国家放大招促投资：允许部分地方政府专项债进行市场化融资

允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；规定符合标准的地方政府专项债券项目，可组合使用“专项债券+市场化融资”方式筹资；推进重大项目融资

（图/中新）

《财经》记者 王晓霞 | 文  王延春 | 编辑

为加大逆周期调节力度，2019年6月10日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称《通知》），以增加有效投资、稳定总需求，提振市场预期。

《通知》允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，规定符合既定标准（见下文）的地方政府专项债券项目，可组合使用“专项债券+市场化融资”方式筹集资金，引导金融机构对符合标准的项目提供配套融资支持，拓宽项目融资渠道支持国家重点领域和重大项目建设。前述“市场化融资”应当完全按照商业化原则运作，不形成地方政府债务。

此外，《通知》要求依法合规推进重大项目融资，包括：在不新增隐性债务前提下支持重大项目市场化融资、合理保障必要在建项目后续融资、多渠道筹集重大项目资本金。

中国财政部、发展改革委、人民银行、审计署、银保监会、证监会有关负责人2019年6月10日就《通知》答记者问时表示，《通知》坚持疏堵并重，协调“开大前门”和“严堵后门”，在严格控制地方政府隐性债务、坚决遏制隐性债务增量、坚决不走无序举债搞建设之路的同时，鼓励依法依规通过市场化融资解决项目资金来源。

国家发展改革委投资研究所投融资室主任祁玉清向《财经》记者表示，《通知》涉及政府投资管理、项目管理、地方政府债务风险管理等多个复杂层面，最大的亮点是厘请了政府和市场的边界，明确了可组合使用“专项债券+市场化融资”专项债券项目形成的地方政府债务和企业法人项目单位市场化举债的边界。

据财政部公布的数据，2019年1-5月，中国地方政府新增债券累计发行14596亿元，其中新增专项债券发行8598亿元。2019年全国地方政府专项债务新增限额为21500亿元，前5个月已发行近40%。

部分专项债券项目可采用“专项债券+市场化融资”筹资

《通知》明确，对有一定收益且收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入（下称“专项收入”，包括交通票款收入等）的重大公益性项目，若在偿还专项债券本息后仍有剩余专项收入的，可以由有关企业法人项目单位（下称“项目单位”）根据剩余专项收入情况向金融机构市场化融资，即这类专项债券项目可组合使用“专项债券+市场化融资”方式筹集资金。

值得注意的是，市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。严禁项目单位以任何方式新增隐性债务。

收支平衡方面，《通知》要求，地方各级政府、项目单位和金融机构加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。需要金融机构市场化融资支持的，地方政府指导项目单位比照开展工作，向金融机构全面真实及时披露审批融资所需信息，准确反映偿还专项债券本息后的专项收入，使项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入与市场化融资本息相平衡。

金融机构需严格按商业化原则审慎做好项目合规性和融资风险审核，在偿还专项债券本息后的专项收入确保市场化融资偿债来源的前提下，对符合条件的重大项目予以支持，自主决策是否提供融资及具体融资数量并自担风险。

《通知》明确了“专项债券+市场化融资”专项债券项目的债务偿还责任，规定省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任，项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任。

组合使用专项债券和市场化融资的专项债券项目，项目收入实行分账管理。项目对应的政府性基金收入和用于偿还专项债券的专项收入及时足额缴入国库，纳入政府性基金预算管理，确保专项债券还本付息资金安全；项目单位依法对市场化融资承担全部偿还责任，在银行开立监管账户，将市场化融资资金以及项目对应可用于偿还市场化融资的专项收入，及时足额归集至监管账户，保障市场化融资到期偿付。

需要说明的是，以下两类项目不得使用市场化融资来筹资：一是没有收益的重大公益性项目，应当通过统筹财政预算资金和地方政府一般债券予以支持；二是有一定收益且收益全部属于政府性基金收入的重大公益性项目，应当由地方政府发行专项债券融资。

《通知》要求专项债券项目市场化融资聚焦重点领域和重大项目。鼓励地方政府和金融机构依法合规使用专项债券和其他市场化融资方式，重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略，以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云向《财经》记者表示，理论上看，《通知》对可进行市场化融资的专项债券项目有严格的标准界定，符合要求的项目数量本身较为有限，加之项目单位只能用偿还专项债券本息后剩余的专项收入的未来现金流进行融资，其市场化融资的规模可能也比较有限，因此，若严格执行《通知》相关规定，应不会再度出现无序举债搞建设的局面。

“但是，项目预期收益与融资平衡方案是由地方各级政府、项目单位等在论证的基础上编制的，方案的合理性至关重要。”他强调，鉴于《通知》已明确符合标准的专项债券项目的市场化融资是商业性行为，不属于地方政府债务，因此，金融机构提供融资支持时应保持审慎。

专项债券可作资本金依法合规推动重大项目融资

《通知》明确，可将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，但从严设定了专项债券作为重大项目资本金的政策条件，严禁利用专项债券作为重大项目资本金政策层层放大杠杆。

祁玉清向《财经》记者表示，将部分专项债券资金作为一定比例的项目资本金需同时满足三个条件：一是应当是专项债券支持、符合党中央国务院重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目；二是涉及领域主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略实施的地方高速公路、供电、供气项目；三是评估项目收益除偿还专项债券本息后，其他经营性专项收入具备向金融机构市场化融资条件的项目，即项目能采用“专项债券+市场化融资”模式。

此外，《通知》要求，地方政府应按照一一对应原则，将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

“哪些地方政府专项债券项目能组合使用专项债券和市场化融资，以及可作为资本金的专项债券的具体金额和比例，由省级政府根据具体项目具体确定。”祁玉清表示。

《通知》要求，坚持突出重点的原则，选准选好专项债券项目，集中资金重点支持重大在建工程建设和补短板并带动扩大消费，优先解决必要在建项目后续融资，尽快形成实物工作量，防止形成“半拉子”工程。

为增加有效投资，《通知》在从严整治举债乱象、严禁无序举债搞建设的同时，明确了依法合规推进重大项目、在建项目建设的政策要求，并鼓励多渠道筹集重大项目资本金，三策并举稳需求。

一是支持重大项目市场化融资，在不新增隐性债务前提下，对于部分实行企业化经营管理且有经营性收益的基础设施项目，包括已纳入国家和省市县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目，以及发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，金融机构可按照商业化原则自主决策，给予融资支持，保障项目合理资金需求。

二是合理保障必要在建项目后续融资。在严格依法解除违法违规担保关系基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资。鼓励地方政府合法合规增信，通过补充有效抵质押物或由第三方担保机构（含政府出资的融资担保公司）担保等方式，保障债权人合法权益。

三是多渠道筹集重大项目资本金。鼓励地方政府通过统筹预算收入、上级转移支付、结转结余资金，以及按规定动用预算稳定调节基金等渠道筹集重大项目资本金。允许各地使用财政建设补助资金、中央预算内投资作为重大项目资本金，鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。

《通知》强调，既要强化责任意识，谁举债谁负责、谁融资谁负责，从严整治举债乱象，也要明确政策界限，允许合法合规融资行为。

对金融机构依法合规支持专项债券项目配套融资，以及依法合规支持已纳入国家和省、市、县级政府及部门印发的“十三五”规划并按规定权限完成审批或核准程序的项目和发展改革部门牵头提出的其他补短板重大项目，凡偿债资金来源为经营性收入、不新增隐性债务的，不认定为隐性债务问责情形。

对金融机构支持存量隐性债务中的必要在建项目后续融资且不新增隐性债务的，也不认定为隐性债务问责情形。

责编  |  苏月  [e-mail]

◤本文为《财经》杂志原创文章，未经授权不得转载或建立镜像。如需转载，请在文末留言申请并获取授权。◢