积水内涝今夏又至，城市建设遗留的旧债需要多久能还清

经过三年的试点，中国的海绵城市建设还未达到预想中的效果，未来仍需要解决技术制约和资金等难题

《财经》记者 俞琴 | 文 朱弢 | 编辑

北京回龙观距离互联网巨头扎堆的后厂村仅10公里，驾车要20分钟，就算步行也不会超过两小时。但若在雨后，情况就不同了。2018年7月16日，北京迎来暴雨，回龙观育知东路轻轨桥下，积水没过车顶，部分区域水深达3米。

次日上午，住在回龙观的邹玥（化名）开车去后厂村上班，一路上“不是淹了就是堵了”，经过生命科学园地铁站时，她看到13号线高架“像水帘洞一样往下泼水”。最终抵达公司时，距离她出门已过去三个半小时。

为了缓解城市内涝，2015年以来，中国先后两批把30个城市列为海绵城市试点。然而未来很长一段时期内，中国城市仍将饱受内涝影响。中规院（北京）规划设计公司生态市政院院长、住房和城乡建设部海绵城市建设技术指导专家委员会委员王家卓说，完全完成海绵城市建设的目标，彻底补齐城市排水防涝设施的短板，可能还要20年。

（2018年7月16日，北京昌平回龙观地区强降雨后，一些路口、路段出现不同程度积水。图/中新）

城市建设欠账

回龙观是北京北部人口聚集度最高的一个区域，34平方公里的土地上，居住着近50万人口。当地居民认为，像这样一个灰色建筑高度密集的区域，发生内涝是在意料之中的。

就在邹玥开始三个半小时的“跋涉”时，北京海淀区一所高校的大二学生刘真真正准备去上课。蹚水去教学楼前，她看了眼高德地图的“积水地图”，发现五环内布满密密麻麻的小水滴，这些代表积水位置的小水滴，在五环至六环之间逐渐变得稀疏。

积水地图显示，7月16日至17日，北京市的积水点超过100个，其中重度积水地区集中在西北五环外的西二旗。

内涝是传统城市建设模式所遗留下的历史欠债。过去几十年来，大量湖泊、湿地被填平，土地被硬化，而地下管网却设计标准偏低、维护不足，一旦降雨量超过管网承载力，积水无处可去，便形成内涝。

海绵城市是指通过自然和人工方式合理集蓄、储存和利用雨水资源，实现城市下雨时吸水、干旱时放水的设计目标，从而减轻管网压力，此外也可减缓热岛效应和雾霾的影响，对水质改善起到作用。

刘真真的家乡江西省萍乡市是第一批海绵城市试点之一。2015年4月，财政部、住建部、水利部将重庆、武汉、常德、萍乡等16座城市列入海绵城市建设试点。一年后，第二批海绵城市建设试点公布，包括北京、天津、上海等14座城市。对这些试点城市，中央财政将给予专项资金补助，为期三年，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。

据《财经》记者不完全统计，今年以来，30个试点城市中已有27个发生过积水内涝。不过需要注意的是，由于每座试点城市中海绵城市项目仅占建成区面积的一部分，因此试点城市发生内涝，并不能完全归咎于该城市的海绵城市建设质量。

长沙市海绵城市生态产业技术创新战略联盟秘书长刘波认为，目前的海绵城市项目面积过小且不成体系、过于碎片化，所以难以发挥应有的功能。

作为一名长期研究海绵城市的专家，王家卓常遇到别人问，“你看海绵城市也没有用，还是内涝。”王家卓感到纳闷：一个人已经饿了好几天，你现在给他吃一块饼干，问他吃饱没，他说没吃饱，所以得出一结论说饼干没有用？

“内涝现象正说明了海绵城市工作的重要性和紧迫性，越是这样，越说明还是干得不够，应尽快用新的理念补齐城市排水基础设施短板，还上历史的欠账。”王家卓说。

据王家卓介绍，中国600多个城市的建成区面积为5万多平方公里，而30个试点城市所申报的海绵城市项目面积只有数百平方公里，“就算这几百平方公里都做好了，也解决不了那么多的内涝问题”。

根据国务院的要求，到2020年，各城市应有20%的面积达到海绵城市建设要求，到2030年达到80%的面积。王家卓认为，实际情况中部分城市“行动稍微慢一些”，还需要考虑到实施中的技术制约和资金等问题。

“数学题做成了历史题”

与传统的上凸式绿化带不同，常德技师学院的绿化带低于路面，绿化带中央有一道蜿蜒的沟渠，使整个绿化带如同一个变形的漏斗，设计者称之为渗水洼地，这在海绵项目中并不少见。

渗水洼地下另有文章。除了最上一层用于供养植物的种植土外，往下还有数层不同质地和大小的土壤，以此达到滞留和净化雨水的效果。在经过人工配比的土壤底下，埋藏着一种特殊的管道——盲管。当土壤无法接纳更多雨水时，这种管体上带有小孔的管道就会发挥作用，它把多余的雨水吸收进去并输送至渗水洼地下的调蓄池。当雨水不足时，调蓄池的积水又可重新补给绿化带，从而达到雨水再利用的功能。设计者也考虑到了极端雨水天气，调蓄池同时连接着市政管网，当积水超过其承载能力后，可以将多余的积水排往市政管网。

海绵城市的功能通过综合采取“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施来实现，上述渗水洼地就是一个典型案例。相比传统管道单一的排水功能，海绵项目能够有效利用雨水资源。

不过，要让渗水洼地达到预想效果并不简单。常德技师学院是常德市的海绵建设项目之一，由德国汉诺威水协进行设计。

德国汉诺威水协工作人员杨昶告诉《财经》记者，为了确保庭院内“每一块硬化地面的水都有地方可去”，需要已有数据和实验来计算出绿化带面积大小、调蓄池的体积以及采用哪种土壤、配比多少。

“海绵城市很讲究精细”，德国汉诺威水协工作人员郑能师做了一个形象的比喻，“海绵城市是一道数学题，不是历史题。”

而有的施工单位却“把数学题做成了历史题”。德国汉诺威水协总经理彭赤焰坦言，在近两年的工作中，如何保证施工质量以及设计理念的贯彻是他们的一大挑战。

常德市海绵城市建设领导小组办公室副主任李远国告诉《财经》记者，在常德市另一个海绵项目中，由于施工团队把标高搞错了，最后发生了污水倒灌的情况。

渗水砖常用于海绵项目，具有渗水性，价格也高于普通砖。刘波在常德市政府从事过海绵城市相关工作，他曾目睹工人装渗水砖操作不规范，渗水砖下面铺了一层几厘米厚的泥土，底下实际上还刷着一层水泥。这类工程有海绵之名却无海绵之实。

施工单位则对设计单位抱有怨言。有的设计单位根据项目资料画图纸，无法考虑到施工地点的实际情况，比如工人挖开地面碰到一个图纸没有纳入的问题，施工就可能很难开展下去。

北京通州的做法或许值得借鉴，为了解决施工过程中的技术问题，通州区海绵办引进了一批国内海绵城市的专业人才，组建了通州区海绵办技术中心。每位专家负责数个项目，定期到工地查看施工情况，进行质量检验和指导，并对项目全过程进行把控。

海绵城市项目完成后，运营维护是一大难题。

7月底，《财经》记者走访通州区海绵项目发现，有的渗水洼地上，出现了大片植物被踩踏的痕迹。在常德，原本承担净化水质功能的生态滤池内，芦苇肆虐生长，中间夹杂着大量枯萎的叶子，而部分项目的水质也出现了反弹。7月26日，家住穿紫河边的常德市政协委员彭梅华建言，穿紫河“改造后的部分区域水体水质有反弹的苗头，建议及时整改”。

通州区海绵办负责人蔡殿卿介绍，除个别PPP项目外，目前通州区尚无团队专门负责海绵项目的维护。李远国则表示，常德已成立市政海绵管理局，但由于缺少资金，目前尚未开始运维工作。

通州区海绵办技术中心的工作人员张超称，海绵项目需要定期进行维护，相比植物的维护，对透水砖、盲管等的运行和维护更为专业化，不能简单交由小区物业完成。比如透水砖，要定期用高压水枪进行冲洗，否则透水性会大打折扣。

从技术上来讲，对海绵项目、城市管网进行维护不难实现，现在很多地方的管网之所以处于维护很差的状态，原因有三：没有机制、没有人员、没有经费。

资金问题怎么解决？

湖北经济学院物流与工程管理学院副院长倪燕翎曾对武汉的海绵城市试点建设开展调研，她发现，资金严重不足是海绵城市建设的最大挑战。

“市政项目是最烧钱的，动辄上亿。武汉市正在大力推进轨道交通建设，哪里有多余的资金来发展海绵城市？”倪燕翎说，武汉市海绵城市建设依然停留在传统的政府主导、政府出钱、政府建设、政府管理、政府运营的模式，这对财政无疑是巨大的考验。

刘波认为，三年试点期满后，试点城市若失去中央财政给予的专项资金补助，缺钱问题会更加突出。

一名住建系统官员告诉《财经》记者，现阶段海绵城市建设的资金来源有四：一是争取国家支持资金；二是争取国开行低息贷款和发行债券；三是按PPP方式以特许经营权融资，列入政府中长期预算；四是结合地块开发，提出海绵城市开发理念和验收标准，由项目埋单。

以常德为例，海绵城市建设试点总面积36.1平方公里，计划总投资78.15亿元，涵盖水系治理、防洪排涝、供水、截污治污、海绵院落等148个项目。据常德市财政局经建科科长欧阳志介绍，整体投资由三方面构成，常德市、区两级财政投资46亿元，中央财政补贴12亿元，社会投资20多亿元。

李远国提供了另一组数据，过去13年里，常德市海绵城市建设总投资不少于400亿元。

在引入社会资本方面，常德市曾开展海绵PPP项目，以拉长政府的投资期，解决政府当下资金不足的问题。不过，倪燕翎认为，随着国家逐步规范PPP项目，暂时看不到民间资本进入海绵项目的希望。

这种情况下，如何省钱是许多地方财政部门首要的考虑。欧阳志告诉《财经》记者，常德市财政局是按照改造面积来计算设计费，改变了过去按项目投资来算设计费的做法，从源头上把控资金，财政局事先确定项目投资标准。同时，在施工现场进行把关，在保证效果的前提下建议其使用资金少的方案。

中国规划设计院水院副院长刘广奇认为，对于一个新建小区而言，采用海绵比不采用所增加的费用并不多，仅占3%左右，实际上项目开发商是可以承受这笔费用的。

常德市就采用了这种做法。欧阳志说，对于新建小区，常德市要求开发商按照海绵城市来进行规划建设，不符合要求的就不发施工许可证。在老旧小区的海绵改造方面，由常德市政府出资八成，小区业主出资两成。

现在的问题集中于海绵改造项目，因为这类项目需要单独资金渠道。刘广奇说，海绵改造项目可分为两类，一类是公共服务类的，河道治理、公园整治、湿地建设等大海绵，以政府主导的形式开展。另一类是小区改造，老旧社区可结合棚改进行海绵改造，但刘广奇不建议单独对近十年内建造的小区进行海绵改造。一些地方的PPP项目已经停工，主要是城市财政压力大，他建议财政比较好的城市继续采用PPP模式。

常德市提供了一个解决海绵城市投入的方案。据欧阳志介绍，这几年里，常德市土地升值的费用以及房地产方面的税收几乎可以平衡政府的投资。常德正在利用穿紫河水上风光带、德国风情街、常德河街等海绵建设成果发展旅游，并计划将这些项目的收益反哺至新的海绵项目建设以及运维当中。

另有观点认为，执行雨水排放收费制度可推动海绵城市建设。美国、德国等多个国家地区就执行了雨水排放收费制度。德国结合当地的降雨状况、业主所拥有的不透水面积计算出应缴纳的雨水费，收取标准为每年0.63欧元-2欧元/平方米不等。按照住建部的部署，今后要借鉴国外做法，研究实施雨水排放收费制度，在筹集建设资金方式上由政府单一渠道转向社会多渠道筹资。

但雨水很难量化，如果采取雨水排放收费制度，还要给每户装上设备来衡量雨水量，这又是一笔很大的投资。因此，刘广奇认为雨水排放收费制度难以推行。

彭赤焰则认为，海绵城市完全依赖市场资金是很困难的，因为排水系统是城市的基础设施。“这是一个政府必须完成的为民服务的工作。”E20研究院执行院长薛涛也认为，目前污水厂、管网都来自财政支付，垃圾费也还没收，所以还不是推行雨水排放收费制度的时机。

“还有一个极大的潜力没有开发，就是每个居民的动力。”彭赤焰补充，其实许多海绵措施不需要高科技，可以让每个居民参与自己小区的雨水蓄留绿化建设。比如，老城区可以发动居民挖植草沟，去购买绿色屋顶的材料、种花种菜。政府可以给予一定的鼓励和组织。

（本文首刊于2018年8月6日出版的《财经》杂志）

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