【袁奇峰】从“梁陈方案”说起

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袁奇峰：中山大学地理科学与规划学院教授，博导

袁奇峰. 从“梁陈方案”说起[J].北京规划建设，2016年第五期

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　　每每说起北京历史文化名城保护、城市功能的超载、雾霾和交通的拥堵，人们就会提起被束之高阁的“梁陈方案”——1950年2月，清华大学建筑系两个西方教育背景的教授梁思成和陈占祥提出了《关于中央人民政府行政中心区位置的建议》，本着“古今兼顾，新旧两利”的原则，整体保护北京城墙以内历史文化名城，在古城西侧公主坟以东、月坛以西的适中地点，“有计划地为中央政府行政工作开辟政府行政机关所必须足用的地址，定为首都的行政中心区域。”该方案另外一个有价值的提案是职住平衡的原则，多中心城市的每个区域工作与居住功能都相对自足、自洽，减少跨区域交通以避免拥堵。

　　城市规划是一门未雨绸缪的学问，梁思成先生当年曾以规划师的远见说“50年后，历史将证明我是对的”，结果一语成谶。近年在新华社记者王军出版了《城记》一书后，这种说法渐成舆论主流话语。

1、政府办公区能解决首都城市问题吗？　　相较于“梁陈方案”，英国建筑师埃德温·兰西尔•拉钦斯爵士（Sir Edwin Landseer Lutyens）就要幸运得多。他于1915年为英属印度规划设计的新首都——新德里与北部喧嚣、混乱的德里旧城仅隔一条铁路线。这是一个低密度的英国式花园城市，被彼得·霍尔爵士作为“城市美化运动”的典范。这应该也是当年北京“梁陈方案”借鉴的城市规划案例之一。

新德里建成于1931年，拉钦斯采用了当时流行的巴洛克城市设计风格：首先确立了从瑞西纳山（Raisina Hill）上的总督府（Viceroy’s Palace）到印度门（India Gate）的主轴线(即东西向的国王大街，Rajpath），用 “星形-放射”格局的路网、通过林荫大道联系作为空间节点的若干圆形广场，严格强调对景手法。总督府、议会大厦、高级法院、博物馆和大量政府部门的办公建筑都采用了新古典主义风格的建筑形式，独立住宅在林荫大道两旁规则排列。目前新德里已经成为印度共和国的首都，各国大使馆云集，当年的总督府成为今天的印度总统府。而拉钦斯所设计的新德里，现在正在积极向联合国科教文组织申报世界文化遗产。

　　我的问题是：如果当年“梁陈方案”实现了，北京城市发展是否就可以避免今天的尴尬？从历史文化名城保护的角度看，答案或许是肯定的。但是从避免大城市病来看，结论可能就没有这么简单了。

　　德里虽然在20世纪初成功地规划建设了中央政府办公区，但是由于城市发展结构仍然采用了多向拓展的模式，也没有能够避免严重的城市问题:城市贫困、非法建设、住房短缺、交通拥堵、环境污染。据美国之音电台网站2015年6月24日报道：世界上20个污染最严重的城市里，印度占13个，其中首都新德里位居榜首。

　　德里首先承受了国家独立、印巴分治时大量涌入的难民，又由于中央集权而成为国家经济中心而不得不承受城市规模急剧扩张的压力。所以，德里的发展既面临郊区大规模开发导致的城市规模的迅速扩张、也面临着德里旧城的日益贫民窟化。

图1 新德里作为英属印度首都，选址在德里旧城的南部

图2　英国建筑师拉钦斯的新德里规划图

图3　从总督府到印度门，新德里的城市主轴线（国王大街）

　　德里大都会总面积为1483km²，从1961年的266万人急剧增长至2015年的2570万人，是印度的政治、经济和文化中心，已经超越孟买成为印度第一大城市。拉钦斯设计的“中央政府办公区”——新德里仅仅26平方公里，而且为了保护历史风貌从1988年开始就冻结开发了。

　　新德里和德里旧城一样，在德里大都会区中只是处于都市区中央的两个富有特色的功能片区，被新的巨大城市发展增量所包围，因此当年的新城——新德里在城市结构层面上已经失去意义。很显然，德里目前在发展中面临的问题显然不是当年建设一个中央政府办公区就能够解决的，背后是引致后发国家大城市大发展、城市规模失控的复杂的社会、经济原因。

2、北京的城市规模是否可能控制？ 　　首先，对于后发国家而言，发展是硬道理！在梁思成、陈占祥先生在考虑老北京历史文化名城保护的时候，政治家们考虑的是如何利用一切机会发展工业，希望站在天安门上看到前面处处都是烟囱。因此他们要变消费城市为生产城市，要在城市里培育新政权的基础社会力量。在国家经济条件有限的情况下，只要保护一些必要的古迹，尽可以充分利用城市原有基础设施尽快推动城市建设，以保障经济发展。北京的工业化在改革开放前的30年就基本完成了，首钢、燕山石化、各种军事工业企业构成了北京工业经济的基层。

　　其次，在市场经济背景下，城市经济发展有其基本规律——诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼在其创立的空间经济学中所揭示的城市规模与资本报酬递增规律，规模报酬、关联效应和贸易成本是把经济学和地理区位联系在一起得出来的概念，很好地解释了资本追求利润的本性是城市规模不断做大的根源。

　　改革开放以来，为摆脱前30年经济发展的困境，我国采用了向地方全面分权，推动竞争的发展模式。承担着首都功能的北京市同时也是一个推动经济增长的地方政府，通过经济技术开发区、高新技术园区、区县工业园推动工业发展获取产业税收；通过做大城市用地规模，扩张土地财政能力以保障城市基础设施建设和提供公共服务，这是当今财政严重依赖土地经营收益的中国城市政府（也是任何一个北京市长）都无法回避的难题。

　　确实，在计划经济时代的北京曾经有效地通过户口、进京证、粮食配给、人口疏散和上山下乡成功地调控过城市规模。但是在改革开放的转型发展时期，中国的发展依赖于市场经济改革和全球化，高度集权的中央政府和审批制度，使得首都既汇集了大量恐龙型国企总部、吸引了世界跨国公司分部的集聚，又吸引了大量为争取国家政策性资金的“跑部进京”的地方政府的办事机构。很明显，北京的城市人口规模的急剧膨胀也是中国这个单一制中央集权国家政体在空间上的投影。

　　1949年，北京常住人口420.1万人，城镇在业人员仅为43.3万人。1978年，常住人口871.5万人，城镇在业人员291.6万人。2015年，全市常住人口2170.5万人，其中在京就业的常住外来人口就达到822.6万人。市场经济看不见的手和政府这只看得见的手都在推动北京城市的功能扩展、人口增长、土地扩张，北京城市规模的快速扩张、城市功能的复杂性有着深刻的政治、经济和社会根源。换一句话说，北京的发展验证了市场经济背景下大城市大发展的规律。

3、优化首都城市结构的思考

　　其实比北京巨大的首都还有日本的东京，相较而言其城市病远没有北京明显。究其经验：城市群发育，区域一体化、城乡统筹发展程度高；城市规模巨大，但是建筑密度没有北京高；城市连绵发展，但是多中心结构比北京有序；公共交通优先，多层次立体交通体系比北京理性。。。。。。所以北京城市结构的优化可能是问题的关键。

　　为确保北京的首都功能，在京津冀构筑首都都市圈，疏解其他非首都职能的城市功能已经是既定行动策略。如何在疏解北京非首都功能的过程中，更好地体现城市规划的科学性和前瞻性？又如何更好地遵循市场规律、让市场这只看不见的手和政府这只看得见的手都成为好推手？

3.1从“城市区域化”到“区域一体化”

　　疏散北京城市人口，城市区域化的思路要十分小心。

　　霍华德于1898年出版了以《明天：通往真正改革的平和之路》（Tomorrow: A Peaceful Path to Real Reform）为题的论著，提出了田园城市（Garden City）的理论。提出为减轻大城市所面对的拥挤、卫生等方面的问题，而在郊外建设若干兼有城市和乡村优点、具有吸引力（磁力）的小城镇以疏散大城市人口，他设想的每个田园城市的人口限制在3万人，目的是为了保证城市不过度集中和拥挤，以免产生现有大城市所产生的各类弊病，同时也可使每户居民都能够方便地接近乡村自然空间。但是实践的结果却很不理想，恩温在1932年不无悲哀地说：我们用了30年时间建设了两个田园城市，吸引了24000人来居住。可是在过去十年，大伦敦地区每12个星期就有这么多移民进入。

　　阿伯克隆比（P. Abercrombie）主持的大伦敦规划（1944年）吸收了霍华德田园城市理论中的分散主义的思想；盖迪斯的区域规划思想、集合城市（Conurbation）概念；恩温的卫星城建设模式；将伦敦城市周围较大的地域作为整体规划考虑的范围，勾勒出一幅半径50公里左右，覆盖1000多万人口的特大城市地区发展图景。提出在伦敦周围建立8个卫星城，以期达到疏解的目的。到1980年代，伦敦卫星城已从第一代“卧城”发展到第三代的“新城”，新城人口规模做到30万人，事实上也只截流了部分涌入大都市区的人口，对疏散旧城人口作用很小，而且仍然无法做到职住平衡，应该说结果是失败的。同样是他主持的香港城市发展战略，新市镇侥幸成功的原因是特殊的地理因素决定的，还制造了以天水围为代表的悲情城市。

　　因此要检讨北京推行多年而又没有成效的“卫星城”模式，在北京这样体量的城市旁边，如何可能提供足够吸引力的就业中心？由于作为反磁力中心的卫星城规模也无法维持足够和中心城区媲美的公共服务设施，一厢情愿的空间规划反而加剧了指向主城区的钟摆式通勤和消费交通，将“外溢回波”扩展到都市区尺度，进一步加剧中心城区服务功能的集聚，结果把单中心城市格局区域化了。

　　疏散北京城市功能，区域一体化的思路应该探索。

　　虽然，近代以来天津的开埠造就了一个京津双子城的格局——政治北京、经济天津。但是在计划经济时代天津的工业就被北京所超越；在市场经济时代，北京更是在全面竞争中赢者通吃。2000年以来开启的天津大开发，在某种程度上倾向于恢复近代的双城结构，有利于优化中国北方经济格局。可现实是2008年的奥运会却让北京更上层楼，与天津滨海新区空荡荡的CBD区域形成明显的反差。而最困难的是如何避免城市发展的孤岛状态，带动河北“环北京贫困带”的经济发展。

　　不可否认，把首都功能置于京津冀的区域尺度上，构造一个多中心的区域结构，有利于打破城乡二元解决环北京贫困带的问题。更重要的是，通过区域一体化打破分割的行政区经济，从基础设施互联互通、经济要素自由流动到公共服务一体化，可以更加有效地统筹首都与周边地区的城乡协调发展，避免城市发展的孤岛格局，与中心城区结构优化一并推动解决北京城市发展困境。

3.2中心城区城市结构需要一个主要突破方向

　　北京的发展应该基于区域一体化，在更大尺度平衡产业与人口，合理布局功能。但是，北京中心城区的结构优化是一个更加紧迫的任务。

　　当城市规模不大的时候，单中心城市结构是最有效率的，可以维持一套较高水平的公共服务设施。可是北京中心是皇城，于是就用环城公路来联系各个功能区，从一环到六环导致交通高度集中在这些主干道上，出口堵塞导致动脉停摆。北京城市结构的问题就是四面八方均衡圈层拓展的“摊大饼”城市发展模式。目前北京城市结构的困境确实是1949年后长期“挖潜改造”的结果，不重视研究城市发展规律，导致在漫长历史时期的一系列城市发展决策最终成为合成谬误。

　　北京中心城区的城市结构应该集中力量向一个方向突破，打破城市结构圈层拓展的路径依赖。回到“梁陈方案”，虽然前文以印度德里为例提到即便当年建设了中央行政区也不可能解决如今这样一个城市规模、尺度下的城市结构问题，但是目前通州新区的建设如果规模合适，在某种程度上有可能是在一个新的超大城市尺度上对“梁陈方案”的回归。

　　如果说深圳、广州中心城区的多中心带形城市结构是自然地理和边境管理的结果，那么成都城市规划集中力量南拓展“天府新区”彻底重构城市结构的模型，应该堪为北京镜鉴。只有将通州新区的建设规模和设施质量做到“再建一个新北京”的程度，才有可能真正吸引新增城市功能的汇聚，拉动城市人口的再分布。

　　我认为不应该是在通州再建一个卫星城模式的新城，而是在皇城以东、包括朝阳CBD在内直到通州这样一个尺度上，把未来15-20年所有的城市发展增量都投入进去，构筑一个“职住平衡”、密度合理、基础设施投入密度高、公共交通优先的新区，这或许会是北京中心城区城市结构优化一个最重要的机会。

3.3城市公共服务设施不能减量

　　北京在1978年以后的超速发展，特别是外来人口的大量迁入，是国家城市化进程在首都空间上的反映。

　　相较于英国伦敦、法国巴黎、日本东京这些首位度极高的首都城市，北京没有成为首位城市得益于1978年后东南沿海珠江三角洲、长江三角洲的顺序改革开放。这些地区吸纳了大部分国家经济增量，否则首都北京所面临的发展压力恐怕还会更大。

　　随着中国经济进入新常态，国家城市化率从现在56.4%到70%这15-20年时间，国家整体的城市化速度会逐渐慢下来，只要不再有举办奥运会这样的拔苗助长，控制并适当疏散一些生产性、区域服务型功能，北京城市人口规模的扩张速度应该也会趋于减缓。

　　北京城市规模的调控不是简单的算术问题，而是复杂的社会经济关系的重大调整。作为城市的北京，既是以天安门广场和长安街为代表的体现国家形象的北京，也是以故宫、天坛、前门等为代表的体现历史文化的北京，以旧胡同和广场舞为代表的城市市井生活的北京，以朝阳区CBD和金融街为代表的庞大资本体量的北京，以单位大院为代表的科教文卫专业人员的北京，还是以北漂、浙江村和蚁族为代表的外来服务人口奋斗的北京……几百年的城市历史、改革开放三十多年形成的千丝万缕的社会经济网络牵一发而动全身，任何调整都需要有明确的社会目标和周详的操作路径。如果没有大的制度变迁或者动乱，未来15-20年虽然增长速度会减缓，但是城市规模持续扩张的机制还在，如果仍然通过户口、购房限制这种简单的行政手段控制城市人口增长只是治标不治本。

　　城市规划中特别要警惕因为主观的规划减量而导致未来城市基础设施、公共住房的进一步超载，恶化城市运营环境。因此应该制订一个符合北京作为国家首都实际情况的城市公共设施配套标准，以此破解人口控制政策下的公共服务供给困境。

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