【研究】共同缔造规划工作坊——公众参与规划过程的新模式

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作者简介：

刘敏  规划师，中国城市规划设计研究院西部分院

麦夏彦  助理研究员，中山大学城市化研究院

黄耀福  规划师，广州中大城乡规划设计研究院有限公司

原文刊载：刘敏. 规划工作坊——公众参与规划过程的新模式[A]. 中国城市规划学会、东莞市人民政府.持续发展 理性规划——2017中国城市规划年会论文集（12城乡治理与政策研究）[C].中国城市规划学会、东莞市人民政府:,2017:12.

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摘要：

　　在国家发展理念转变与城市发展转型的背景下，本文基于对参与式规划理论与实践的梳理，提出规划工作坊的公众参与规划过程的新模式。从规划工作坊的工作架构与流程入手，探讨公众参与规划的具体实拖方法。并以莲花香墅、曾厝垵、深井村规划工作坊的实践为例，进一步说明规划工作坊的有效性与实施性，并对其实践价值进行相关讨论。

关键词：工作坊，公众参与，规划

１

引言

　　回顾中外城乡建设历程，从霍华德的田园城市，到柯布西耶的光辉城市，再到中国古代 “清明上河图”与“姑苏繁华图”所描绘的城市盛景，自古以来人们孜孜不倦地探索理想家园的建设模式，以求创造满足居民诉求的更佳的人居环境。伴随着城市化进程的不断推进，我国城乡生产生活条件发生巨大变化，城乡发展重心由单纯实现经济目标而逐渐回归本源，转变为实现人的幸福和全面发展。在此背景下，传统以政府委托、规划师为主的自上而下的城乡规划己越来越难以适应城乡发展的需求，其千篇一律的规划成果也己无法适应日益多样的社会群体需求，城乡规划新模式亟待探索。

发展中的城市（图片来源：视觉中国）

建设中的新农村

　　十八届三中全会以来，国家提出推进治理能力与治理体系现代化，要求进一步调动公众力量参与城乡建设与发展；十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，明确“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”：中央城市工作会议进一步强调以人为本、多元主体共同参与的城市建设新要求。因而，诚如吴良镛先生所言， “人民城市人民建”，公众参与城乡规划，是新时期城乡建设的实际需要，也是落实国家发展新理念的实际要求。

　　正如习近平主席所言，规划作为引领城市发展的重要纲领，应当“顺应城市工作新形势、改革发展新要求及人民群众新期待”，近年来，厦门、广州等地以公众参与为核心，以城乡社区为单元、以项目活动为载体，以规划师为媒介构筑多方交流平台，先后开展城乡规划工作坊。本文将从参与式规划理论入手，结合工作坊流程梳理与总结，通过对规划工作坊具体行动的介绍，探索公众参与规划过程的新模式。

２

公众参与规划的理论与实践

2.1 参与式规划的发展与内涵

　　参与式规划发展源远流长，近年来在国内备受关注。公众参与城乡规划过程的工作模式，在学术层面被称为参与式规划，其最早起源于英国。早在1947年，英国《城乡规划法》所创立的规划体制己允许社会公众发表其意见，要求地方规划部门公布规划并向直接影响的邻里居民征求意见[2]。20世纪60年代之后，针对城乡规划中市民与政府矛盾日益激化的问题，美国以东岸为代表的诸多城市，将参与式规划作为一种自下而上缓和主体矛盾的手段而广泛实施，指出社会群体有各自利益要求，规划师应当认知城市的多元特质，了解不同群体的实际需求。2000年，欧洲城市可持续发展项目颁布《参与宪章》，明确提出居民和城市使用者应积极参与到城乡规划的各项事务中，在规划编制与实施中发挥决策性作用。20世纪 90年代，参与式规划引入我国，作为“来自不同领域的市民，不同程度地参与到城市规划过程中，以保证其过程与结果双方面的科学性，真正做到以人为本”的规划模式，近年来逐渐受到关注与发展，以李郇（2016）等为代表众多学者与规划师，围绕相关议题展开丰富的研宄与实践。

珠海北堤社区开展的“共同缔造”社区规划

　　参与式规划的内涵在于共识、共同与重构。田园城市、广亩城市、日本复兴计划、低碳城市、绿色城市等形成于不同时期的规划理论与思想，之所以得到广泛重视与实践，是由于其本身是特定时期人民对于城市建设目标的共识，代表其共同努力的方向。参与式规划实质上是通过多元主体的充分沟通，使其观点与想法逐渐向同一方向不断贴近，从而达成共识性愿景，并在共识的力量驱动下共同使其付诸实践。同时，社会由多元利益主体组成，本需要多元主体共同参与。参与式规划通过将政府、企业、社团与个人的合作渗透入规划编制与实施的多个方面，将各主体之间及其内部“你”与“我”的关系转变为“我们”，通过共同行动，将空间建设嵌入特定的社会过程中，从而重构人、社会与空间的相互关系，推动社会不断进步与发展。

2.2 参与式规划的方法

　　参与式规划因其是一种化解社区问题的办法，在各个国家及地区的社会转型阶段，均被视为一种重要的规划实践方式。本文通过归纳相关文献，以英国、日本的做法为例，进行参与式规划在这些地区形成发展及相关做法要点的归纳整理。

　　在英国，“社会建筑运动”是英国环境整治学中的非常重要的内容。从字面上讲社区建筑运动是创造和强化“社区”（具有认同感和归属感）的“建筑”（营造的艺术或科学），其最终目的在于真正解决内城区所存在的社会问题。社区建筑运动的核心原则是“若在环境中生活、工作、嬉戏的人民积极参与环境的创造和经营，则环境可以变得更好”。社区建筑运动的实践证明，只有赋予居民完全的决策权，才能保证以最有效的方法改善环境。这里的决策权，除了对物质环境改造的决策权外，还包括对社区发展的决策权。

英国社区

　　英国的社会建筑运动都具备三项共同的特征：一、居民愿意承担创造和经营自我环境的责任、以个体或集体形式参与其中；二、居民与外来的单一或多学科专家共同建立起具有创造力的合作参与关系； 在持续发展的基础上，充分考虑居民对环境需求的各个方面。

　　除此三个共同特征以外，在具体的实际操作中，还包括以下要点：一、建筑师及规划师进驻到规划场地，与当地的租户、居民、业主形成充分的交流。二、在充分的交流中、建筑师及规划师等专业者，了解到当地居民对于环境的不满及需求所在，了解到当地的产权、管理权等社会及管理结构。三、通过专业的空间及设施设计，在交流过程中，先着手解决有条件突破的空间调整及改造，如在利尤住屋改造中，通过使用保温与太阳能系统来降低燃料费用，通过重新安排住宅与通道的配置回复住户之间的认同感等。四、租户通过参观其他地方的项目，直接感受其他住区的整体规划和西部设计，选择自己喜欢的室内改造方式。五、在过程中，形成包括建筑工人代表、当地政府代表、租户和建筑师共同组成的计划小组，由于具备使用者、专业设计者、实际施工者、政策计划者等各方面的人士组成，这种组织构成在解决实际项目中遇到的问题中十分有力。

　　另一方面，在日本，“社区营造”是指居住在一定地理范围内的人们为保护生活环境，提高生活质量，持续以集体行动来处理共同面对的社区生活议题，在解决问题的同时创造共同的生活福祉。在此过程中，居民与社区环境、居民互相之间建立起了紧密的社会和心理联系[8]。

日本石川县社区

　　日本的“社区营造”其重要目的是保持地域的多样性与独特性，发觉地区传统文化潜质。日本社区营造的涵盖面十分广阔，千叶大学教授宫崎清主张讲社区营造议题区分为“人”、 “文”、“地”、“产”、“景”五大类。“人”指人的资源，即满足社区居民的需求、经营人际关系、提高生活服务；“文”指文化资源，即继承和发展社区共同历史文化，开展文艺活动，对市民进行终身教育等；“地”指自然资源，即保护自然环境和社区环境，促进可持续发展： “产”指生产资源，即社区的产业与经济活动；“景”指景观资源，即社区公共空间的营造、生活环境和独特景观的创造等图。

　　在日本具体的“社区营造”中，市民参与体现在以下四个层次：一、参与社区营造防震、城市计划、各种事业计划等的制定，参与地方政府行政长官、议员的选举，参与审议会、听证会、恳谈会、地区说明会等直接表达自己的意见；二、参与社区营造活动的运营和监督；三、参与各种社区营造的说明会、研习会：四、参与社区营造的各种具体互动。

　　在日本的社区营造中，“研习会”的参与方式和非营利性组织的角色起到了非常重要的作用。社区营造“研习会”的特征是自由讨论与公开性。“研习会”通常公开招募参加者，内容和议题在地区杂志报纸等刊登。“研习会”上居民方、行政方、企业方的参加者均可自由可观地表述自己的立场和观点，进行自由讨论和商议，有时还去现场调研，或到其他社区营造示范地区取经，听取设计专家和行政负责人的意见罔。在“研习会"的参与方式中，会组织一系列“漫步街区"、“街区检查"等活动以及学习会，推进与行政部门的对话。“研习会" 的课题还包括像“让老年人舒适居住的社区营造”、“实现零垃圾的社区营造”、“地域性消防署营造”等[8]。

零垃圾的街道

　　社区营造领域的非盈利组织能够调动民间力量，不断应对新出现的社会问题以及民众新的要求，为市民提供多样化的服务。他们以社区发展为主题，以唤醒社区公民意识和公共领域参与行动为目标，对历史建筑物、道路、居住环境、自然环境进行保护和改善；开展绿化及河道整治工作，改善社区自然环境和空气质量：通过对社区中心、中小学校、商店、车站、公园、美术馆、博物馆等设施周边环境的改善，营造干净、清洁、方便居民出行和生活的环境；通过在各种区域开发规划、行政辅助制度、垃圾回收制度等方面的参与，构建市民参与的政策制度环境；通过举办各种“文化祭”、“地方祭”等活动，彰显地区特色，是的地区传统文化、生活方式、风俗习惯得到良好的传承[8]。

大阪爱染祭

３

规划工作坊的架构与流程

　　通过对其他国家及地区的案例学习，结合中国参与式规划操作的实际，工作组提出以工作坊为组织平台的参与式规划方式。规划工作坊由政府、规划师、群众所组成，同时根据国情实际，还包括妇联、社区兴趣小组、家庭综合服务中心等己有的社区性社会组织。在这样的组织架构中，规划师作为第三方专业团队，驻扎在社区，通过问卷调查、入户访谈、分小组讨论等方式，了解群众对社区建设的实际需求，并以民意征询结果为依据，向政府相关部门需求规划或政策制定上的突破。而借助己有的社会组织，则可以更有效地把社区群众集中在一起讨论相关社区发展的问题，同时也借助这些组织的力量，带领居民参与到社区建设与文化活动中来。

　　规划工作坊强调共同缔造。在工作之初，与群众共谋，从中发现问题、寻找资源，并以解决问题、发挥资源优势为导向，与社区群众共同描绘社区发展愿景。以此愿景作为社区各方发展的共识，引导后续空间及文化建设。

　　在空间及文化建设的过程中，同样需要群众及各方参与共建。如在空间建设方面，哪些公共空间需要首先进行改造，通过模型比拟群众直接表达他们对空间及设施的需求，并与相关专业团体、报建部门联合，着力推动符合群众需求的空间改造进行落实。在文化建设方面，发觉社区中的文化团体、文化人才，推动社区文化活动对内对外的定期举办，一方面凝聚社区活力，增强社区认同感，另一方面能够对外宣传社区，促进社区发展。

　　与传统蓝图式规划不同，也较英国社会建筑运动有所改进，规划工作坊更强调共管、共评，主要体现在组织培育与制度的建设，如形成社区规划师团队、培育社区内部有志于促进社区发展的组织（与日本社区营造中的非盈利组织相似）、并帮助发展拟定社区发展及管理的相关制度，从而形成一种可持续的、社区内生的发展力量。规划建设并不会因为规划图则己经落实或规划团队撤离而结束，而会因为组织与制度的存在，持续地推动社区解决存在问题，进一步改善发展。

　　最后，通过共谋、共建、共管、共评，最终达到社区建设成果共享的目标，让社区形成设施完善、服务到位、社区认同感高的完整社区。而在此过程中，工作坊也类似于专业性的非盈利组织为社区建设及社区组织培育出谋划策，政府可通过购买专业社会服务的方式为此类组织提供支持。基于此认识框架，工作团队把此理念贯彻到我国社区规划与建设的实际工作中。

４

规划工作坊的具体实践

　　基于规划工作坊的内涵与方法，以莲花香墅、曾厝垵、深井村分别为城市与乡村案例，对规划工作坊进行实践，以公众参与空间规划与实施的过程，化解不同社区发展当前存在的困境，为多元主体共同建设美好人居家园创造平台。

4.1 莲花香墅规划工作坊

4.1.1

莲花香墅发展概况

　　莲花香墅是20世纪80年代厦门思明区开发的高档住宅区，是著名的老别墅区，占地 16公顷，由76幢别墅组成，围绕莲花公园分布。建设之初，引起规划合理、设计新颖、环境优美而备受好评。20世纪90年代以来，以“煎蟹一条街”为首的厦门特色美食入驻莲花香墅，引致游客纷至沓来，越来越多的食肆在此开设。进入21世纪，社区设施老化、人口结构置换与过度餐饮业发展，导致莲花香墅品质受到明显破坏，周边社区居民生活环境恶化，原本为厦门名片之一的别墅社区，发展遭遇瓶颈，政府介入成效不佳。为把握福厦高铁开通的发展机遇，重塑莲花香墅品牌形象，解决日趋恶化的社区环境，思明区莲秀社区邀请工作坊团队，开展公众参与下的社区规划与建设活动。

4.1.2

莲花香墅规划工作坊流程

　　莲花香墅规划工作坊自2014年6月起开展，主要经历工作启动、前期调研、初步方案评议、室外群众咨询、行动计划拟定等五个阶段，以保障多元主体共同参与规划及规划成果的共识性、可实施性。

（1） 工作启动：明确时间节点与工作组织

　　根据规划工作坊的实际需要，组建由规划、建筑、社会等多领域专家与从业者组成的工作坊团队，与莲秀社区负责人及相应主体代表进行工作坊具体内容的交流，明确相应时间节点与工作安排，正式启动规划工作坊。

（2） 前期调研：认识不同人眼中的莲花香墅

　　工作坊团队在6月8-10日、19-20日两次前往莲花香墅开展驻地工作，通过实地调研、讨论会、入户访谈等方式，了解居民、商家、政府眼中的莲花香墅。实地考察的目的是使规划师亲身经历周边环境和加深对社区的了解，使参加者熟态其地理和环境的特征、社区文化、研宄地点及周边环境的情况。

　　根据问卷调查、入户访谈与实地调研的结果，团队识别当前莲花香墅发展最核心的4 大发展问题，即片区知名度有待提升、片区设施待完善、社区管理待创新、人文要素待营造，由此把握规划方案的主要突破方向与规划工作坊的重点内容。

（３） 初步方案评议：公众参与规划方案编制的过程

　　针对不同群体对莲花香墅存在问题的认知及对其未来发展的愿景，团队提出“莲花·香·墅”的大公园愿景：以“莲花”作为主题，以“香”、“墅”作为体验对象，凝聚居民、商家、游客各方力量，共同营造莲花香墅大公园。从而让每个进入莲花香墅的人，都能感受到带有“莲花”价值符号的、别具特色的、轻松愉悦的体验空间。

　　基于初步方案，规划团队召开方案咨询会，了解各主体对规划方案的意见与诉求，引导多元主体达成共识，收集与整合其具体意见，进行规划方案的修改。并且进一步引导各利益主体认知共建的重要性，即若希望实现共识性愿景，各主体均需对自己的行为有所改变，为制度建设奠定基础。

（４）室外公众咨询会：多元主体直接对话与交流

　　在结合公众意见，与公众代表合作完成相关方案修改后，閉队与社区合作，在莲花香墅片区内莲花公园北广场开展工作坊室外公众咨询会。通过全开放的参观与咨询形式，更有效地促进居民、工作坊成员、政府管理者之间的交流与沟通，扩大受众范围，引发更广泛的公众参与。咨询会议持续3小时，居民对方案内容表示认同，并对其实施提出具体意见与想法。

( 5 ) 行动计划拟定:实施路径与制度保障

　　针对多元主体责任特质、方案实施实际需要以及公众的实施意见，提出六大行动计划: 交通改善计划、产业提升计划、空间美化计划、和睦邻畢计划、友善商家计划和社区规划师培训计划,并通过与公众讨论,为其进行制度配套。如和睦邻里计划,以空间环境建设为载体,营造良好的社区环境，同时通过开展和睦活动，成立业主委员等自治组织,融入制度建设，实现小区事务的管理。为多元主体共同参与规划设施与监督提供规范与指引。

4.2 曾厝垵工作坊与深井工作坊

4.2.1乡村社区的规划工作坊

　　乡村社区与城市社区的区别在于，乡村社区仍保留着许多地方特色的文化，同时在建筑街巷空间上，与城市空间不同，尺度更为多变，并在一些如祠堂等的公共空间中同时承载着活动功能和文化象征的功能。此外，乡村有着村委这一社会经济管理组织，其自治程度较城市社区更高。在经济较发达地区，外来居住者是村落人口的重要组成部分，他们也是村落经济的重要动力来源。

　　由此，在进行乡村社区规划时，需要充分挖掘其中文化的可贵性，理解其空间结构的重要性，并与村委、村民以及新村民形成良好的沟通机制，了解他们的需求与困难。在兼顾文化保育及地方发展，当地居民发展利益与村落文化延续的协调中，摸索出每个乡村社区独特所需的发展道路。

4.2.2 曾厝垵规划工作坊

　　曾厝位于厦门市厦门大学旁，在软件园年轻人入驻的契机下，由一个安静的小渔村转身变为一个文艺小渔村。在发展过程中，面临着过度商业化而影响村落文化环境的问题。通过规划工作坊的进入，与商家、村民、租客进行深入的了解和交流后，制定了一系列民宿、小吃商家等的经营规范。同时通过共同协商，在平衡各方利益的原则下，把村落中重要的宗祠文化广场空间进行重新整治，对一些被遗弃的角落空间进行参与式的营造行动，举行标识系统设计竞赛以参与性的方式解决村落中标识系统欠缺的问题，此外培育曾厝垵内文创协会组织，帮助其以组织的力量维护曾厝垵的文创氛围，帮助曾厝垵持续发展。

曾厝垵

　　曾厝垵规划工作坊通过与村落主体深入的交流，协商制定相关发展规则、进行空间改善计划、并培育有助于村落持续发展的文化组织，从而在空间营造和组织及制度建设上为村落可持续发展打下了基础。

4.2.3 深井规划工作坊

　　深井村位于广州市大学城及黄埔军校旁，是一个名人辈出具有浓厚历史底蕴的古村落，村落建筑街巷格局仍完整保留至今，内有大宅宗祠十数座，外有山林田园风光，河道蜿蜒期间，如深闺小姐般藏匿在广州长洲岛。其干净的环境，安静的氛围，带给人宁静的心境，吸引了书法、花道、古琴、裁衣等艺术家到此驻扎修行，与当地村民相处和睦。然而深井村面临着发展与保护的困境。

深井村

　　深井工作坊工作团队驻扎在村内，了解村内的建筑状况及产权情况，了解村落发展历史，寻找社区能人如文化人士、组织能人、家族长老等，同时向街道、更新局、文广新局等相关政府部门了解村落活化推进的难题，全方位了解村内的发展资源与发展瓶颈。在与村委、村民有初步接触后，组织大学城大学生走访活动及问卷调查了解年轻人对于深井古村发展的期盼，组织村民茶话会畅谈深井愿景，组织微改造策划方案公众征询会了解各经济社对目前改造活化进度的要求，初步搭建起工作坊工作团队与村民、村内文化界社会组织、大学城学生社团以及街道等政府部门的沟通平台。工作坊依据目前了解到的难题，依据村民诉求及现实情况，向相关政府部门寻求相关政策的突破，以推动古村活化。深井工作坊工作团队工作仍在推进之中。

５

小结

　　规划工作坊强调政府、规划师与公众等多元主体共同参与。依托规划师专业技术与沟通技能，通过在前期调研、方案设计、方案修改、制度建设等多个环节中，以问卷调查、室外咨询等多样方式，激发公众参与热情，搭建多元主体互动与交流平台，从而促成共同愿景与共识形成，为方案编制、实施与监督奠定扎实基础。规划工作坊强调立足特定地方发展实际，以其特定发展问题为导向，以共同愿景为指引，以公众参与为核心，以空间环境改造为载体，以机制体制建设为支持，着力建设新时期的美好人居家园。

　　规划工作坊以具体的实践过程与成效表明，其作为公众参与规划的一种新模式，在有效缓解地方发展问题，切实满足居民需求，顺利推进规划实施等方面确有优势。同时，在规划工作坊时间中，社区能人的涌现以及规划知识向公众的传播，将为社区形成最基层的规划力量创造条件，为社区后续发展提供更具持续性的动力。规划工作坊作为公众参与规划过程的新模式，具有重要的实践价值。

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参考文献：

[1] 钱征寒,牛慧恩.《社区规划——理论、实践及其在我国的推广意义》[J].《城市规划学刊》.2007(4):74-78.

[2] Cherry,G.E. The Evolution of British Town Planning[M]. London:Leonard Hill Books.1974.

[3] 尼格尔·泰勒.《1945年后西方城市规划理论的流变》[M].李白玉,陈贞等译.北京：中国建筑工业出版社,2006:151-153.

[4] 侯志仁主编.《城市造反——全球非典型都市规划术》[M].台北:左岸文化事业有限公司.2013.

[5] 孙施文.《现代城市规划理论》[M].北京.中国建筑工业出版社.2007

[6]王蒙徽、李郇.《城乡规划变革——美好环境与和谐社会共同缔造》[M].北京：中国建筑工业出版社.2016.

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