城市更新观察： 零星更新项目的关注点|上海
自《上海城市更新条例》后，陆续发布了《上海市城市更新指引》《上海市城市更新操作规程（试行）》《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》等配套文件。
更新指引中，明确的城市更新方式主要聚焦在区域统筹更新与零星更新。无论区域更新和零星更新，都可能涉及控详规划优化的处理，分别可见于指引第20、27条。
本文主要关注“零星更新”。
文|赫少华 律师 君悦律师事务所 合伙人
上海律协城市更新和城市治理法律服务与研究中心成员、房地产业务研究委员会委员
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何为零星更新？基于物业权利人的意愿，由物业权利人等各类市场主体，根据规划和相关规定，对物业权利人自有的土地房屋实施城市更新建设。
一、更新实施主体
相比更新条例，指引在第23-27条，明确零星更新主要针对有自主更新意愿的自有土地房屋，实施主体可以是物业权利人，也可以由物业权利人引入市场主体实施。
并结合零星更新的特点，从加强引导的角度，强化前端信息服务：物业权利人或市场主体可以向区规划资源部门申请相关基本信息。
二、零星更新中“公共要素”
在零星更新中，需要注意公共要素的提供以及具体的启动申请、方案编制审定等。
更新条例第29条，零星更新可以以提供公共要素为前提，按照规定，采取转变用地性质、按照比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。
其提到的公共要素，含四大类共14种的公共利益要素：包括公共绿地、广场、公共通道等公共空间；文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等非营利性公共服务设施；道路、公共停车场、公交场站等交通设施；供应、环境卫生、消防等市政设施。
另《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》第四条，零星更新中公共要素的认定应当符合以下情形之一：
（一）依据单元规划层次的规划及相关标准确定
（二）根据公众意愿和地区发展需求补充
（三）其他论证且由相关管理部门认定补充。
（一）保证可达性（如：不得设置围墙、保障24小时对外开放、公共服务设施宜布局在建筑的三层及以下）；
（二）提供适宜的规模（原则上应结合《上海市控制性详细规划技术准则》要求确定）；
（三）处理好与周边的关系（应避开消防通道、建筑入口等，减少相互干扰）；
（四）方便适用（注重标识性、人性化、生态性、安全性；以建筑底层架空等方式提供公共空间的，架空净空高度一般宜为4.5米左右，原则上不得低于3米）；
（五）注重设计和建设品质（公众空间鼓励种植乔木、鼓励设置公共艺术作品或设施，包括城市雕塑、装置艺术、城市家具等）
若涉及到不动产登记，则按照《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》第十五条（不动产登记），城市更新项目中需产权移交政府部门的公共要素设施物业，由更新方案中明确并纳入建设用地使用权合同的接收部门按规定办理首次登记。
并应于按照第十七条（全生命周期管理的要求），城市更新活动中确定的公共要素建设、实施与运营要求，依据控制性详细规划与更新方案，落实到土地、建管、不动产登记环节，并在规划土地综合验收、综合执法环节进行监管。
三、完善更新保障措施-规划和用地
按照官方对更新指引的解读。
规划政策方面，在坚持原有零星更新按公益性贡献设定比例增加经营性建筑面积的规则基础上，对于实现地区功能品质提升有重大贡献的零星项目，探索增加实施路径，在区政府与实施主体协商土地、经济、招商、建设等其他条件的基础上，合理确定规划指标。
土地政策方面，在用地手续上明确了收储再出让、存量补地价和无需办理用地手续三种城市更新用地路径，并通过土地价款的调整，建立合理的增值利益分配机制（第二十九条、第三十条）
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第二十九条（规划保障）
区域更新在优先保障系统性公共要素的前提下，可以按照规划统筹开发指标与公共要素要求。
零星更新可以以提供公共要素为前提，按照规定，采取转变用地性质、按照比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施。
对于实现地区功能品质提升有重大贡献的零星项目，可以探索在区人民政府与实施主体协商土地、经济、招商、建设等其他条件的基础上，合理确定规划指标。
第三十条（用地保障）
根据城市更新项目具体情况，通过收储、收回再供应方式实施的，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。按照法律规定，没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。
城市更新涉及历史风貌保护和重点产业区域调整转型等情形的，可以组合供应土地。城市更新项目周边的“边角地”、“夹心地”、“插花地”等零星土地，不具备独立开发条件的，可以采取扩大用地的方式整体开发。
物业权利人利用自有土地实施城市更新的，对于规划保留地块，在原用地范围内，按照原用途对建筑物进行改建、拆除重建并不超过原登记合法建筑面积的，无需办理用地手续，直接办理建设相关手续。
城市更新项目通过收储、收回再供应实施的，按照相关要求评估土地价款；通过存量补地价方式实施涉及补缴土地价款的，应当按照新、旧土地使用条件，委托土地评估机构进行市场评估，并经区人民政府集体决策后确定。
市场评估中可综合考虑土地前期开发成本、移交类公共要素成本等，区人民政府集体决策可综合考虑相关产业政策、土地利用情况、公共要素贡献等因素。
对于市场主体通过与物业权利人签订协议方式受让房地产权益的，在更新方案经认定后，可以由原权利人和实施主体共同申请将更新方案作为不动产权利有关事项记载于不动产登记簿。实施主体办理存量补地价后，可以申请首次登记，同步注销原产权和记载事项。
城市更新项目以拆除重建和改建、扩建方式实施的，可以按照相应土地用途和利用情况，依法重新设定土地使用期限。
需要注意的是，在《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》中，如--
第六条对用地性质更新政策进行了明确；第七条（建筑量的更新政策）中明确零星更新项目不得增加商品住房建筑量，营利性的文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利、菜场等公共服务设施，保障性租赁住房，产业用地可以经认定后，按需增加建筑量；第八条（建筑高度的更新政策）；第九条（用地范围的更新政策）；第十条（风貌保护的更新政策）如用于公益性功能的，可以全部不计入容积率，用于经营性功能的，可以部分不计入容积率（具体比例由区人民政府确定）（关于容积率，可参阅《城市更新观察：你所了解的容积率》）
第六条（用地性质的更新政策）
零星更新涉及用地性质调整的，应当符合规划的功能定位与产业发展导向，有利于优化用地结构，激发城市活力。
（一）在满足地区规划要求的前提下，商业服务业用地与商务办公用地可以相互转换，工业用地、仓储物流用地可以相互转换或者转换为研发用地，工业用地、仓储物流用地、住宅用地、研发用地可以转换为商业服务业或商务办公用地。涉及以上用地性质转换的零星更新项目，提供的公共要素规模应当依据单元规划层次的规划、地区评估，由区人民政府确定。
（二）满足相应配套设施设置要求的前提下，各类用地可以更新为保障性租赁住房用地以及营利性的文化、教育、体育、医疗卫生、养老福利等公共服务设施用地。
（三）市政、交通设施用地在满足底线型功能的前提下可以与相适应的功能进行综合开发。
四、具体操作流程
根据《上海市城市更新操作规程（试行）》中，对零星更新的相关的操作路径，如下图：
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