双方证据的“三性”：即真实性、关联性和合法性进行审查和质证，事实真相据此也将被圆满还原，法官有理由据此依法做出判决、裁定或决定。因此，在庭审或其他法律程序中，能否取得对我方有价值的证据至关重要。

在行政纠纷中，依申请公开政府信息是行政相对人获取证据的重要途径。国务院适时制定了《信息公开条例》，其目的是促进行政公开，加强社会对行政执法的监督，此后又出台了相关一些细则。

如何在行政纠纷中有效取证以厘清事实真相，强化行政相对人申请政府信息公开意识并有的放矢就获取政府信息越发关键。本文作者就如何申请政府信息公开、如何识别行政主体，结合自身实务经验做一总结，将相关技巧与大家分享。

贰

房屋土地征收和房地产商业开发是典型多发的行政纠纷领域，我们以此为线索简单归纳一下政府信息需要公开、如何依申请公开政府信息、政府应主动、重点公开哪些信息。

【集体土地征收】

《土地管理法》第四十三条规定，进行房地产商业开发或者建设，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。上述法律规定明确了使用国有土地和集体土地的范围，但现实情况远非如此简单，集体土地特别是耕地未征先占、边批边占、先占后批进行房地产商业开发，国有土地上违法发放许可等现象均不在少数。碰到此类案件应如何制定解决方案，以帮助当事人维护其合法权益呢？

这里，我们提供以下办案思路：作为行政相对人，首先需将该地块房地产开发商作为利害关系联结点主体，查找房地产开发商据以发放行政许可证的当地负责审批权力机关，申请相关许可证政府信息公开，以核实该许可证的发放过程是否合法。通常情况下，可以发现上述许可证中的违法点，以此为线索可以判断是否启动相关法律程序，并为后续谈判工作搭建平台，可否借助政府影响力解决纠纷。以下是投资项目相关审批机关，申请人可据此申请相关政府信息公开。

（一）、发改委负责投资项目的核准、备案和审核

国家和地方发改委对项目投资有相应的管理权限。上述内容可参阅《企业投资项目核准和备案管理办法》和《政府核准的投资项目目录》相关规定。国家已计划修订全面实施市场准入负面清单，投资人可获得更大自由进行项目投资。

主要应申请的政府信息公开项目：发改委针对投资项目的批复（需涵盖选址意见书、用地预审意见）等

（二）、地方各级政府负责发放土地征收相关许可

如争议区域集体土地已列入国家或省市级开发规划内，则应申请的政府信息公开项目包括：省级以上政府建设用地批复（如为基本农田则需国务院审批复）、市区县政府征地公告。如未履行上述集体土地征收程序，可判定商家为违法开发。

应申请政府信息公开主要项目：总体规划、建设用地批复、政府征地公告等

（三）、自然资源管理机关（原国土资源管理）

应申请政府信息公开主要项目：集体土地征收补偿标准、征地补偿款项收支明细、征地款发放使用情况、土地出让金缴付明细等。另外对其他应主动重点公开未公开信息如发放款项明细、失地农民社保缴付款项明细、村委会对安置补偿款使用发放明细等，当事人可以要求机关履行职责。

【国有土地上房屋征收】

针对国有土地上房屋征收及房地产开发，当事人除应重点关注开发商是否履行上述发改委核准或审批程序外，应主要申请以下政府信息公开：

（一）、开发地块已为国有土地并无征收情形下应申请的信息公开项目

应申请房地产开发商所需的5证：国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、预售许可证和建筑工程施工许可证等。

（二）、存在国有土地房屋被征收情形下应附加申请的信息公开项目

应主要申请下述许可证或政府信息公开：区县级以上政府发放的房屋征收决定、征收补偿决定、征收（拆迁）补偿款使用、发放情况（依法应主动公开，但大多数政府并未履行职责）。

另需熟悉国务院590号令相关规定，判断征地机关是否依法发放了房屋征收的许可，征收程序是否合法，根据具体情况判定应申请的政府信息公开项目。

（三）、开发地块为集体土地情形下还应附加申请的政府信息公开项目

省级以上政府对建设用地的批复；如履行了上述批复程序，四书一方案申报是否齐全等。

（四）、后续的房地产开发其他许可发放情况核实

当事人应根据《城乡规划法》及房地产开发其他相关法律规定，了解依法应发放给房地产企业的行政许可，并依法向有权机关申请相应的政府信息公开。

【其他类型行政案件】

（一）、针对行政处罚等具体行政行为的政府信息公开申请

例如，中国证监会对某上市公司开具行政处罚决定，被处罚该企业除有权启动行政复议、行政诉讼程序之外，还有权申请公开处罚所依据的相关数据和信息。

再如，环保主管机关对某企业因污染环境开具行政处罚决定，该被处罚企业可针对处罚依据和处罚所依据的证据申请政府信息公开，或采取启动行政诉讼等手段获取相关政府信息。

（二）、如何应对以涉密为由拒绝公开政府信息的情况？

如作为政府信息公开被申请人的行政机关以涉密为由拒不公开相关政府信息，行政相对人有权针对保密审查机关是否履行了保密审查程序申请政府信息公开（信息公开条例第十四条）。

房屋、集体土地征收及补偿事宜涉及到房屋被征收人和失地农民根本权益，补偿过程潜伏着巨大的利益相关方，强化监督很重要。为此，国务院制定了《中华人民共和国信息公开条例》，要求各级政府机关履行职责，对下列政府信息（包括但不限于）进行主动、重点公开，但事实上，绝大多数地方政府并未履行该职责。为此，当事人应充分利用该条款要求申请信息公开，争取合法权益。

（一）、区县级人民政府应重点公开的政府信息

设区市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应包括下列内容：“…（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。”（信息公开条例第十一条）

（二）、乡（镇）人民政府应主动重点公开的政府信息

乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：“…（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；”（信息公开条例第十二条）

（三）、当事人也可在政府网站上（现自然资源管理机关）获取相关政府信息

全国十三届人大决定将国土资源部、土地利用规划等原属于国土资源部和发改委的职能整合到自然资源管理部。为此，当事人未来可通过浏览国家自然资源管理部或者地方自然资源管理部门网站，核实查阅土地房屋和其他自然资源相关的行政许可（审批）、行政处罚等政府信息。

作者简介

沈宗斌律师、中闻律师事务所合伙人，持有证券投资基金资格，日本、加拿大留学，博士、博士后、高级工程师。日本语国际一级（高级）、英语中高级。国资委旗下央企12年工作经验，曾任中国环保集团公司副总工程师、中国钢研科技集团公司博士后项目负责人及国家自然科学基金项目负责人、鞍钢集团公司技术中心项目负责人。

对企业运营规律及公司法、宪法、行政体制颇有研究，习惯于在整体性方案基础上系统性解决案件与问题，善于将律师实务与执法、司法实践相结合，利用自身跨行业、跨领域经验阅读案件内在规律，力争最佳效果。熟悉公司法人治理结构设计、公司激励机制的策划与设计、企业法律顾问、项目投资并购；代理行政案件、公司股权纠纷、婚姻继承纠纷、合同纠纷、房地产合同纠纷案件。