新型城镇化建设步伐加快，资质较好的区县级城投迎来更多支持

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5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，作为首个国家层面支持县城为重要载体的城镇化建设文件，备受市场关注，县城城镇化将加快建设步伐，以基建为主的区县级城投公司未来将会获得更多政策支持和资源倾斜，对此作如下分析：

一、政策持续加码，基建是稳增长的首要抓手：2021年中央经济工作会议提出“适度超前开展基础设施建设”；今年政府工作报告明确要求加强县城基础设施建设；近期中央财经委和政治局会议提出全面加强基础设施建设。今年3月以来，因疫情及供应链受阻等因素，出口对经济的拉动作用逐渐减弱，消费成拖累，3月消费负增长，4月出口同比由两位数增速滑落至个位数，基建投资成为宏观经济增长的重要支撑。疫情干扰下基建逆势上升，3月广义基建投资增速达到11.8%（2021年12月为3.8%），3月和4月的PMI各项指标几乎全线跌落至50%以下的收缩区间，但3月和4月非制造业建筑活动指数分别为58.1%和52.7%，位于临界值以上。

二、近年来县城建设工作情况：2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》印发实施，明确提出要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向。2020年5月，发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，支持县城提升综合承载能力和治理能力，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作，形成县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策性文件。《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》预计很快出台。

三、推进县城基建有何用意：第一，县城是城镇体系的重要组成部分，我国60%的城镇化率后需补短板；第二，近年来基建投资放缓，县城基建将有利于挖掘基建空间；第三，推进共同富裕的客观要求。

四、县城建设有哪些重要安排：（1）坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项；（2）因地制宜发展五类县城；（3）资金保障：县城基建最大的问题在于财政紧张，自给率偏低，高度依赖转移支付，如何获得融资成为最关键的问题。《意见》提出五种县城基建的融资方式：一是财政资金支持；二是金融机构的中长期贷款投放；三是发行县城新型城镇化建设专项企业债券；四是持续推广PPP模式；五是利用基础设施公募REITs。对公益性项目一般安排第一种方式，对准公益性项目和经营性项目，一般安排市场化融资方式如贷款和发行企业债券等。

五、利好资质较好的区县级城投：总结《意见》核心要点：大力发展县城基建，要尊重县城发展规律，顺应人口流动变化趋势，最根本是要因地制宜、补齐县城短板弱项，推进新型城镇化。区县级城投作为县城和区域基建的主力，将会迎来更多的业务机会和资源倾斜，明显利好。这里需要明确几点：首先，不突破隐债不增的红线；其次，今年稳增长诉求强，政策不收缩，凡是出台的政策均是有利于经济发展的，且具有一致性和协调性；第三，基建要发力，城投融资需放松，优质的区县级城投将受青睐。

重点考察位于城市群和都市圈范围内的县城，人口净流入的县城，具有特色产业、三农、乡村振兴和生态支持的县城。具体来看，以中国百强县城和发改委选定的120个新型城镇化建设示范县城为基础，进行深度筛选资质较好的区县级城投，按照发展基础扎实、财政实力较强、政府发债率较低等原则，以浙江、江苏、广东、川渝、河南、湖北、湖南、安徽为主。主要是市政基础设施建设项目，其中以道路桥梁、园林绿化、排水供水三类为主。下一步，财政方面应当加大对县城的转移支付，利用好直达机制；货币政策方面，可以适当谋划新增政策工具，加大对县城基建的融资支持。

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5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称“《意见》”），全面系统提出县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。这对推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。国家发展改革委规划司就相关问题答记者问。

作为首个国家层面支持县城为重要载体的城镇化建设文件，备受市场关注，基建板块掀起涨停潮。县城城镇化将加快建设步伐，以基建为主的区县级城投公司未来将会获得更多政策支持和资源倾斜。

一、政策持续加码，

基建是稳增长的首要抓手

自2021年下半年以来，我国经济下行压力逐渐加大，消费、投资、信贷、房地产等多项指标出现下滑，面临需求收缩、供给冲击和预期转弱的三重压力，出口成为拉动经济增长的最大因素。今年一季度经济形势更出现了超预期变化，国内外环境更趋复杂、矛盾、不确定性上升，主因在于变异的奥密克戎疫情和俄乌冲突地缘政治冲击，叠加主要发达经济体货币政策的快速转向和收紧，经济发展面临新挑战。因疫情反复及供应链受阻等因素，出口对经济的拉动作用逐渐减弱，消费成拖累，3月消费负增长，4月出口同比由两位数增速滑落至个位数，基建领域投资成为宏观经济增长的重要支撑。疫情干扰下基建逆势上升，3月广义基建投资增速达到11.8%（2021年12月为3.8%），3月和4月的PMI各项指标几乎全线跌落至50%以下的收缩区间，但3月和4月非制造业建筑活动指数分别为58.1%和52.7%，位于临界值以上。

不仅如此，基建政策持续加码：

2021年中央经济工作会议提出“适度超前开展基础设施建设”，深入实施区域重大战略和区域协调发展战略，促进东、中、西和东北地区协调发展。全面推进乡村振兴，提升新型城镇化建设质量。

2022年政府工作报告明确提出今年的工作任务：加强县城基础设施建设。稳步推进城市群、都市圈建设,，促进大中小城市和小城镇协调发展。严控撤县建市设区。在城乡规划建设中做好历史文化保护传承。要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。

4月26日，作为设计顶层重大部署的中央财经委会议提出“研究全面加强基础设施建设”。

4月29日，中央政治局会议重申要“全力扩大国内需求，发挥有效投资的关键作用，全面加强基础设施建设”。

5月6日，《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》出台，下沉到县城基建。

稳增长背景下，基建政策持续加码，适当提前发力、靠前发力，推动重大基础设施项目建设，尤其是专项债发挥了重大作用。截至目前，新增专项债发行15,772.35亿元，完成提前批额度的96%，累计完成总发行额度的43.2%，提前批专项债基本发行完毕，广东等地区开启第二批专项债的发行，国常会要求五月底前完成提前批发行任务，上半年大头落地，9月底前完成全年专项债的发行工作。

二、近年来县城建设工作情况

2013年中央召开城镇化工作会议，明确提出要促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。2014年《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》印发实施，明确提出要把加快发展中小城市作为优化城镇规模结构的主攻方向，加强产业和公共服务资源布局引导，提升质量，增加数量；要推动小城镇发展与疏解大城市中心城区功能相结合、与特色产业发展相结合、与服务“三农”相结合。近年来，发改委会同有关部门逐年印发实施新型城镇化建设年度重点任务。

2020年5月，发改委印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，支持县城提升综合承载能力和治理能力。“以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在湖北、长江三角洲区域、粤港澳大湾区和其他东中部都市圈地区，兼顾西部和东北地区，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。” 国家发改委会同6家开发性政策性和商业性金融机构联合印发《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，以更好的发挥资本市场作用。形成县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策性文件，提出完善县城垃圾污水收集处理设施、医疗卫生设施、防洪排涝设施、商贸流通设施、老旧小区、停车场及充电桩、产业配套设施等建设任务。

为做好新一轮国家新型城镇化规划编制工作，国家发展改革委规划司已于去年着手准备《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，预计该文件很快出台。

三、推进县城基建有何用意？

第一，县城是我国城镇体系的重要组成部分，我国60%的城镇化率后需补短板。根据国家发改委介绍，县是我国历史上最稳定的行政区划单元，其建制具有深厚历史渊源，在中华文明发展史中具有重要地位，郡县治、天下安。县城是我国城镇体系的重要一环，在城镇化进程中，农民到县城买房子、向县城集聚的现象很普遍。2021年年底，我国城镇常住人口为9.1亿人。其中，1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%，县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。推进县城建设，有利于引导农业转移人口就近城镇化，完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

过去长期以来，我国城镇化进程实行“唯大唯上”的大方针，优先发展大城市，将绝对优势比例的资源全部汇聚于大城市，这是经济发展和社会性质决定的。2021年，我国城镇化率接近65%，虽然从1990年26%的城镇化率发展到现在，可以说是成绩斐然，但低于发达国家平均80%以上的城镇化率，仍有较大上升空间。城镇新增人口增长率有下降趋势，2021年增长率为1.3%，首次跌出2%的水平。在高质量发展阶段，如何进一步提升城镇化率需要探索新发展模式，其中县城城镇化就是亟需补的短板。

第二，近年来基建投资放缓，县城基建将有利于挖掘基建空间。基建是今年经济增长的重要抓手，但近年来基建投资增速逐渐变缓，由以往年度的高增速逐步下滑至个位数增速。随着经济的高质量发展，新基建愈显重要，如何做好新老基建的过度，如何大力发展的同时控制政府隐性债务和管控风险，政府需要做好平衡，前提是发展要安全。县城是城乡融合发展的重要支撑，位于“城尾乡头”，是连接城市、服务乡村的天然载体。推进县城建设，既有利于适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又有利于辐射带动乡村发展和农业农村现代化，也有利于强化县城与邻近城市的衔接配合。

第三，推进共同富裕的客观要求。据发改委介绍，现阶段，县城投资消费与城市的差距很大，人均市政公用设施固定资产投资仅为地级及以上城市城区的1/2左右，人均消费支出仅为地级及以上城市城区的2/3左右。推进县城建设，有利于扩大当期有效投资和居民消费，是新形势下推动高质量发展的战略选择。县城建设是人民美好生活的重要保障。县城建设发展关系县城乃至全县域的民生质量。完善产业配套设施，有利于培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位。健全市政公用设施，有利于夯实县城运行基础支撑。健全公共服务设施，有利于增进县城民生福祉。完善环境基础设施，有利于提升县城人居环境质量。

四、县城建设有哪些重要安排

1.总体要求和目标

根据《意见》，最根本的是：坚持以人为核心推进新型城镇化，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城短板弱项。

工作要求。顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展，防止人口流失县城盲目建设。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导支持各类市场主体参与县城建设；更好发挥政府作用，切实履行制定规划政策、提供公共服务、营造制度环境等方面职责。以县域为基本单元推进城乡融合发展，发挥县城连接城市、服务乡村作用，增强对乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，强化县城与邻近城市发展的衔接配合。统筹发展和安全，严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉，防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区，防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险。

发展目标。到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强，一批具有良好区位优势和产业基础、资源环境承载能力较强、集聚人口经济条件较好的县城建设取得明显成效，公共资源配置与常住人口规模基本匹配，特色优势产业发展壮大，市政设施基本完备，公共服务全面提升，人居环境有效改善，综合承载能力明显增强，农民到县城就业安家规模不断扩大，县城居民生活品质明显改善。再经过一个时期的努力，在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城，与邻近大中城市的发展差距显著缩小，促进城镇体系完善、支撑城乡融合发展作用进一步彰显。

《意见》还就如何发展县城的特色优势产业，市政设施体系、公共服务供给、人居环境质量、县乡村功能的衔接互补五个大方面进行了详细介绍。

2.因地制宜发展五类县城

县城数量大、类型多，发展路径各不相同。要尊重县城发展规律，顺应县城人口流动变化趋势，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，合理确定不同类型县城的发展路径。

一是加快发展大城市周边县城，支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设，发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。二是积极培育专业功能县城，支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城，支持边境县城完善基础设施。三是合理发展农产品主产区县城，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。四是有序发展重点生态功能区县城，为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。五是引导人口流失县城转型发展，促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。同时，县城建设要严守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，防范地方政府债务风险。

3. 县城建设的政策保障有哪些

县城公共设施量大面广、资金需求巨大，但县级层面普遍财力不足，很多县也缺乏新增建设用地计划指标。要着眼破解县城建设的重点难点问题，完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施，增强县城持续发展能力。

人口保障：健全农业转移人口市民化机制，确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务；“两个挂钩机制”：建立健全省以下财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制、省以下城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。

资金保障：县城基建最大的问题在于财政紧张，自给率偏低，高度依赖转移支付，如何获得融资成为最关键的问题。《意见》提出五种县城基建的融资方式：

一是财政资金支持，中央财政预算资金和地方政府专项债；

二是商业银行和政策性银行等金融机构的中长期贷款投放；

三是发行县城新型城镇化建设专项企业债券，按照《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》；

四是持续推广PPP模式，引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式；

五是利用基础设施公募REITs，盘活资产，促进投资良性循环，鼓励中央企业等参与县城建设。

注意，《意见》明确提出，根据项目属性和收益，选择不同的融资方案：对公益性项目一般安排第一种方式，对准公益性项目和经营性项目，一般安排市场化融资方式如贷款和发行企业债券等。

也指出，引导有条件的地区整合利用好既有平台公司，这也为区县级城投整合和转型提供可能。

同时要求：有效防范化解地方政府债务风险，促进县区财政平稳运行。隐债不增，稳妥化解存量债务一直是红线要求，这个在中央的政策、重大会议和财政部的文件中均有提及和明确要求。去年以来，城投融资监管政策趋于严格，今年稳增长背景下，适当放松城投融资有必要、有诉求。近期，央行在23条中明确提到合理满足城投平台的融资需求，不盲目抽贷、断贷。基建政策全面加码下，城投作为基建的主力军，将会得到一定的支持。

用地保障：建立集约高效的建设用地利用机制，加强存量低效建设用地再开发，合理安排新增建设用地计划指标，保障县城建设正常用地需求。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。

五、利好资质较好的区县级城投

总结《意见》核心要点：大力发展县城基建，要尊重县城发展规律，顺应人口流动变化趋势，最根本是要因地制宜、补齐县城短板弱项，推进新型城镇化。区县级城投作为县城和区域基建的主力，将会迎来更多的业务机会和资源倾斜，明显利好。这里需要明确几点：首先，不突破隐债不增的红线；其次，今年稳增长诉求强，政策不收缩，凡是出台的政策均是有利于经济发展的，且具有一致性和协调性；第三，基建要发力，城投融资需放松，优质的区县级城投将受青睐。

重点考察位于城市群和都市圈范围内的县城，人口净流入的县城，具有特色产业、三农、乡村振兴和生态支持的县城。具体来看，以中国百强县城和发改委选定的120个新型城镇化建设示范县城为基础，进行深度筛选资质较好的区县级城投，按照发展基础扎实、财政实力较强、政府发债率较低等原则，以浙江、江苏、广东、川渝、河南、湖北、湖南、安徽为主。

具体到项目上，主要是市政基础设施建设，其中以道路桥梁、园林绿化、排水供水三类为主要项目类型。另外，老旧小区改造、新基建也是重点方向。但需警惕优质项目不足，收益难平衡问题。

下一步，财政方面应当加大对县城的转移支付，利用好直达机制，近日已印发《中央对地方均衡性转移支付办法》；货币政策方面，可以适当谋划新增政策工具，加大对县城基建的融资支持。

作者 I 吴进辉

部门 I 中证鹏元 研究发展部

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