【研究】转型期城市居住用地更新的空间加密化研究——广州市金花街改造再考
作者简介
郭友良 博士 广州市城市规划勘测设计研究院城市设计策划所规划师
李郇 中山大学地理科学与规划学院教授、博导，中山大学城市化研究院院长
原文刊载：郭友良,李郇.转型期城市居住用地更新的空间加密化研究——广州市金花街改造再考[J].地理科学,2018,38(02):161-167.
版权声明：本文网络首次刊载于“地理科学”公众号，感谢作者授权发布，如有转载等事宜，请联系原作者。
摘要：
选择具有代表性的广州市金花街改造项目（1988~2003年）为案例研究对象，分析了政府主导下改造方案的调整过程和改造空间特征，探讨居民诉求和政府旧改政策对旧城空间的影响。研究表明：金花街居民的原地安置诉求和城市政府依此设计的以民生为导向的改造安排，乃是影响旧城空间的重要原因；在准市场化融资方式和福利化拆迁安置方式下，城市政府提出的有关提供公共服务设施、解决居民临时安置问题和让居民原地安置的要求，使改造规划多次提高改造容积率，以保持改造经济平衡；改造后的金花街在房屋和人口两个维度呈现空间加密化的态势，即存在原地安置房叠加融资商品房、原地安置居民叠加购房迁入居民的社会空间现象，金花街改造并未出现以外来中产人口大规模替代原住低收入人口为基本特征的绅士化过程。最后，从引入转让开发权和鼓励微改造两方面对当前广州的旧城改造提出政策建议。
关键词：旧城改造；空间加密化；绅士化；金花街；广州
作为全国“三旧”改造政策试验地，广东省正经历大规模的旧城改造，其中，改造引起的空间加密化问题引起了广泛的关注[1,2]。旧城改造的空间影响是城市研究的经典议题之一，西方绅士化研究认为，旧城改造会引起绅士化过程[3,4]，这归因于原住居民、开发商和政府间特定的利益和权力结构。为获取土地交换价值，房地产商热衷于旧城改造，并与原住居民产生直接的利益冲突[5]。由于较弱的付租能力且缺乏有效的利益代言组织，居民往往处于弱势地位而被迫离开原社区[6,7]。为提升旧城土地价值，增加税收，城市政府鼓励甚至资助了城市更新项目，同时会将居民易地安置到公屋或交由房地产商处理[8,9]。相对而言，对于中国旧城改造的空间影响，学者们尚未形成统一认识。一部分学者认为，中国的旧城改造也引起了绅士化现象，并且对绅士化类型[10]、动力机制[11~13]和社会空间效应[12,13]进行了归纳和讨论。相反，孟延春认为，将绅士化概念用于中国旧城改造研究需要非常谨慎，并且从中西方旧城改造的时间、主体、客体和结果等方面阐述了两者的区别[14,15]；其他学者的研究表明，改造空间密度过高是中国旧城改造的主要空间特征[16,17]，拆迁安置政策是造成这一空间特征的主要原因，由此看来，中国的旧城改造并不一定导致以人口和住房大规模替代为特征的绅士化过程。
广州旧城
本文将通过剖析一个转型期微观社区尺度的旧城改造案例——金花街改造，从居民的改造诉求和政府旧城改造政策的角度，探讨旧城改造的空间影响。
１
金花街概况与案例选择的说明
金花街位于广州市荔湾区东北部，属于广州老城区范围，是西起荔湾北路，东至人民北路，北接西华路，南邻兴龙里的一个行政街区，土地面积4.47×103hm2。在改造前，金花街的现状商业用地分布于城市主要道路两侧，街区东部的居住用地围绕公建用地布局，剔除街区西部大部分工业和仓储用地，其实际规划用地面积为2.92×103hm2，是本次研究的空间范围（图1）。按照1988 年的现状，金花街的总人口为30 057人，作为广州市西关外的一个传统贫困区，金花街的居民以体力劳动者为主，在附近工厂上班的工人占49%，其他的为商业人员和服务行业人员。与广州其他旧城街道类似，改造前的金花街饱受人口密度超高、居住空间拥挤、物质空间衰败、市政与公共服务设施匮乏以及社区内涝等问题的困扰，其中，居住空间拥挤的问题尤为突出，不少家庭人均居住面积不足2 m2 [18]。
作为广州市最具代表性的旧城改造项目，金花街改造已得到大量研究，本文出于两方面的考虑对该案例再度探讨：其一，金花街改造起始于1988 年，基本完成于2003 年，这一时期也是中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制快速转型的阶段，土地有偿使用制度日趋完善，住房商品化改革逐步推进，对金花街改造的研究有助于观察中国转型时期旧城改造的城市空间特征，并从源头上理解这种空间特征背后居民的利益诉求和城市政府所承担角色的影响；其二，已有研究主要基于金花街在1990 年之前的改造方案，而在此之后金花街的改造方案一直在调整，新获取的改造实施方案为本研究提供了新的论据。
金花街原貌
本文采用深度访谈与资料分析相结合的质性研究方法。其中，访谈调查时间为2015 年11 月到2017 年3 月，作者以研究者的身份，对负责金花街改造的时任区政府高级官员、承担改造任务的国有开发公司负责人、金花街道办负责人、原居民等进行访谈，了解金花街改造的基本过程、融资方式、拆迁安置方式、以及城市政府和居民的利益诉求。基于此，通过梳理金花街历次改造方案，特别是官方途径获取的改造实施方案，揭示改造政策和居民利益诉求对于金花街的空间影响。
２
民生导向的改造安排及其对旧城
空间的影响路径
2.1 准市场化融资与福利化拆迁安置
从1980 年代初期起，广州市政府就开始编制包括金花街在内的旧城区74 条街的改造规划[19]。但连片改造的成本很高，在1988 年以金花街为试点推动旧城改造时，广州市政府概算金花街改造资金高达7.5 亿元[18]，为此，市政府利用探索土地有偿使用的契机，设计了一套包括准市场化融资和福利化拆迁安置在内的民生导向的改造安排。
准市场化的融资方式是指城市政府通过“实物地价”的土地有偿使用方式筹集改造所需资金。在改革开放初期探索土地有偿使用制度的背景下，城市政府不再将城市土地无偿、无期地划拨给用地方，但也未采用后来出现的更加市场化的土地“招拍挂”出让，而是采取了以土地开发权直接换取实物和服务的方式，即在将金花街规划范围内土地按现状划拨给开发商的同时，要求开发商按约定提供相应价值的实物和服务，包括：① 负责筹集改造资金和建筑材料，并按规定缴纳各种税费；② 负责规划范围内的拆迁安置工作；③ 提供拆迁安置房、市政设施与公用设施；④ 组织各种楼宇和公共服务设施的建设；⑤ 作为回报，乙方可经营除安置房和公共用房以外的房屋[20]。
对于金花街原住居民，在改造中的主要愿望就是原地安置，以继续享有老城区住房的使用价值。对此，广州市政府并没有依循西方国家市场化的易地安置途径，而是出于改善民生的目的，采取带有居住空间福利化再分配性质的原地安置方式。
金花街住民活动空间
福利化的安置方式主要包括3 方面的内容。① 尽量安排居民原地安置，并按“拆一补一”的方式进行安置，其中，对于原居住水平低于5 m2/人的居民，允许其按照低于市场价的优惠价格购买标准以下的缺口面积[18]，以改善住房条件；② 在改造启动后，要求开发商按标准向居民提供临时住所，或者向居民发放临时过渡补助费，直至建好原地安置房为止；③ 开发商不仅要向居民无偿提供服务于社区内部的市政设施与公用设施，并且还要投资建造从社区中间穿过的规划城市干道镇安路。
为使改造按照政府的意图开展，广州市政府指定由广州市城市建设开发总公司荔湾分公司、西关房产开发公司和荔华房产经营公司等3 家国企房地产公司按照“肥瘦搭配”的原则[21]，分别承担不同地块的改造融资、拆迁安置和重建事务①，3 家国企房地产公司可以根据当时的房地产开发政策，再与国内企业或外资企业合作开发各自负责的地块，但其主要的任务，仍是实现市政府改善居民住房条件的社会目标。
这些表明，金花街改造政策的本质，是城市政府以金花街部分国有土地的市场价值——即开发商获取的商品房部分，换取开发商向居民提供的原地安置房、公共服务设施、临时安置住房或过渡安置补助费。政府在不需要提供任何资金的情况下，仅凭土地的潜在价值，就能推动老城区的改造，实现改善旧城区居住环境的目标。
2.2 改造政策对旧城空间的影响路径
金花街民生为导向的改造政策将导致旧城人口和建筑的加密化。就人口而言，其加密化程度受购买融资商品房迁入人数与原地安置人数的影响，其中，前者取决于政府为保持改造的经济平衡而规划的融资商品房数量，后者又取决于居民原地安置的意愿和政府的规划用地安排。
建筑的加密化来自于3 个方面。首先，保障最低人均居住面积的原地安置方式将增加改造的建筑面积：一方面，原地安置房的建造成本影响融资商品房建筑面积，而如果采用西方国家市场化的拆迁安置方式，向居民支付的补偿是其现状房屋的残值，这将远小于建造新原地安置房的成本；另一方面，原地安置居民的数量和原地安置的居住水平也影响原地安置房的数量和面积。其次，由开发商提供市政基础设施和公共服务设施，也将增加融资商品房面积。最后，居民的临迁安置成本也将转嫁到融资商品房上，如果改造周期过长，政府将不得不通过增加融资商品房面积来实现改造的经济平衡。
３
金花街改造的空间加密化
3.1 历次改造规划容积率与人口的调整
金花街改造方案首稿完成于1983 年，正式实施于1988 年，到2003 年改造告一段落，在前后近20 a 的改造过程中，由于采取了以居民原地安置为基本内容的福利化拆迁安置方式，一系列与此相关的改造成本的增长，使城市政府多次调整金花街改造方案，以实现项目经济平衡。1988 年的改造方案曾大幅度地提高金花街公共服务设施配置水平，同时，政府将改造容积率从2.1 增加至2.5，以平衡增长的相关成本；在1989 年和1990 年，尚处起步阶段的金花街改造遇全国压缩基建投资的宏观调控，改造成本的变动迫使政府两次增加规划总建筑面积，使改造毛容积率增长至2.8；到1992 年，因前期融资不足导致的改造周期延长，金花街改造的包括临时过渡补助费、建筑材料成本和用地成本在内的各项支出全面增加，为此政府再一次调高改造容积率至3.2 以上。同时，金花街1990 年之前的改造规划方案的人口密度总体上也呈现增长的态势，在之后的改造实施方案中，尽管政府通过增加融资商业地产面积的措施降低了规划人口密度，但较之于金花街的现状人口，改造后的人口密度仍有所增长（表1）。
3.2 改造的空间加密化特征
绅士化是中产阶级群体通过购买老城区的住房而逐步替代原住低收入居民的过程，也伴随着社区的住房从原来的居民所有大规模地转变为中产阶级群体所有，但在金花街改造中，却未出现这种大规模的房屋替代和人口替代现象，以下部分通过对金花街26 个改造地块房屋和人口的变动情况进行说明。
先看房屋面积和构成的变动情况。在改造之前，金花街26 个改造地块的现状建筑面积为29.2万m2（绝大部分为住宅和商铺，其中又以住宅居多），而在改造实施方案中，一方面，这些地块原地安置的住宅建筑面积达到40.5 万m2，非住宅原地安置房（原地安置商铺）的建筑面积为3.9 万m2，两者之和是现状建筑面积的1.5 倍，表明改造后金花街原住居民的房屋面积非但没有因替代而大规模减少，反而大幅度增加，这主要是因为广州市政府有关保障居民最低居住面积不少于5 m2/人的拆迁安置政策，普遍提高了原地安置的原住居民的住房面积水平；另一方面，出于融资的需要，金花街还建有大量商品房，其中，商品住宅和商品型商铺的面积分别为20.9 万m2和20.8 万m2，两者之和略小于金花街的原地安置房建筑面积（44.4 万m2），商品住宅面积也仅是金花街原地安置住宅面积（40.5 万m2）的一半，表明改造后金花街的房屋仍以原地安置房为主，改造后金花街的住宅以原住民的原地安置住宅为主。
人口变化是上述房屋变化的根源，金花街人口数量和构成的变化也具有相似的特点。在改造之前，金花街26 个改造地块共有27 326 位原住居民，改造后需易地安置的原住居民至多为2 500 人①，则原地安置的原住居民为24 826 人，表明有26 个地块至少有90%的原住居民将原地安置；同时，根据改造实施方案，金花街26 个地块改造规划的总人口为30 435 人，其中原地安置的原住居民占81.6%，通过购买商品住宅而迁入的居民为5 609人，占18.4%，原地安置的原住居民将占改造后金花街人口的大多数。
由此可见，金花街改造更多呈现的是原地安置房叠加融资商品房、原地安置人口叠加购房迁入人口的空间加密化过程。在房屋方面，金花街原地安置房和融资商品房建筑面积之和达到82.6万m2，分别占规划总建筑面积的47.4%和44.5%，加上配建的公共设施建筑面积，改造后的总建筑面积达到93.7 万m2，使得改造后金花街的空间开发强度明显增大，毛容积率从现状的1.2，提升至改造后的3.9。在人口方面，原地安置居民数与购买商品房而迁入的居民数相叠加，使26 个改造地块的平均人口密度②从现状的11.2 万人/km2增长为改造后的12.5万人/km2。
新修建的商品房
3.3 空间加密化程度的地块差异
在民生导向的准市场化融资和福利化拆迁安置方式下，国企实施的改造地块与中外合作企业实施的改造地块（图2）在空间加密化程度方面存在差异。
就容积率而言，中外合作地块的平均改造容积率高达5.4，是其平均现状容积率的3.9 倍，而国企地块的平均改造容积率为3.2，是其现状容积率的2.9 倍（图3）；从单个地块看，容积率增长最大的前10 个改造地块中，前8 个均为中外改造地块（图4a），表明中外合作地块的建筑加密化程度普遍要高于国企地块。就人口而言，空间加密化的态势调转，改造后国企地块的人口增加了2 934 人，人口密度从11.1 万人/km²增长为12.9 万人/km²，而改造后中外合作地块的人口仅增加175 人，人口密度增长很小；从单个地块看，金花街东部的中外合作地块人口密度甚至有所减小（图4b），总体上，国企地块的人口加密化程度要高于中外合作地块。
导致这一差异的原因在于两类地块所侧重的改造任务不同。一方面，作为政府改造意图的执行者，国企房地产公司肩负着实现居民原地安置的重任，国企地块相应地更侧重于建造居民原地安置房，建造的原地安置住宅面积达到29.1 万m2，占金花街原地安置住宅总面积的72%，原地安置住宅的单项容积率（原地安置住宅面积比地块面积）为1.76，贡献了国企地块平均改造容积率的55%（图3），同时，由于原地安置居民的户均住宅面积较小，具有相对多原地安置住宅面积的国企地块容纳了更多的原地安置居民，导致国企地块人口密度增长较大。另一方面，当时广州本地房地产市场仍不能为金花街改造筹集充足的资金，而由中外企业合作开发的涉外房地产具有更高的融资水平，因此中外合作地块更侧重于通过商业地产开发的方式为金花街改造融资，建造的商业地产（商品房非住宅）面积达到17.6万m2，占金花街商品房非住宅总面积的85%，商品房住宅面积为7.6万m2，占金花街商品房住宅总面积的36%，商业地产与商品房住宅的单项容积率分别为2.3 和1.0，共同贡献了中外合作地块平均改造容积率的61%。
４
总结与讨论
本文以广州金花街改造为案例，探讨了转型时期居民的诉求和城市政府的利益导向对于旧城改造政策和旧城空间特征的影响。本研究的主要发现包括：① 金花街改造后有大量的原住居民得以原地安置，在人口和房屋两个维度，金花街呈现原地安置居民叠加购房迁入居民、原地安置房叠加融资商品房的空间加密化现象，金花街改造并未导致以购房迁入居民大规模替代原住居民为基本过程的绅士化现象；② 居民原地安置的要求，以及城市政府以民生为导向的旧城改造政策，是金花街空间加密化的主要原因。
理解中国转型期旧城改造的人口和房屋变化的特征与内在逻辑，有助于为旧城改造政策的制定提供参考。解决旧城改造空间加密化的难题，关键是明确旧城改造政策的利益导向。在老城区仍有大量希望原地安置的低收入居民的情况下，如果出于改善老城区环境目的而一味地强求降低人口密度和改造容积率的目标，其结果要么是令开发商望而却步，使旧城改造陷于停滞，要么是强制推行市场化的易地安置政策，影响社会稳定。毫无疑问，两者都违背了城市政府改善民生的初衷。如果在满足居民的原地安置诉求的同时，要控制老城区的空间密度，可以从以下途径探索旧城改造：一是针对大规模改造，通过引入转让开发权（Transfer of development rights，TDR）机制，将等价于旧城改造成本的土地开发权赋予改造开发商，并且允许其通过市场机制使该部分开发权转移到其他地区；或者尝试采用香港的“连系地盘”政策，在控制开发商旧城改造容积率的同时，补偿以城市新区的土地开发项目，实现保障民生与降低开发强度的双目标；二是针对小规模、渐进式改造，提倡通过微改造的办法，让老城区居民按照规划管理要求对自有房屋进行改建、重建，实现旧城的有机更新，然而，在现行政策下私房业主自身并不能对自有房屋进行重建，只有在房屋经鉴定确认为危房后才能按原样修建，因此微改造途径仍然需要更多的政策创新。因为广州的旧城改造实践仍处于小范围探索阶段，本研究仅集中于单个旧城街道内开展，尚未对全市旧城改造的空间特征进行全面概括，将来除进一步拓展相似案例的研究外，也应将不同类型旧城改造案例纳入讨论，例如，改造为城市公共、市政基础设施等非经营性功能的项目，以为政策制定提供更全面的参考。
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