谁才是小区的主人？

在物业公司面前，单个业主的力量薄弱，难以与之对话，业主委员会作为聚力者，被视为开启业主自治的钥匙，但这项被法律确认的制度设计却屡屡失灵

《财经》记者 相惠莲 | 文  朱弢 | 编辑

投票箱去哪儿了？

8月11日下午2点多，北京润枫水尚小区居委会内，距选出小区首次业主大会会议筹备组成员的唱票还有半个小时。小区志愿者李明贤在楼外被几名来历不明的男子围住挑衅，受伤的他随后看到近十名男子匆匆离开，其中一人提着透明的投票箱。

回想当时情景，另一名女性业主更加心惊。业主们提前申请的安保人员并没有出现在居委会内，两名男子无视身份验证环节，闯入投票所在的房间，砸毁小区西区的票箱，带走东区票箱，过程不超1分钟。

两周后，李明贤仍未从警方处了解到不速之客的身份。酝酿了三个月的筹备组选举失效。一些业主在家门口安上了摄像头。

2017年初，小区地下二层的人防空间被改造成供居民储物的仓库，许多居民因担心出现违规转租、产生安全隐患而反对。一些居民近期被告知，车位租约到期后无法再续签，只能购买，且不提供产权证。他们寄希望于召开业主大会、成立业委会来监督物业，减少自己的烦心事。

作为最普遍的基层群众性自治组织，居委会往往陷入行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等大量行政性事项中，其原本的自治功能弱化，这将业主们推往了另一个方向。

早在2007年起施行的《物权法》表述中，业主可设立业主大会，选举业主委员会。通过业主大会，业主有权更换开发商聘请的物业公司，物业公司根据业主委托管理小区，并接受业主监督。更早推行的《物业管理条例》配合物权法，将原来的“物业管理企业”改为“物业服务企业”，强调业主的自治管理。

1991年3月，国内的第一个业委会在深圳诞生，26年后，能够勉强成立业委会的深圳商品房小区占到32.5％。除了个别城市，如上海的这项数据高达80％，广州、中山、海口等城市不足30％，昆明则不足10％。

业委会成立难，选举现场遭遇冲击、票箱被砸毁等暴力事件在各地屡屡发生，部分业委会在建立后也没有有效发挥作用，业主和物业纠纷不断，成为众多小区的痛点。

在物业公司面前，单个业主的力量薄弱，难以与之对话，业委会作为聚力者，往往被视为开启业主自治的钥匙，但这项被法律确认的制度设计却屡屡失灵。

（2016年11月5日，江苏南京市一小区内，众多业主身穿统一服装，带着自买的防刺背心、手套以及盾牌，上面印着“保卫家园、当家做主”。小区业主与物业公司发生冲突的案例屡见不鲜。图/视觉中国）

奋斗和失败

建立业委会要走三步：征集一定比例业主的同意，向政府提出成立业主大会的申请；选出首次业主大会会议筹备组成员；召开业主大会，选出业委会委员。润枫水尚跌在了第二步，而有的小区连第一步都无法走完。

2001年，顾晓芬搬进了北京朝阳区的经适房小区雅成一里，小区建成超过17年，墙体斑驳，楼内充斥着小广告，有业主自己掏钱刷了楼道门廊。与物业公司多次沟通未果后，顾晓芬动了建立业委会的念头。

2016年夏天，她和一些志愿者敲开一户户邻居的家门，收集同意建立业委会的业主的资料，即身份证复印件和房本复印件。走访中她得知，此前小区已有三次建立业委会的尝试。流言难辨真伪：有参与的业主被堵门、家人被跟踪，有物业人员买通业主，拿走了前期资料。

她很快有了自己的麻烦。同年8月，顾晓芬把资料交给乡政府，乡政府向开发商发函索取小区的相关资料，但开发商始终没有回应。顾晓芬效仿其他小区从房产中介处获得了这套材料，但乡政府称，必须盖有开发商的公章，否则流程无法继续。

2017年6月27日，与润枫水尚毗邻的华纺易城小区贴出了一张业主大会筹备组人员公示，六人在250名业主参与的互选会中被选为筹备组成员。公示落款为平房乡政府早先就指派的筹备组组长、华纺易城居委会副主任张海洋。

在六人当中，40多岁的任月“私心”明确，希望监督小区提供应有的物业服务，并使自己的房产升值。她艳羡在广州出差时参观的小区，业委会运用小区的公共收益，免费向业主开放瑜伽班、拉丁舞班、孩子的课后托管班。而在自己的小区，楼宇外墙皮脱落、地库长年漏水、盗窃频发等依然让人们闹心。

2017年6月初，筹备组成员互选会的报名启动。投票当天总体平稳地度过，平时就热心参与小区事务的六名业主都被选上。虽然也发生了一些插曲——一名物业经理在现场不断地辱骂，还试图打砸票箱。

就任公示发布两天后，事情却急转直下。六名业主被居委会告知，有226名居民实名举报，要求撤销筹备组，认为选举中存在拉票等问题。同年8月4日，盖有居委会公章的一份情况说明称，将暂缓首次业主大会筹备工作，并调查核实此事。一个月后，署有筹备组组长签字的一纸通知宣告选举无效。

到底发生了什么？任月回忆，几名业主曾在微信群中应筹备组组长的要求，介绍过自己的姓名、年龄和职业，发表过几行字的竞选宣言。这算是拉票吗？而且拉票并不是贿选，能成为暂缓进程的理由吗？

鉴于附近的天鹅湾小区在成立业委会的过程中曾打过两年多官司，华纺易城的业主提前聘请了律师顾问，在一年内发起了五次行政复议。

在首次行政复议中，平房乡政府认为暂缓首次业主大会筹备工作的决定是筹备组组长做出的，并非行政行为，不属于受案范围。朝阳区政府则称，平房乡政府做出的暂缓首次业主大会筹备、进行调查核实的决定，并无不当。

“业主行使权利需要业委会的存在，发动群众很难，这次好不容易起来了。”一名本职是律师的业主颇为无奈。在她看来，围绕着业主大会和业委会有不少政策规定，但颇为粗糙。根据北京住建委的739号文件，乡政府自接到成立业主大会申请之日的60日内，需指定筹备组组长，组织开发商和业主代表成立首次业主大会会议筹备组。她认为，乡政府没有为小区成立筹备组，属于行政不作为。

想要摆脱麻烦的业主们却麻烦缠身。在互选前夕，几名积极业主的家门锁眼被堵，有业主的家人被持刀威胁。

最终，想组建业委会的业主们达成共识，暂时不再启动筹备组选举，他们担心，如果受到阻挠，可能又是一场徒劳。

谁在阻挠业委会成立？

为什么建立业委会如此艰难？

多名业内人士指出，原因有多方面，包括许多物业公司和开发商会出于自身利益加以阻挠，一些业主自身公民意识欠缺，基层政府支持度不足等。

在北京朝阳区平房乡地区，至少有5个小区曾启动过建立业委会的程序，都宣告无果，只有一个小区在2013年成立过业委会。

陈凤山曾担任过业委会主任，后以业主维权专家的身份活跃。在他看来，建立业委会仿佛是打开潘多拉的盒子，原先在小区建设和物业管理中隐藏的弊病和不当会因之揭开。对行政机关来说，如果治下只有居委会和物业公司，一个是自己领导下的群众自治组织，一个是企业，“有话都好商量”。

物业公司和开发商的联系则更加紧密，小区的前期物业公司多由开发商指派，许多是开发商的关联公司。北京瑞赢酒店物业管理有限公司董事长王龙贵指出，很多社会化物业公司也是通过股权变更等方式演变而来，真正市场化的可能不到三分之一。

同时，成立物业公司的门槛低，经常被认为就是劳动力密集型企业，行业整体在低端徘徊，运营状况不佳，是普遍问题。

尽管政府历年对物业公司会有考核，并试图建立评价机制，但华南理工大学公共政策研究院研究助理杨海燕撰文称，政府的监管是一种弱管理，包括消防、环卫、城建部门的定期审查和住建部门每年的诚信考核。对物业最有约束性的诚信考核，无法约束无意拓展市场的小物业公司。

首一业主大会工作辅导中心指导部主任童超解析了北京的物业状况。全市的物业公司一度接近5000家，住建委曾关停了一批涉黑和表现不好的物业公司，将数量压缩至约2700家，目前又增至3000多家。全市共有5000多个商品房小区。而整个韩国只有4家物业公司。

北京市住建委原副主任张农科曾撰文称，物业服务产品是准公共服务产品，只有代表全体业主的组织才能够决定其价格，但后者在大部分住宅区还没有成立。

在童超的记忆中，2010年，北京出台了物业管理办法，配合物权法，掀起了开业主大会、建立业委会的热潮，称2015年要全覆盖，虽然有些过快，但证明了想大量成立业委会的决心。当时有业委会的小区约有20％，现在粗略统计不到15％。

北京市住建委2013年的一份调研报告指出，80％的住宅项目实施了物业管理，但成立业委会的比例仅28％，按正常进度每年只能成立20家左右，要完成全市组建需150年以上。

北京怀柔区曾试点由区政府推动、财政出钱、街道负责，成立近200个业委会，结果是难以为继，或名存实亡。

内外交困

在现实中，不少小区业委会即使破除万难得以成立，也依旧内外交困。

业委会与新物业签约后，老物业拒绝撤离是一个典型场景。

王龙贵的公司在北京海淀区的一个小区中标后，等待了两年。政府曾介入协调，但老物业坚称物业费没有完全收缴，不肯离开。

根据北京市的规定，老物业未与业委会签署交接协议的情况下，新物业不能强行进入小区接管。“只能由业委会出面发起诉讼，可能一拖就三四年，小区变得更糟糕，而老物业可以继续得到小区的停车费等收益。”王龙贵说。实际上，物业公司也可以通过诉讼事后向业主追讨物业费。这种矛盾还曾引发多个小区业主的集体上访。

多地政府出台政策，试图化解这一矛盾。深圳规定，物业公司无故不撤可按治安处罚条例处理，天津则会根据业委会签署的合同，给予新物业公司备案，撤销原物业备案。

北京朝阳小红门恋日绿岛小区业委会主任黄洪达前脚带着小区业主们选聘了新的物业公司，后脚发现对方同样难以沟通。

第一家进驻的物业公司规模小，称物业费收不上来，半年后就主动离开。

第二家物业公司进驻后，原来违法在小区赖着不走的停车公司撤离，但停车服务依然混乱。

“和物业沟通全凭信用和人情，我们只能督促、提醒他们遵守合同，制约能力弱。”黄洪达说。雪上加霜的是，2017年底，恋日绿岛业委会换届选举的结果被提交至乡政府，但没有顺利备案。

黄洪达以业委会主任的身份前去交涉，物业经理只回复领导不在，改口说自己是业主后，经理才接待。

在朝阳区平房乡唯一成立过业委会的国美第一城小区，业委会办公室内，茶几上散落着矿泉水瓶，闹钟的指针不再移动，贴在墙上的日历和十余张文件的注脚都停在了2015年。最后一名委员在2017年底辞职，在业委会主任离开后，业委会几乎就停转了。

69岁的居民魏清以业委会顾问的身份见证了它的起落。

在一次业主大会前夕，业委会成员们把将开展选聘物业写进了议程中，这份议程在提交至乡政府报批后，他们被工作人员告知，希望把这条移去，担心影响小区的和谐，委员们最终没有坚持。

流言蜚语始终围绕着业委会，一个老年人的活动群里发出过许多诋毁业委会主任、称其贪污的声音。“2013年北京的退休金平均2000多元，原先业委会委员每月拿2000元补贴，老人来钱不容易，想不明白为什么干业委会就能拿这些钱。”一位业主说。

深究下去，问题接踵而至。委员们和志愿者研究政策、赶路、“磕衙门”、磨嘴皮子、受白眼，这些要不要算劳务费？怎么算，是不是所有人都认？

业委会的圈子里不乏问题，有的业委会主任违规由物业经理担任，有的业委会委员私下收受物业公司的小恩小惠，接着听命于物业，有的业委会在小区维修改造项目中吃回扣。

上一届的成绩不好，会影响业主们对下一届的支持，圈子里爆出的负面新闻则影响了许多人对业委会这一事物本身的观感。一些在任的业委会主任因而对钱十分敏感和警戒。

恋日绿岛业委会没有向任何个人发放津贴，历年的财务审计结果都晒在公众号上。业委会对公账户的名称和查询密码也发在了小区的微信群内。改选委员期间，一本小册子在小区里散发，称主任黄洪达涉嫌贪腐、私分小区车位等。黄洪达提起了名誉权纠纷的诉讼。在他看来，业委会主任必须承受力强，能担得起各种谣言，脸皮厚。

没有完美的选项

上世纪90年代，伴随着国内的住房分配制度改革，很多居民搬进了商品房小区。在毗邻香港的深圳和广州，出现了名为业委会的自治组织。

但历经20年的发展，业委会制度却步履维艰。

“管房和养房的制度远远滞后了，这导致了各种乱象的出现。顶层设计缺乏，法律体系也并不完善。”一名不愿具名的社区治理研究者说。

业委会的制度取道自香港和新加坡，但这些城市面积小、每个小区住户少，在中国的大城市，一名业主可能拥有多处房产，小区空置率高、出租率高，住在小区的许多居民没有投票权，业委会想要赢得支持的人则可能在千里之外。

这也给召开业主大会增加了不少难度。2013年9月，微博上出现了一则寻人启事，称急切地盼望不在恋日绿岛小区居住的业主能回家来，“代表自己投下庄严的一票”。

在现有的制度框架中，物业服务模式被视为可以撬动的杠杆。住建部规定的物业费收费办法中，包含了传统的包干制和近年兴起的酬金制，另一种被称为物业自管的模式也受到推崇。

所谓酬金制，是上收的物业费被置于业委会和物业公司的共管账户中，同时确定物业公司的利润比例，未经业委会审批同意，物业公司无法动用剩下的资金。通过控制财权，业委会能对物业公司进行更多的监督。

在原有的包干制下，在业主缴纳物业费后，是亏是赚都由物业公司承担，物业公司往往以收定支，活干得越少，赚得越多。尽管政府规定物业公司每年要公布账目，但在许多小区业主看来，晒出的账目十分笼统，很多物业公司还声称自己亏本经营，令他们不得要领。

物业自管，意味着业委会需要聘请一名职业经理人，由其聘请保洁、保安、工程等人员，由业委会出资，规避物业公司的风险和对利润的占用。

童超介绍，美国、加拿大等地区采取了类似自管的制度，需要有人懂全套的物业管理程序，以及保安、保洁、工程等专业的人员，中国的条件还不完善。

在业内人士看来，在几种物业管理模式中，酬金制更有效。然而在现实中，酬金制仍属小众，有业内人士称，在北京成立业委会的小区，采取酬金制的不超过三分之一、包干制依然盛行。

一名业委会主任表示担心，在酬金制中，物业是否确实给员工缴纳了五险，工资是否按合同所写发放，业委会很难辨明。

童超提供了一个策略，先和物业公司签订一年包干制的合同，获得真实的支出结构后，再签订酬金制的合同。

在复旦大学国际关系与公共事务学院教授刘建军看来，要破解当前的问题，需要政府敢于对接业委会的成立，以及处理好社区中业委会、居委会、物业公司这三者的关系，构建新型的制度框架，如上海正在推行的联席会议制度。同时，对业委会本身的规范化运作，也可以通过行政手段来引导，部分街道会评估业委会的法治化指数，对分数高的进行奖励。

如今，顾晓芬还在以个人维权的方式继续要求消除小区的脏乱差。她不是很看得懂法条，又看到周边小区业主狼狈的一面，不认为非要成立业委会。

她定期拍下小区的照片，每半年去乡政府、居委会反映。她和几个全职妈妈带着孩子去各方信访，不愿意把氛围弄得太紧张，出门前都会说一句“我们郊游去”。她们不约而同地都瞒着自己的家人。

让她欣喜的是，乡政府拨了一笔资金，正在修整小区路面，拆除违建，铲除楼内墙壁上的污渍。

在魏清眼中，“很多事情，没有业委会谁去办？”他还记得，在委员们和志愿者的努力下，小区门口设置了名为国美第一城的公交车站；通过业委会和居委会的沟通后，小区得到了约200个路侧停车的名额，价格也降到了每月150元。

（应采访对象要求，文中李明贤、顾晓芬、任月、魏清为化名）

（本文首刊于2018年9月17日出版的《财经》杂志）

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责编  |  苏月  [e-mail]

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