“因城施策”，保障性租赁住房的支持政策和参与条件——保障性租赁住房系列（一）

"主要内容

2021年来国家积极推行保障性租赁住房，缓解新市民、新青年购房压力，推进以人为核心的新型城镇化，降低人才流失压力，是调节人口结构的基础。

国家层面：2021年6月24日，国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，第一次明确了未来住房保障体系的顶层设计，即面向不同人群的需求推出公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三大类型。坚持“谁投资、谁所有”的原则，引导多方参与，由政府给予土地、财税、金融等政策支持。随后，发改委、央行、银保监会等部分发布配套文件，引导金融机构加大对保障性租赁住房项目的融资需求。

地方层面：2021年来，多地在上述文件的基础上已陆续出台《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》，坚持“因地制宜”原则，明确相关细则，加强政策衔接。第一，坚持盘活存量土地和房屋为主的原则，鼓励配建形式；第二，坚持因地制宜、供需匹配原则，设置合理标准和保障措施；第三，坚持市场主导，政府扶持，引导多方参与；第四，租金接受政府指导，具体标准不一；第五，保障对象标准因地制宜；第六，运营管理方面各地存在一定异同；第七，加强统一管理，保障性租赁住房以集中式租赁住房为主，但各地标准不一；第八，配套公共服务支持政策，提高人才工作就业便利性；第九，加强权属管理，探索“先租后售”模式。

整体看，保障性租赁住房不同于之前的公租房、廉租房、限价房等，而是面向人口净流入城市的“新市民”“新青年”，是城市发展的新动能。部分省份明确优先保障新市民中从事基本公共服务的住房困难群众，申请条件不设收入门槛，强化“以人为本”的城镇化原则。此外，政府和金融机构明确支持态度，将进一步加快建设进程。

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一、国家层面相关政策

（一）保障对象

我国的保障性安居工程是随着人口结构、城镇化进程而不断推进的。2010年以来，以公租房、廉租房为主，主要为解决低收入人群住房困难问题。2014年加快棚户区改造，2017年提前完成目标进入扫尾阶段，2019年棚改逐步退出，老旧小区改造和城市更新逐步推进，来满足城镇化后的基础设施服务需求，将政策受众范围进一步扩大。而2021年来，保障性租赁住房将新市民、新青年纳入保障范围，一方面缓解人才流失压力，另一方面为缓解当前房地产市场压力。2021年发布的《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》中，将“新市民”定义为农业转移人口、新就业大学生等。2022年3月央行、银保监会联合发布《关于加强新市民金融服务工作的通知》，明确新市民主要是指因本人创业就业、子女上学、投靠子女等原因来到城镇常住，未获得当地户籍或获得当地户籍不满三年的各类群体，包括但不限于进城务工人员、新就业大中专毕业生等，目前约有三亿人。各地根据实际情况和地方政策，明确服务新市民的范围。

（二）主要政策

2021年6月24日，国务院出台《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（简称22号文），第一次明确了未来住房保障体系的顶层设计，即面向不同人群的需求推出公租房、保障性租赁住房和共有产权住房三大类型。22号文同时明确了支持政策，坚持“谁投资、谁所有”的原则，引导多方参与，由政府给予土地、财税、金融等政策支持。第一，土地支持。在 “杜绝大拆大建”的背景下，保障性租赁住房主要利用存量现有资源进行改造、运营，安排在产业园区及周边、轨道交通站点附近和城市建设重点片区等区域，引导产城人融合、人地房联动。具体包括利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和非居住存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。保障性租赁住房用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，其中以出让或租赁方式供应的，可将保障性租赁住房租赁价格及调整方式作为出让或租赁的前置条件，允许出让价款分期收取。第二，支持专业化规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。第三，财政支持。包括中央补助资金支持、降低税费负担、执行民用水电气价格。第四，金融支持。一方面，加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，支持商业保险资金按照市场化原则参与保障性租赁住房建设。同时，支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款投放。另一方面，支持企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券，企业持有运营的保障性租赁住房具有持续稳定现金流的，可将物业抵押作为信用增进，发行住房租赁担保债券。

同日，发改委发布《关于进一步做好基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)试点工作的通知》，在试点项目申报要求中正式明确包括各直辖市及人口净流入大城市的保障性租赁住房项目。

2022年2月9日，央行和银保监会联合发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》，明确保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理，鼓励银行业金融机构按照依法合规、风险可控、商业可持续的原则，加大对保障性租赁住房发展的支持力度。

2022年2月25日，银保监会、住建部联合发布《关于银行保险机构支持保障性租赁住房发展的指导意见》（简称《指导意见》），进一步加强对保障性租赁住房建设运营的金融支持。第一，引导各类金融机构参与。包括国家开发银行、商业银行和农村中小金融机构的多元化金融服务，保险公司直接投资或认购债权投资计划、股权投资计划、保险私募基金等，以及信托等非银机构。同时，支持银行业金融机构发行金融债券，募集资金用于保障性租赁住房贷款发放。第二，提供针对性金融产品和服务。包括提供中长期贷款，探索集体经营性建设用地使用权等抵质押贷款业务，加强政府性融资担保机构增信支持，鼓励银行保险机构参与REITs、投资相关债券。第三，参与各类保障性住房建设运营全流程。包括保障性租赁住房自持主体的项目建设、购置、以及运营，非自有产权保障性租赁住房租赁企业改建改造、装修、运营等。此外，《指导意见》明确风险管理措施，一方面要加强融资主体准入管理，即建立保障性租赁住房项目认定书制度；另一方面，不得向高风险企业提供融资，要加强项目资金风险管理、租金回款监控以及保障商品房配建项目专款专用。

2022年5月27日，发改委和证监会联合发布《关于规范做好保障性租赁住房试点发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）有关工作的通知》，进一步推动保障性租赁住房REITs的发展。5月，厦门安居集团和深圳人才安居深圳人才安居正式申报。

2019年来，住房租赁市场快速发展，受新冠疫情冲击影响，热点城市出租率下降、承租人空间需求调整，使得大量轻资产租赁运营商出现流动性问题。轻资产模式，即住房租赁企业在市场上收集分散的个人房源，统一托管和转租。“门槛低，易复制”的轻资产模式，推动租赁住房市场快速发展。随着市场竞争加剧，“长收短付”[1]“高进低出”[2]模式出现，随后出现了利用租金支付期限错配建立资金池、控制房源、哄抬租金、利用承租人信用套取“租金贷”等问题。为保护承租人合法权益，2019年12月住建部等六部门发布《关于整顿规范住房租赁市场秩序的意见（简称“10号文”）》。2021年4月，发改委、住建部、公安部等六部门在《10号文》基础上发布《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了加强从业管理、规范住房租赁经营行为、开展住房租赁资金监管、禁止套取使用住房租赁消费贷款、合理调控住房租金水平、妥善化解住房租赁矛盾纠纷、落实城市政府主体责任七个部分的内容，细化了操作指引，促进租赁市场健康发展。

整体看，我国保障性安居工程从前期快速发展已经进入到高质量整合阶段，以充分利用存量资源为原则，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。同时，不断完善相关制度，规范租赁企业的行为，保护承租人合法权益。

二、地方层面相关政策

2021年来，多地在上述文件的基础上已陆续出台《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》（简称《实施意见》），坚持“因地制宜”原则，明确相关细则，加强政策衔接。

（一）坚持盘活存量土地和房屋为主的原则，鼓励配建形式

各省发布的细则与22号文保持一致，明确重点挖掘存量土地和房屋，支持利用存量闲置房屋和存量土地发展保障性租赁住房，支持将政府闲置的各类住房和符合条件的市场住房盘活，非居住住房改建用作保障性租赁住房，部分省份更加细化了保障性租赁住房来源。例如，湖北省明确保障性租赁住房房源筹集主要以市场为主，通过新增建设和盘活存量房源等方式筹集，列示了具体来源，并鼓励积极探索增加其他保障性租赁住房筹集方式。郑州明确重点鼓励市场主体通过回购、回租等方式将低效利用的安置房改建、改造为保障性租赁住，以及鼓励将既有市场租赁住房、公寓、单位宿舍、人才公寓及政府闲置住房等纳入保障性租赁住房管理。贵州明确鼓励在新建商品房和地铁上盖物业中建设一定比例的保障性租赁住房，可以参照“挂牌出让的新建商品住房用地项目，必须按建设项目住宅建筑总面积的5%-10%配建廉租住房、公共租赁住房”[3]的要求，具体配建比例和管理方式由城市人民政府确定。广州市也明确保障性住房筹建方式由“集中新建为主”转变为“以项目配建为主、集中新建为辅”的方式。从各城市“十四五”规划看，不同城市的保障性租赁住房房源结构存在明显差异，少数城市的新供应土地建设房屋占比超过50%，部分城市以产业园和居住用地的配建为主。新增建设的比例与当地房地产去化周期、存量土地和房屋资源、人口流入情况以及财政实力有关。财政实力越小、存量土地和房屋资源越多、去化周期长，以改建改造为主。

在土地支持政策方面，明确利用企事业单位自有土地新建和非居住存量房屋改建的保障性租赁住房项目，不补缴土地价款。不涉及土地权属变化的项目，可用已有用地手续等材料作为土地证明文件，不再办理用地手续。此外，部分省份降低新增保障性住房建设用地土地价款。例如，沈阳市明确保障性租赁住房建设用地土地价款按照商品住房市场评估价格的50%收取，实际成交价格不得低于土地成本价。多个省份明确可将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占项目总用地面积的比例上限由7%提高到15%，建筑面积占比上限相应提高，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，严禁建设成套商品住宅，不得分割转让；鼓励将产业园区中各工业项目的配套比例对应的用地面积或建筑面积集中起来，统一建设宿舍型保障性租赁住房。例如，贵州。

（二）坚持因地制宜、供需匹配原则，设置合理标准和保障措施

各省均根据人口流入情况选出“十四五”期间重点发展城市，根据各地人口结构制定相关政策。例如，内蒙古明确没有需求的城市不要盲目发展保障性租赁住房，主要以公租房形式继续做好住房保障。再例如，山东对不同能级的城市采取不同的发展策略，主要保障对象采取不同的保障方式，主要有实物保障和租赁补贴两种。其中，保障对象通过领取保障性租赁住房租赁补贴方式租住的市场房源，不认定为保障性租赁住房。而安徽省规定保障对象不得同时享受保障性租赁住房实物保障和租赁补贴。整体看，保障措施正在由实物保障转为实物保障和租赁补贴相结合的方式，且在人口流入城市以实物保障为主。

在地区分布上根据人口流入情况做差异化安排，例如，武汉东湖高新区是近年来武汉市产业集聚、人口流入较大且存量住房不足的区，每年新增人口10万左右，约占全市新增人口的1/3。“十四五”期间，该区承担8万套保障性租赁住房目标。而青山区是老工业区，近年来出现人口减少情况，该区“十四五”期间建设筹集保障性租赁住房4,500套。

同时，在户型方面，均以70平方米以下为主，但对占比和最大面积的要求存在差异。例如，山西省规定可以结合城市人才引进和三孩生育政策，建设少量面积较大户型（建筑面积一般不超过100平方米）。浙江省规定，已经开工或建成的住房转为保障性租赁住房使用的，可以适当放宽面积标准，户型面积大的可以按间出租，适合改造成小户型的应予以改造。福建省允许配比不高于20%且面积不超过90平方米户型（已经开工或建成的可适当放宽面积标准，户型大且不适合改造的可按间出租）。

（三）坚持市场主导，政府扶持，引导多方参与

主要参与方包括国有企业、民营企业、事业单位、农村集体经济组织等多主体，尤其鼓励国有企业转型为专业租赁企业，发挥国有资本引导作用。此外，为实现集约化发展，部分省份明确支持培育专业化、规模化住房租赁企业建设和运营管理保障性租赁住房。例如，江西省明确鼓励房地产开发企业、经纪机构、物业服务企业等各类市场主体设立子公司拓展保障性租赁住房业务，支持相关国有企业转型为住房租赁企业，发挥国有企业的引领和带动作用。对开展保障性租赁住房业务的国有租赁企业，适当放宽经营业绩考核要求。广东省明确支持措施，要制定优质专业化租赁企业评定标准，建立优质专业化租赁企业库并定期更新。对入库企业在保障性租赁住房项目审批、手续办理等方面开通绿色通道。黑龙江省规定，鼓励开发企业建设小户型商品房，转由专业化规模化住房租赁企业持有经营，增加保障性租赁住房供给。河南省允许在商品房去化周期偏长的城市，鼓励房地产开发企业将库存商品房转为保障性租赁住房，并自持运营。

（四）租金接受政府指导，具体标准不一

按照可负担、可持续的原则，由投资主体或运营主体委托房地产估价机构评估确定。从省级政策看，部分省份明确不高于同地段、同类型、同品质市场租赁住房租金的90%，年度调整幅度不高于5%，部分省份仅明确低于同地段同品质市场租赁住房租金，未约定比例。省内城市因地制宜，在省级政策下制定参考标准，例如，武汉、嘉兴为85%，兰州、青岛为80%，贵阳为80%（低于指导上限90%）。其中，武汉又明确面向从事基本公共服务人员的保障性租赁住房的租金，下调为70%。

（五）保障对象标准因地制宜

多数省份对户籍、社保、收入无相关要求，仅要求无住房或住房困难，例如，上海市要求同时满足两项条件，一是在本市合法就业、在职工作；二是在本市存在住房困难，住房困难的面积标准原则上按照家庭在本市一定区域范围内人均住房建筑面积低于15平方米确定。部分省份对社保有一定要求，例如，武汉明确保障对象为“本市政策缴纳社保且无自由住房”，青岛明确要求申请对象需要具有本市户籍或办理居住登记，并在该市政策缴纳社保。

（六）运营管理方面各地存在一定异同

一方面，各地均要求保障性租赁住房不得上市销售或以长期租赁等为名变相销售，严禁以保障性租赁住房为名违规经营或骗取优惠政策。另一方面，部分省份、城市对不同房源设立了项目运营期限。例如，重庆市明确存量住房盘活的项目运营期不低于5年，其他项目不低于8年；贵州要求改建后的项目原则上在10年左右；沈阳要求所有保障性租赁住房运营期限不少于8年（使用土地年限不足8年的除外）。太原市将享受中央财政支持住房租赁市场发展试点资金补助的项目中符合条件的项目纳入保障性租赁住房规范管理，其持续运营期限按照原相关政策规定执行。可以看出，为完善长租房制度，满足租住稳定的需求，对保障性租赁住房的运营期限做出的最低限制，其中，政府和集体用地的期限相对较长。

（七）加强统一管理，保障性租赁住房以集中式租赁住房为主，但各地标准不一

在各省出台的细则中可以看出，当前政策一方面整合前期各类支持租赁房的政策，一方面，将符合条件的相关项目纳入统一管理，建立统一平台。为此，各省也明确租赁性住房以集中式租赁住房为主，但因地制宜设置标准。例如，南宁规定房源规模拟原则上不少于50套（间）或建筑面积不低于2,000平方米。广州规定房源规模原则上不少于10套（间）、天津规定原则上不少于30套或建筑面积不少于1,500平方米。

（八）配套公共服务支持政策，提高人才工作就业便利性

将人才政策和保障性住房政策相结合，缓解工作居住压力，是目前多数城市采取的策略。例如，郑州明确，落实保障性租赁住房承租家庭申领居住证，及未成年子女按规定享受义务教育、医疗卫生等基本公共服务。重庆明确要积极推进承租人在义务教育、基本医疗、公共卫生、基本养老、就业服务、社会保障、社区事务和住房公积金提取等方面实现租购同权，配建的保障性租赁住房与商品住房共享小区配套设施及公共服务，不得设置物理隔离。

（九）加强权属管理，探索“先租后售”模式

根据22号文，各省细则文件均明确保障性租赁住房不得分割登记、分割转让、分割抵押，不得上市销售或变相销售。部分城市提出“先租后售”模式，提高企业参与积极性。例如，武汉在2022年6月发布《关于加快解决从事基本公共服务人员住房困难问题的实施意见》，提出加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度（详见下图）。其中，可出售项目主要针对商品房和配建，以及新增用地建设项目。

整体看，保障性租赁住房不同于之前的公租房、廉租房、限价房等，而是面向人口净流入城市的“新市民”“新青年”，是城市发展的新动能。部分省份明确优先保障新市民中从事基本公共服务的住房困难群众，申请条件不设收入门槛，强化“以人为本”的城镇化原则。此外，政府和金融机构明确支持态度，将进一步加快建设进程。目前，各省正在加快项目认证，提高存量住房筹集速度。

[1] “长收短付”是指收取承租人租金周期长于给付房屋权利人租金周期。

[2] “高进低出”是指长租公寓公司作为中间商，支付房屋权利人的租金高于收取承租人的租金。

[3] 资料来源：《省人民政府办公厅关于进一步加强城镇保障性安居工程建设和管理工作的意见》(黔府办发〔2013〕39号)。

作者 I 史晓姗部门 I 中证鹏元 研究发展部关注公众号向后台留言可获得更多报告转载请标明出处

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