最高法院关于工程质量保证金的司法观点
最高法院就工程质量保证金的司法观点
2016年12月，《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》，发布《建设工程质量保证金管理办法》，该办法不再将质量保证金和质量保修金并行使用，而是统一成为工程质量保证金。
2017年修订该管理办法，主要变化降低保证金的预留比例，明确不得高于工程价款结算总额的3%。
在梳理最高法院相关案例过程中，发现工程质量保证金问题，也是争议较为集中。譬如超限约定的效力、合同无效/解除时质保金条款的效力等。
本文分七个问题视角进行展开。
文|赫少华，君悦律师事务所 合伙人
工程质保金的缴纳方式及法律性质
工程质量保证金的缴纳方式主要有三种，即发包人按比例扣留工程款、承包人向发包人缴纳一定数额金钱、承包人申请银行向发包人出具担保函（可参见《民法典||保函在建设工程领域适用时的关注点》）
关于质保金的法律性质，在《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（P173-174），认为，工程质量保证金属于金钱担保；属于约定担保而非法定的担保形式；一般采取从采取从工程款中预留的方式交付…与实践中出现的额金钱质押存在较大区分（民法典担保制度解释第70条第1款）
也有观点认为，若采取特定账户存入保证金的方式，则工程质量保证金在性质上属于民法典担保制度解释第70条的保证金质押。
质保金返还的依据及注意点
最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）法释〔2020〕25号
第十七条有下列情形之一，承包人请求发包人返还工程质量保证金的，人民法院应予支持：
（一）当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；
（二）当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自建设工程通过竣工验收之日起满二年；
（三）因发包人原因建设工程未按约定期限进行竣工验收的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后当事人约定的工程质量保证金返还期限届满；当事人未约定工程质量保证金返还期限的，自承包人提交工程竣工验收报告九十日后起满二年。
发包人返还工程质量保证金后，不影响承包人根据合同约定或者法律规定履行工程保修义务。
需要注意的是，实践中，若是当事人对“工程通过竣工验收之日”争议的，应按该解释第九条规定进行认定。
第九条当事人对建设工程实际竣工日期有争议的，人民法院应当分别按照以下情形予以认定：
（一）建设工程经竣工验收合格的，以竣工验收合格之日为竣工日期；
（二）承包人已经提交竣工验收报告，发包人拖延验收的，以承包人提交验收报告之日为竣工日期；
（三）建设工程未经竣工验收，发包人擅自使用的，以转移占有建设工程之日为竣工日期。
《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（P103），需要说明的是，本条规定的竣工验收合格，指的是工程质量达到合格标准，既符合法律规定，也不违背当事人之间的约定。换言之，如果涉及某些特殊领域或者当事人本身对质量登记要求较高，明确需达到工程质量优良等级的，需要按照特殊规定或当事人的约定处理。
质保金返还与缺陷责任期有关，与保修期无关
在最高法院（2014）民一终第90号民事判决中，认为防水工程保修期未满，防水工程质量保证金单独按比例计算支付。
在江西高院(2020)赣民终187号中，认为工程质量保证金的退还与缺陷责任期有关，与工程保修期无关。缺陷责任期内，由承包人原因造成的缺陷，承包人负责维修，并承担鉴定及维修费用；如承包人未履行缺陷修复义务，则发包人可以按照合同约定扣除工程质量保证金，并由承包人承担相应的违约责任。缺陷责任期届满，发包人应当返还工程质量保证金。发包人返还工程质量保证金后，承包人仍应按合同约定的各部分工程的保修年限承担保修责任。工程质量保证金的返还与保修期没有必然联系。发包人不能以保修期未届满为由拒绝向承包人返还工程质量保证金。
在“建设工程案件若干疑难问题探究——河南高院建设工程案件审判工作座谈会综述”中，认为，工程质保金的返还是以工程缺陷责任期届满为支付条件，并不以工程保修期限届满为支付条件。故在当事人对工程质保金返还期限没有约定或约定不明的，可按照该条规定第一款第二、三项处理，无需考虑工程保修期限。当然，如果当事人约定质保期满退还质保金的，应当按照约定时间返还。
如在（2018）最高法民终659号民事判决中，根据双方施工合同约定，质保期满且无工程质量问题或者所产生质量问题已得到妥善解决的，发包人方应将质保金返还承包人。现双方均认可案涉房屋出现了漏水等问题，并对出现问题的原因各执一词，建展公司并与案外人就漏水修复签订了施工合同进行了部分修复，另有部分房屋质量问题尚未得到妥善解决。因此，现仅以工程质保期已届满为由主张返还质保金，不能得到支持。
在(2021)最高法民终340号（与下文中（2017）最高法民终252号观点类同），最高法院认为，质量保证金是发包人与承包人在建设工程承包合同中约定,从应付的工程款中预留,用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。与承包人的法定质量保修义务不同,质量保证金条款依赖于双方当事人的约定。
建设工程质量保证金对应的是“缺陷责任期”,而非保修期。缺陷责任期是承包人按照合同约定承担缺陷修复义务,且发包人预留质量保证金(已缴纳履约保证金的除外)的期限,自工程实际竣工日期起计算。保修期是承包人按照合同约定对工程承担保修责任的期限,从工程竣工验收合格之日起计算。保修义务是承包人的法定义务。
(小编注：国内工程总承包模式下，各范本文本均约定了工程保修期的起算点是“实际竣工之日”，而非“竣工验收之日”，如九部委《标准设计施工总承包招标文件》通用条款第19.4等)
本案中，根据已查明事实，案涉工程系未完工工程。双方当事人现已解除合同，但已完工部分仍应按照《复工协议》约定的质保金条款，对于合同约定的缺陷责任期已经到期的部分，应返还质保金并承担法定保修义务；对于缺陷责任期未至届满的，应预留至期满再行返还。华峰公司返还工程质量保证金后,不影响海天公司依照合同约定或法律规定履行工程保修义务。故，原审判决以案涉工程主体质量检测合格之日起算质保期并无不当，本院予以维持。
“超限”工程质量保证金约定的效力
关于承包人请求返还质保金的，若是双方对返还期限没有约定或虽有约定但属于约定不明，则此种情况下应适用上述司法解释的规定。
但若是虽有约定，但超限约定，约定全部或部分违反了《建设工程质量保证金管理办法》的相关规定，将如何处理呢？
有观点认为，虽然部门规章和行政文件规定质量保证金的预留比例不得超过3%、期限不得超过两年。但若施工合同合同明确约定超过前述比例、期限，该约定并不因违反法律、行政法规的强制性规定而无效，双方仍应遵守履行。
在（2020）川0192民初654号、二审（2020）川01民终13327号，认为，施工合同中约定的工程质量保证金超过结算金额的3%，虽然违反了《建设工程质量保证金管理办法》，但超过部分并非无效，性质上仍应属于工程质量保证金，发包人对该项违法行为应当承担相应的行政责任。
在（2020）最高法民申5165号裁定中，认为《建设工程质量保证金管理办法》属于部门规章，《建设工程施工合同》关于质量保证金的约定（比例5%）与之不符，并未违反法律、行政法规的强制性规定，不会因此导致质量保证金条款无效。类似观点，如（2019）最高法民终557号判决。
但《最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）理解与适用》（P175）认为，当事人该约定违反了《建设工程质量保证金管理办法》缺陷责任期最长不超过2年的规定，超过2年的期限不能认定为缺陷责任期；或者当事人约定主体工程质量保证金竣工3年后返还，其他部分工程质量保证金竣工1年后返还，则因关于主体工程缺陷责任期的约定超过2年，超过2年的期限不能认定为缺陷责任期。
在江西高院(2020)赣民终187号中，认为如约定的返还期限超过了自竣工验收之日起2年期限的，超过部分不能认定为缺陷责任期。
在(2022)最高法民终49号中，认为在2016年住房和城乡建设部、财政部《建设工程质量保证金管理办法》实施前，工程质量保证金与工程质量保修金两个概念未有明确区分。本案双方约定工程质量保修金的返还期限实为工程质量保证金的返还期限，约定的返还期限超出缺陷责任期最长两年的规定，中建二局有权要求返还。
施工合同无效，质保金条款效力的认定
实践中也存在争议。
施工合同无效，质保金条款亦无效
在四川高院（2019）川民终79号中，认为合同无效，质保金条条款不发生效力。另如天津（2018）津民终216号。
（2018）最高法民终846号民事判决中，认为施工合同无效则质保金条款也无效。持类同观点的如（2017）最高法民终766号。不过，766案中也提出，如案涉工程在质保期内出现质量维修问题，可依法另行主张权利（关于合同效力与保修责任的关系，可参见《汇总：建设工程质量纠纷十个实务问题》）
质保金约定属结算条款，与合同无效无关
在（2018）最高法民终922号民事判决，则认为合同中关于质保金的约定属于结算条款，不因施工合同无效而免除承包人留取质保金的义务。
类似观点，如在（2020）最高法民终337号，最高法院认为，质保金条款属于结算条款，合同解除不影响质保金条款效力，因此在合同约定的条件满足时，工程质量保证金才应返还施工方。虽然案涉工程未完工，但质量保修义务并不因此免除。根据《建设工程施工合同》中《工程质量保修书》之约定，工程质量保修金按实际完成工程结算总价款5%扣留5年，案涉工程于2016年1月8日完成主体封顶，至今工程未竣工验收，也未交付使用，质量保修期尚未届满。
质保金系担保，为法定义务，与合同效力无关
在北京高院、安徽高院关于审理建设工程合同的解答（2012）或指导意见（2009）中，认为施工合同无效，支持发包人可扣留一定比例的工程款作为工程质量保修金（小编注：工程质量保修金与保证金的用词变革见前文）。
在（2021）最高法民再297号，质保金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金，是一种法定义务，故不应以合同效力为认定前提。二审判决对质保金未予保留不当，本院予以纠正。
在（2019）最高法民终504号民事判决（再审：（2020）最高法民申2971号）中，认为，案涉工程协议书虽被确认无效，但建设工程施行质量保修制度…虽然工程质保金可以由当事人双方在合同中约定，但从性质上而言，工程质量保证金是对工程质量保修期内工程质量的担保，是一种法定义务，故不应以合同效力为认定前提。
关于从担保的角度来解释质保金返还条款的效力，（小编注：该观点在合同解除情形下依然适用，如下文中提到的（2016）最高法民终587号）
施工合同解除，质保金条款效力的认定
合同解除，质保金条款自然解除
在工程尚未完工但施工合同已经解除的情况，质保金应否退还给承包人呢？在（2018）最高法民终918号中，认为在一审判决已判令解除案涉建设工程施工合同的情况下，依据合同法第97条规定，案涉《建设工程施工合同》关于工程保修金的约定尚未履行，依法应终止履行。X公司主张扣除质保金已无合同依据。
但合同解除并不影响S公司对其已完工工程所应承担的质量责任（若存在质量问题，X公司可另行主张）。类同观点的如（2017）最高法民终936号。
质保金系担保，合同解除不影响质保金条款
（2016）最高法民终587号中，认为由于质保金的功能是为应对案涉工程在质量保修期内可能发生的质量问题以暂缓给付相应工程款的形式作出的担保，故根据该合同条款性质，案涉合同的解除并不影响其中的质保金条款，该条款仍应拘束双方当事人。但由于双方未在《建设工程施工合同》及《建设工程施工合同补充协议》中明确约定质保期，参照《建设工程价款结算暂定办法》第14条第（五）项规定，质保金待工程交付使用一年后清算。
最高法院民事审判第一庭编的《民事审判指导与参考》(总第74辑，人民法院出版社2018年版，P195)，质量保证金是指发包人与承包人在建设工程承包合同中约定，从应付的工程款中预留，用以保证承包人在缺陷责任期内对建设工程出现的缺陷进行维修的资金。
与承包人的法定质量保修义务不同，质量保证金条款依赖于双方当事人的约定。建设工程施工合同解除后，如果双方当事人对合同解除后是否预留质量保证金没有特别约定，在认定发包人应付工程款时，不可直接适用原合同中有关质量保证金条款的条款，仅在特定情形下有适用余地，法院在认定时应持谨慎态度（见（2017）最高法民终252号）。
合同解除，质保金返还的起算点
有观点认为，在工程质量合格的情况，若发包人违约导致合同解除，质保金的返还期限应自合同解除之日起算；若承包人违约导致的合同解除，一般可自竣工验收合格之日起算质保金的返还期限。
质保金是否属于优先受偿权的范畴
关于质量保证金是否享有优先受偿权，是存在争议的。有观点认为，工程质量保证金并非工程款。以扣留工程款形式的质保金，若认定为系一种金钱担保（小编注：请结合前述质保金的性质），与工程款分属不同性质，自然不应再享有优先受偿权。
但在(2020)最高法民申4593号、(2020)最高法民终1192号中，认为质保金属于工程价款的一部分，应享有优先受偿权。
在《汇总：最高法院第六巡回法庭关于建设工程的解答||研读》中，提到依照《建工司法解释(一)》第40条第1款的规定，发包人从建设工程价款中预扣的质量保证金，属于建设工程价款的一部分，虽该保证金系为工程质量保证期内出现质量问题时保证工程及时得到修复而预留，但属于优先受偿范围。对于承包方单独另行交纳的质量保证金（小编注：请结合前文的质保金的缴纳方式），因不属于工程价款，不享有优先受偿权。
《部分高院关于审理建设工程施工合同纠纷案件的意见》中，就“建设工程价款优先受偿权的起算点如何确定”问题上，福建高院关于建工纠纷疑难问题解答（2022）中认为，当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：…质保金作为工程价款一部分，其优先受偿权起算点为质保金应予返还之日。
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