施新州：党内法规制度体系：概念、类型与制度成长 | 法宝推荐
【作者】施新州（国家法官学院党内法规研究中心主任、教授，中国法学会党内法规研究中心兼职研究员、清华大学法学院党内法规研究中心特邀研究员）
【来源】《江汉大学学报》（社会科学版）第2期。因篇幅较长，已略去原文注释。
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内容提要：党内法规研究是一门新兴的学问，结合党的建设和国家建设过程，对“什么是党内法规”这一“元问题”进行回答是党内法规研究的起点。党内法规制度体系是一个系统性概念，从党章开始，它衍生出了党纪、党规、党内法规、党内法规体系、党内法规制度体系和党内法治体系等诸多概念。在党内法治和国家法治构建过程中，“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”三者形成了良性的互动关系模式，清晰描述了党内法规制度体系的成长逻辑。因而在党内法规制度体系的科学化建构中需要同时关注其形式上和实质上的内涵，并在国家法治相关制度成长中不断完善。
关键词：党内法规；党内法治；国家法治；制度成长
什么是党内法规？这是党内法规研究的一个“元问题”。只有把这个根本性问题搞清楚，才能对党内法规的基本属性、基本功能和基本特点进行深入探讨；同时，也只有在此基础上，才能对党内法规的基本范畴乃至于党内法规学的基本构成和学科特点等问题展开讨论。党内法规制度体系的建设与发展，与党的建设及其法治化进程紧密联系，与国家政治发展及其法治化过程也密切相关，与党和国家在结构与功能上的制度成长自然是密不可分。党在国家法治建设过程中的政治领导地位决定了党内治理的法治化与国家治理的法治化存在着正相关的逻辑关系。党内法规研究也离不开对党的建设和国家建设及其法治化进程的探讨。在学界，党内法规研究已经成为一门新兴的学问，这一方面是党内法规制度建设和全面依法治国进程的现实需要，另一方面也是理论界与实务界对其认知不断深化的结果。正是在实践和理论发展的同步推进中，党内法规研究领域的核心概念逐步形成，其内涵与外延逐渐丰满。本文拟从“党内法规”的概念演进过程揭示党内法规制度体系的基本内涵。
一、相关概念
在党的文献中，关于党内法规的提法有“党规”、“党规党法”、“党内法规”、“党法”、“党规党纪”、“党纪”、“党内法规制度”、“党内法规体系”和“党内法规制度体系”等不同表述。从中共中央1990年7月31日发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）正式使用“党内法规”这一概念，到十八届四中全会提出“党内法规体系”的用法，再到2016年12月中共中央出台《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）明确界定了“党内法规制度体系”这一概念，党内法规的内涵与外延正经历着一个不断丰富和发展的历程。因此，对于“元问题”的回答首先需要结合这一发展过程进行若干基本概念的辨析。
（一）党内法规
对党内法规的认识，无论是学术界还是实务界，都有一个不断深化的过程。从党内法规产生、发展及其功能演进的历史入手，更有益于理解和把握其深刻内涵。自党的二大通过第一部党章开始，党内法规制度就伴随着中国革命形势和任务的需要以及党组织自身的建设和发展而不断丰富起来。诚然，对党内法规的关注首先是基于其具体功能。正是国内政治斗争的残酷性和党内政治生活规范化要求的现实需要，促使党中央及其领导人在主观上对党内法规高度重视，毛泽东在1938年9月召开的六届六中全会上就对党内法规维护党的团结和统一等重要功能有过强调。但是，对于“党内法规是什么”这一问题，在当时还没有进行明确的说明，当然在当时也没有说明的必要。在不同政治环境中，党组织的结构与功能对党内法规制度的现实要求也不同。随着新形势与任务的变化，党组织在结构与功能上需要进一步优化，在总结党内法规实践经验的基础上，自然需要对“党内法规是什么”这样一个“元问题”进行自觉回应。这也是一个水到渠成的事情。1945年5月刘少奇在党的七大上作了《关于修改党章的报告》，他在引言部分谈到修改党章的必要性时论及“党章”和“党的法规”，很自然地就指出了党内法规应该规定的内容。
概念是揭示事物本质的词汇，对党内法规进行概念界定，就需要对其内在规定性进行总结和提炼。该报告总结了党内法规在实质内容上的三个基本方面：一是必须要规定党的基本原则，二是必须要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法，三是必须要规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。在党的文献中，这应该是对党内法规进行的首次界定。这一描述清晰地阐明了“党内法规”的内在规定性。当然，这里仅是列举了党内法规应该规定的三个层次内容，并没有给它一个较为规范性的定义，当然，这也不是其初衷所在。这个报告此时仅仅是在对修改党章的必要性进行说明，其目的并不是要给党内法规进行概念界定。尽管如此，它已经把党内法规的重要内涵揭示出来了，若据此给党内法规下个定义，可以尝试如下：党内法规是关于中国共产党在组织构建及其运行基本原则、规则和方法上的具体制度规范的总称。
当然，较为规范的定义是在近半个世纪之后发布的《暂行条例》。其中第2条规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”之所以此时发布这个《暂行条例》，是因为认识到党内法规对加强党的建设、保证党的各项工作和党内生活的制度化都具有重要意义。因此，只有通过实现党内法规制定的科学化、规范化以保证党内法规的质量和可行性，进而实现党在结构与功能上的优化，提升党自身建设的质量。经过二十多年的实施，《暂行条例》得以修订，中共中央在2013年5月发布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），基本沿用了这一概念，仅从党内法规的制定主体和制定内容两方面在表述上作了微调。《制定条例》第2条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”至此，党内法规的概念就有了一个较为规范的官方界定。在学界尽管存在不同层面的争论，对其内涵与外延还有不同的理解，但基本上形成了共识，认为党内法规是党内法规研究中的一个核心概念。
（二）党内法规体系
在相关研究中，对于党内法规这一核心概念有过诸多论述，对于衍生出的“党内法规体系”和“党内法规制度体系”等概念也有一个不断认识和深化的过程。在实践中，“党内法规体系”属于制度范畴，它曾经仅指党内法规在形式上的体系构成即包括党章、准则和条例，以及规则、规定、办法、细则等“主干”与“枝叶”。笔者在起初也把它理解为一种静态的结构，将之定义为“构成党内法规的各个组成部分及其所呈现出的结构和样式的总称”，仅是一套制度系统。现在看来，在理解上有些片面了。在十八届四中全会通过的决定中所提出的关于中国特色社会主义法治体系的建设目标中就包括“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，此处的“党内法规体系”则显然是一个复合型构成而非单向度的表述，也即：它不仅包括形式上的构成还包括党内法规的制定、执行、监督和保障等实质上的构成，并在法治实践过程中与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系形成内在的啮合机制。
在政治实践中，党内法规所调整的是党内关系和党内生活并为党组织和党员提供观念和行为上的遵循，但是，由于党的领导和执政地位，党内法规客观上也起到了规范国家权力运行和各级领导干部行为的作用，进而实质上影响着当代中国的政治过程及其法治化进程。这是当代中国政治发展的一个基本特点，即以党内法治化带动国家法治化。党内法治和国家法治在具体表现形式和内容要求上有所不同，但基本的价值理念和制度体制架构是相通的。同时，二者的法治化进程在同一个时空中共同面临着同样的社会政治经济文化环境及其现实要求，更为重要的是，它们彼此之间还有着须臾不可分割的内在相关性。在这个意义上，这里的“党内法规体系”表述为“党内法治体系”更为贴切些。
（三）党内法规制度体系
对于中国共产党这一特殊组织而言，兼具一般社会组织、政党组织和政治组织的特征，规范或制约党组织和党员及其行为的制度也是较为复杂的。在更为广泛的视野中，研究者会“将制度界定为嵌入政体或政治经济组织结构中的正式或非正式的程序、规则、规范和惯例”，在他们看来，制度是与组织及其所制定的规则和惯例相连的。这里的制度就包括正式的和非正式的制度。而党内法规与其他制度不同的地方在于制定主体、名称、规范事项、框架结构、表述方式和审议发布方式等六个方面的特定性。从党的自身建设角度看，制度建设是党的建设的重要组成部分，因此，“党的制度涵盖范围很广，党内法规是党的制度体系中的核心规范和高级形态”。从纪律制度建设、党内法规制定到党内法规制度建设，这一概念就经历了一个不断演变的过程，而且与党的建设过程及其规范化、制度化和法治化进程密切相关。正是在这一过程中，党的制度建设进入到了一个更为精细化的发展阶段，其本身也呈现出从一般制度向党内法规制度演进的形态。因此，党内法规制度所涵摄的内容应该更为宽泛，它不仅包括党内法规并以之为核心内容，还把相关制度涵盖其中。如果按照不同领域或部门来组合党内法规制度，自然就构成了“党内法规制度体系”。
这一概念在党的文献中最早出现，是胡锦涛在中央纪律检查委员会第十七届六次全会上的讲话，他在谈到党风廉政建设时提出要加强以党章为核心的“党内法规制度体系建设”。《制定条例》第7条在关于制定党内法规所应当遵循诸原则的表述中，与《暂行条例》中的表述即“既注重配套完备，又防止繁琐过滥”相比，更为规范和准确，它已经注意到了要“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”，并在第8条对党内法规制度体系的基本特征和要求进行了规定，即：要求“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”。这一表述在《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》（以下简称《一五规划》）中得以进一步完善，它提出了“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”的目标。那么，党内法规制度体系的基本内涵是什么呢？根据《意见》之界定，它是“以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体”。具体构成方面，党章之下还有党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度共4个方面内容。可见，党内法规制度体系是党内法治体系的制度规范构成，保障了党内政治生活、组织生活和行为能够“有规可依”，是其最为基础的部分。另外，根据该意见所提出的“到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高”这一目标可知，党内法规制度体系不仅包括实体性党内法规，还包括程序性党内法规和保障性党内法规，它们共同构成一个包括规范制定、具体实施和监督保障的综合配套的制度体系。这个“立体式”党内法规制度体系的完善程度在客观上反映着党的领导和执政的法治化水平，并伴随着法治建设的具体实践，进而决定着整个国家的法治化进程及其水平。
从党内法规衍生出来的党内法规体系、党内法规制度体系乃至于其蕴含的党内法治体系这些概念，是随着现实政治生活的需要，在党的组织结构不断完善和功能不断扩展的过程中自然成长起来的。它们需要进一步的理论挖掘和研究。当然，其前提是对党内法规及其制度体系等基本概念的形成过程进一步分析。
二、党内法规制度及其体系的形成
一个组织要保障其结构和功能，就相应地需要与之相适应的制度与规范。党内法规这一概念的正式使用是随着党组织在结构与功能优化的客观要求应运而生的，但无论之前是用“党规”“党法”“党纪”还是“党规党法”“党内制度”的称谓，都不影响其在中国共产党组织发展及其功能实现过程中的具体作用。对于党内制度与党内法规的区别，存在两种基本观点：一是“有别论”，既然《暂行条例》和《制定条例》将“党内法规”定性为“法规”，就自然与一般的“党内制度”相区别；二是“一致论”，即认为“党的制度是党的法规，是党的整体利益和共同意志的体现，具有高度的权威性和党内普遍约束力”，这种普遍约束力适用于党内的每一个人。可见，党内法规与党内制度既有相同的地方，又有不同地方。两者皆从法学视角出发，认为党内法规具有法的一般特性，在党内具普遍适用性和约束力。可见，二者在具体内涵及其运用上有其一致性。尤其是在我国社会政治文化传统中，运用较具综合性的词汇“党内法规制度”，就是一件自然的事情了，它既避免在内涵上过窄界定又免于过于模糊地宽泛运用。
在此基础上，我们就可以进一步分析党内法规制度体系的形成过程了。既然是形成过程，自然离不开对党的建设和国家建设历程的探讨。对于前者，可将之界定为党在组织结构上的逐步完善过程和功能上的逐步扩展过程；对于后者，就是国家权力结构与功能的优化过程，同时也可将之视为党的建设所依托之具体政治环境的演进。据此，就可以分析“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”的相互关系。按照结构功能的基本理论，一定的结构决定一定的功能；党组织的结构本身就决定着党的具体功能，反过来，党组织的结构当然是由党的功能及其目标所决定的。不过，无论是组织结构还是具体功能，都需要相应的组织制度和运行规则进行规范，以保障其组织结构的完整性、组织行为的可预期性以及组织各项功能与总体目标的实现。因此，党的结构、党的功能与党内法规制度之间就自然构成了一个完整的逻辑链条。如果这一逻辑链条呈现出正相关的关系，它就会产生积极的影响或结果，将主导着党组织良性成长及其功能的不断增强，进而相应地促进党内法规制度的不断完善；反之，如果这一逻辑链条呈现的是负相关的关系，其影响或结果就是消极的，将导致结构与功能的紊乱。相较而言，规定着党组织的结构及其功能的相应党内法规制度，就显得更为关键了，其结构体系的是否完整、具体规范是否合理及其执行力状况，直接制约着组织的结构与功能。在“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”三者构成的关系中，还有一个很重要的制约因素或者变量，就是客观的社会政治环境，也即国家政治发展的基本要求。
正是由于这一外在变量，导致三者之间产生相互的“不适应”。这种不适应具体表现在三个方面：一是组织结构与具体功能的不适应，要求结构与功能进行相应调整或变革（由此产生另外两个不适应）；二是组织结构与其相关的党内法规制度不适应；三是组织功能与党内法规制度的不适应。这是因为组织自身的成长和发展会因社会政治环境的变化而产生新的要求，需要党组织实现新的任务和目标，党组织的结构与功能面临新形势和要求，党内法规制度建设就需要满足这种要求而进行相应调整。三者之间过去的适应性平衡被打破，处于“不适应”状态，因此需要建立新的平衡关系即形成新的适应性平衡。在形式上，这种适应性平衡是以党内法规制度的修订和完善为标志的。
在党的历史上，因应现实社会政治环境变化而推进党内法规制度建设的，有五个较为重要的历史时期，相应地，当然也存在着彰显党内法规制度之适应性调整的标志性事件，亦可称之为党内法规制度体系逐步成长和发展的关键节点。
第一次是党的七大及其制定的新党章。党在陕甘宁边区实现了相对稳定的局部执政，社会政治环境发生了很大变化。与过去的单纯的革命党身份相比，党在组织结构上的扩大和具体功能上的扩展，需要相应的党内法规制度与之相适应。前文论及刘少奇《关于修改党章的报告》对党内法规制度的描述，用现在的眼光来看虽有两点局限性，然而这并不影响“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”的内在逻辑关系发生作用。事实上，他随后也论及到了党内法规制度的制定和适用问题，同时在批判“党内一种反民主的个人专制主义倾向”时从反面论述了党内法规的普遍适用性原则。他对“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”的内在逻辑关系的描述是非常明晰的：“党的组织形式与工作方法，是依据党所处的内外环境和党的政治任务来决定的，必须具有一定限度的灵活性。”这篇文献还鲜明地指出了当时政治环境下对于“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”相互关系的要求，即：“我们能够根据中国革命斗争发展的具体条件和新的政治任务以及我们在组织上积累起来的新的经验，来经常改进我们的组织形式与工作方法。”当然，随之而来的是党章和其他党内法规的修订。反过来就是说，党的结构与功能在一定阶段会受到党内法规制度状况的影响。这篇文献简洁准确地描述了这种关系。基于现实政治环境的变化和要求，党的六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》、《关于各级党部工作规则与纪律的决定》和《关于各级党委暂行组织机构的决定》以及党的七大通过的《中国共产党第七次全国代表大会选举新的中央委员会的条例》（1945年5月24日）、《中国共产党党章》（1945年6月11日）等党内法规以及《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》等规范性文件，还有毛泽东起草的《关于建立报告制度》（1948年1月7日）、《关于健全党委制》（1948年9月20）和《中央关于建立报告制度的补充指示》（1948年3月25日）、《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（中共中央政治局1948年9月会议通过）等规范性文件，以有利于党组织在结构与功能上的调整，保障党的政治目标的实现。
第二次是党的八大及其对党章的修改。此时，党在全国实现了全面执政，经过七年的实践，“我们的国家和我们的党都已经经历了巨大的变化”，就党自身而言，“中国共产党已经是执政的党，已经在全部国家工作中居于领导地位。党的组织分布到全国每一个城镇和县区，每一个重要的企业，并且分布到各个民族”，同时随着党员数量的增加而且多数党员都在各级国家机关、经济组织、文化组织和人民团体中工作，这就“要求我们十分注意加强党的组织工作和对于党员的教育工作”。这种政治环境的变化一方面让党面临新的考验，同时要实现新的目标和任务；另一方面，需要对自身的结构与功能进行适应性调整，同时，“根据这些新的情况和新的要求而对原有党章作了适当的修改”，更为重要的是，“党除了应该加强对于党员的思想教育之外，更重要的还在于从各方面加强党的领导和执政，并从国家制度和党的制度上作出适当的规定，以便对于党的组织和党员实行严格的监督。”党内法规制度也必须随之进行相应调整，当然这时主要是以党内规范性文件的形式出现的。例如：《中央关于今后庆祝党的诞生纪念日的办法的决定》（1953年6月17日）、《中央关于统一管理党、政档案工作的通知》（1959年1月7日）、《中央关于党内同志之间的称呼问题的通知》（1965年12月14日）等规范性文件的出台就是因为加强党的领导和执政功能的需要。
第三次是党的十一届三中全会前后及邓小平关于《党和国家领导制度的改革》的讲话和《关于党内政治生活的若干准则》的颁布实施。此时，“我们党已经是全国政权的领导核心，我们国家已经经过长时期的社会主义革命和建设。”党内法规制度也需要进行适应性改革，为此，“修改党章的总的原则是，适应新的历史时期的特点和需要，对党员提出更严格的要求，提高党组织的战斗力，坚持和改善党的领导。”党面临的社会政治环境是：经过“文化大革命”，百废待兴，尤其是十一届三中全会确立了社会主义改革开放的大政方针之后所面临新的任务是进行社会主义现代化建设，要求我们“要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才”。为此，党的组织结构与功能必须进行调整与改革，相关制度改革也提上日程。正如邓小平所指出的：“党和国家的各种制度究竟好不好，完善不完善，必须用是否有利于实现这三条来检验。”进而，党的十二大修改了党章，在这一时间段内曾经制定了《中共中央办公厅关于中央直属机关领导体制问题的通知》（1979年8月17日）、《关于高级干部生活待遇的若干规定》（1979年11月13日）、《中共中央关于禁止在对外活动中送礼、受礼的决定》（1980年8月16日）、《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（1982年4月8日）、《中共中央关于任免国家机关领导人必须严格依照法律程序办理的通知》（1984年4月26日）等党内法规和规范性文件，通过党内制度的调整以促进党组织的结构和功能可以更快地适应改革开放新形势和新任务的要求。
第四次是1990年中国共产党关于党内法规制定程序的《暂行条例》颁布实施。此时正处于苏联解体和东欧剧变前后，党的领导和执政正面临新的考验，“党所处的环境和肩负的任务有了很大变化，党的思想、政治、组织、作风建设都面临许多新情况和新问题。”党的组织结构与具体功能必须服从这一现实要求，党内法规制度也因此必须进行适应性调整，当时出台的相关党内法规制度包括《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》（1990年1月12日）、《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》（1990年5月25日）、《中共中央关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》（1990年7月7日）、《中国共产党发展党员工作细则（试行）》（1990年8月1日）、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》（1995年4月30日）、《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》（1995年4月30日）等等，以满足党组织结构与功能的优化要求，应对新考验，并适应现实政治发展的需要。
第五次是党的十八大召开及2012年修订并于次年发布的《制定条例》。这时“世情、国情、党情继续发生深刻变化，我们面临的发展机遇和风险挑战前所未有”，因此要“全面提高党的建设科学化水平”，要求“全面加强党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设”。在十八大期间的五年里，党内法规制度建设成就显著，修订和制定的党内法规在数量规模上是空前的。更为重要的是，党中央对党内法规制度建设的重视也是空前的。中共中央不仅对过去党内法规制度和规范性文件进行了系统清理，在此基础上，还出台了关于中央党内法规制定工作《一五规划》，而且在2016年12月13日印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，在同月24日召开全国党内法规工作会议，这在党的历史上是第一次；期间，习近平总书记还专门作出重要指示，要求在加强党内法规制度建设方面“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”，“力争到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”。尤其是党的十九大报告中提出“提出依法治国和依规治党有机统一”，进一步要求“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中”，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。在2018年2月，中共中央还印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》（以下简称《二五规划》）着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，这是为了适应法治中国建设需要而进行的必要准备。
由此，相对于党的七大、八大、十二大、十四大时期对党的组织结构和功能方面的基础性党内法规制度建设的要求，在党的十八大之后，党内法规制度建设进入到了一个规范化、科学化和体系化的阶段。这一方面反映了它是党的组织结构和具体功能应国家政治发展现实要求的一种必然回应，另一方面，也反映了党内法规制度建设的能力和水平在这种回应过程中也在不断提升，并达到了一个较高的发展水平。当然，这是在党的建设和国家建设良性互动中逐步实现的。
三、理解党内法规体系的三重视角及其科学化构建
经过上述大致五个阶段的演进，党内法规制度建设与发展进入到了一个新的时期，关于党内法规制度体系研究也更为深入。尤其是党的十八届四中全会对全面依法治国进行总体部署和十九大提出更高要求后，党内法规制度建设的着眼点，此时已经发生了很大变化。它不再仅从党内法规制定本身和党的建设本身考虑，而是兼顾到党的政治功能来制定党内法规。具体体现在三个方面：一是单一地“从党的建设的实际出发”转变为“从党的事业发展需要和党的建设实际出发”的双重视角；二是从仅满足党的建设客观需要而转向“有利于推进党的建设制度化、规范化、程序化”的规范性要求上来；三是从党的自身管理功能开始转向“符合科学执政、民主执政、依法执政的要求”等政治功能的现实要求上来。这客观上反映了党组织结构与功能的适应性调整能力逐步增强，形成了“党组织的结构”、“党组织的功能”和“党内法规制度”三者之间良性互动的新态势。这不仅有利于促进党组织结构的优化和功能的实现，还有助于党的政治目标和国家建设目标的实现。因此，党内法规制度体系的内涵也需要在三个层次上来理解。
（一）形式内涵：党内法规制度体系的外在形态
从基本形式上说，党内法规制度体系包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等七类专属名称，其科学化首先需要对这七类专属党内法规进行科学构建。然而，无论是哪一类它们在内容和形式上都经历着各自的科学化过程。
党章是关于党的基本事项所作出的“根本规定”，自党的二大制定第一部党章以来，经过历次修改或修订，已经日臻完善，尽管随着社会政治发展环境和党组织在结构与功能上的适应性调整还会进行修改或修订。其科学化过程在内容和形式上都有其特有过程，且与中国革命和建设发展的现实要求密切相关。相对而言，作为党的根本大法，其科学化过程是在全党共同努力之下进行的，其保障也是显而易见的。然而，在党章之下对各类党内法规的配比，还需要根据党章和实际需要进行科学化和体系化构建。
如何对党章之下的准则、条例和规则、规定、办法、细则根据不同领域、不同层次的需要进行合理安排，设定具体数目，这是一个科学问题，需要进行专门研究。笔者认为，首先应该在党章的大框架下，并根据党组织的具体结构与功能，对各自的种类数目及构成进行科学设计和规划。就准则而言，它是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为所作出的“基本规定”。当前现行的准则有3部，即：《关于党内政治生活的若干准则》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党廉洁自律准则》，为行文方便，以下简称准则Ⅰ、准则Ⅱ和准则Ⅲ。从约束范围来说，现行的准则是涵盖了全党的，例如准则Ⅰ、准则Ⅱ是针对党的各级组织、全体党员，尤其是党的高级干部，而准则Ⅲ是针对全体党员和各级领导干部。从具体内涵来说，准则Ⅰ和准则Ⅱ分别列举了12项规定，准则Ⅲ规定了8条廉洁自律规范，事实上涵盖了党内生活的各个方面。但前两者仅是对政治生活的界定，而后者尽管也涉及到党的组织生活和党员行为，但显然不够充分，难以满足党组织的其他方面需要。从其概念界定可知，党内至少应有三部准则，即：关于党内政治生活的准则、关于党内组织生活的准则和关于党员行为的准则，如果与准则Ⅲ相对应，还应该有1部关于党员的道德准则。当然，党内到底需要多少部准则？按照什么逻辑结构进行安排？这是关乎党内法规制度体系本身的科学化问题，因而是一个需要认真对待的理论问题。另外，“条例”是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作所作出的全面规定，那么，全党需要多少部条例？学界已经有学者关注这一问题，例如，韩强曾提出了“党内条例的规范化和体系化”问题。作为党内法规制度体系四梁八柱的“梁”，党内条例体系的结构是否合理显得更为重要。
除了党章、准则和条例需要结构上的科学化建构之外，根据三者制定的规则、规定、办法、细则就更需要相应的规范化和体系化建构。然而，《制定条例》对党章、准则和条例进行过明确界定，但对规则、规定、办法、细则却没有进行分别具体界定，只是笼统地规定是“对党的某一方面重要工作或者事项作出具体规定”。对于什么是规则、什么是规定和“办法”，以及具体规定什么范围内的事项，什么样的规定需要出台相应的“细则”等等。对于党内法规制度体系的构建而言，这是当前需要首先解决的问题。事实上，较早对条例和规定进行界定的是中共中央1989年4月发布的《中国共产党各级领导机关文件处理条例(试行)》，它列举了党的各级领导机关正式文件常用的13种类型，其中包括“条例”和“规定”。对条例的界定是“由领导机关制定或批准，规定某些事项或机关、团体的组织、职权等带有规章制度性质的文件”，而将规定界定为：“对特定范围内的工作和事务制订带有约束性质的措施”。随后即第二年（1990年）发布的《暂行条例》对党内法规进行界定并明确了其名称，将条例和规定列入其中，但没有对其具体内涵进行界定。因此，在实现对党章、准则和条例的科学化建构的基础上，只有对规则、规定、办法、细则进行明晰的界定，才能根据现实需要科学设定其具体种类和数量，这是党内法规制度体系科学化的基本要求和重要内容。
从形式上看，还有一个由制定主体决定的效力位阶的体系化的建构问题。根据《意见》要求，党内法规制度体系是一个包括中央党内法规和由各领域各层级党内法规制度的系统。而根据《制定条例》的界定，党内法规包括三个层次：一是中央党内法规，二是中央纪律检查委员会和中央各部门就其职权范围内有关事项制定的部委党内法规，三是省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定的地方党内法规。按照逻辑上的包含关系，党内法规制度体系首先包含党内法规，即中央党内法规、中央各部委党内法规和地方党内法规。地方党内法规除了省级党组织制定的外，在现实政治生活中，还有“由党中央授权的副省级城市和省会城市党委制定的地方党内法规”，这就客观上构成了“1+4” 纵向上的效力位阶。党内法规制度体系在纵向上的四级效力位阶在设置内容、范围及其相互关系上，自然存在一个科学化问题。例如：在实践中，地方党内法规如何根据中央党内法规来制定，如何实现中央党内法规的原则和精神与地方具体实践相结合，哪些规则、规定、细则、办法需要由中央各部委党内法规来界定，哪些应该由地方党内法规自行制定，等等。如果对这些问题没有认真研究和科学处理，不仅会造成具体工作上的不堪重负，也会让党内法规制度体系臃肿不堪，反过来将制约党组织自身在结构和功能上的灵活性和适应性。
党内法规制度体系的形式内涵制约着其实质内涵，形式合理性及其科学性直接影响着实质合理性及其科学性，间接制约着党组织的结构与功能，进而影响着党内法治和国家法治建设。
（二）实质内涵：党内法规制度体系的具体构成
相对于中央党内法规制定工作《一五规划》的划分，《二五规划》主要围绕四类党内法规制度建设展开，当然这是依据《意见》要求制定的。《意见》提出完善党内法规制度体系，亦是以“1+4”为基本框架的，即在党章之下分为党的组织、党的领导、党的自身建设和监督保障4类党内法规制度。诚然，这比《一五规划》的6类党内法规制度的类型划分（即关于党的领导和党的工作、党的思想建设、党的组织建设、党的作风建设、党的反腐倡廉建设和党的民主集中制建设）要更具合理性。但是，如果将之用结构性和功能性两类基本的类型划分方法来衡量，还不免会发现其存在的不合理之处。顾名思义，结构性党内法规制度，是指规定党的各级组织的产生及其基本构成的党内法规制度；功能性党内法规制度，是指规定各级党组织具体功能的党内法规制度。党组织在结构与功能上的统一性，使得这两种党内法规制度必然存在一定程度上的交叉性。
按照《意见》的表述，党的组织法规制度是指规范党的各级各类组织的产生和职责的制度。这属于规范党组织的结构性党内法规制度，直接决定着党组织的结构上的合理性。党的领导法规制度，是指党对国家各方面工作（包括国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设以及外事、国防军队建设等各方面）进行领导和执政的制度规范。这属于规范党组织的功能性党内法规制度，直接体现着党组织的政治领导和具体执政功能以及社会动员功能。党的自身建设法规制度，是指那些关于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等各方面的制度规范。其中既有属于规范党组织的结构性党内法规制度，也有属于功能性的党内规范制度，例如关于政治建设、思想建设等方面的党内法规。但是，在总体上，它们都规范着党组织的自我管理，直接体现党的自我管理能力或党内治理的能力和水平。党的监督保障法规制度，是指对党组织工作、活动和党员行为进行监督、考核、奖惩、保障等的制度规范，与前者一样，它同样属于规范党组织自我管理功能的党内法规制度，直接决定着党组织运行的效能，进而影响着党组织的政治领导功能和社会动员功能，因此它既属于规范党组织的结构性党内法规制度又属于功能性的党内规范制度。
可见，从结构性和功能性两个角度来区分党内法规制度，党的组织法规制度应该是属于结构性的，但在《意见》中的表述则涵盖了其相应“职责”，就兼具了功能性的要求；“党的领导法规制度”和“党的监督保障法规制度”属于功能性的，而党的自身建设法规制度从各方面建设的内容看则是二者兼而有之的。如何划分党内法规的制度类型，是科学构建党内法规制度体系的基本前提。从基本思路上来说，可以从现实和实践角度来划分，也可以从理性和规范角度来划分。前者要求从现有的党内法规制度出发，将现存的党内法规制度都囊括其中，进而分门别类。后者要求从理想的状况出发，按照理性和规范性要求进行类型划分。二者各有优缺点，如何使之更趋于合理，需要从学理上和实践上双管齐下。
在实质内涵方面，还有一个重要内容，即：党内法规制度的制定过程包括其规划（计划）、起草、审批和发布等的科学化建设过程。随着两部制定条例的出台、两个五年规划的实施，党内法规制定程序的科学化建构进步斐然。另外，在具体发布形式上也经历了一个规范化过程。中共中央1996年5月发布的《中国共产党机关公文处理条例》中明确规定党的机关公文种类主要有14种，其中对“通知”规定明确适用于对党内法规的发布。而中共中央印发的《党政机关公文处理工作条例》（2012年4月16日），在15种的公文中没有明确规定关于“党内法规”的，其中“通知”一类中规定仅“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。这是为了“突显党内法规的权威性严肃性”，原则上要求采用会议决定方式审议通过，由中央统一发布。但是，就党建发展和现实要求来看，具体发布形式和发布平台还需要进一步明晰和规范。
党内法规制度体系的实质内涵受制于其形式内涵，但其科学化建构则需要更多地建立在实践的基础上，也即需要在政治生活的实践中不断优化。
（三）法治实践：党内法规制度体系的锻造与完善
党内法规制度体系的具体实践就是其运行过程，也即党内法治的实践过程，涉及到党组织在结构设置上的合理化和在功能发挥上的优化。同时，也可将之视为党内法规制度体系的形式内涵和实质内涵的锻造过程。在政治实践中，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》并提出深化“党的建设制度改革”的时代命题，随后在2014年8月29日，中央政治局审议通过了《深化党的建设制度改革实施方案》，它“围绕4方面改革任务提出了26项重点举措，并提出改革举措在2017年前基本完成，到2020年建立起系统完备、科学规范、运行有效，更加成熟更加定型的党的建设制度体系”，这就是对党组织进行结构与功能优化的具体举措，也是建立并完善党内法规制度体系和党内法治体系的基本前提。党内法治就是各级党组织和党员在党内政治生活和组织生活中按照党章和其他党内法规所规定的原则、精神和具体规则要求进行活动的一般状态。就党内法治体系而言，肖金明曾对其内涵进行过论述并认为它应包括四个方面：“一是完备的党内法规规范体系，二是高效的党内法规实施体系，三是严密的党内法治监督体系，四是有力的党内法治保障体系。”他明确提出了党内法治体系的制度规范、具体实施、监督保障等核心要素，所谓的制度规范即指党内法规制度体系，所谓具体实施即指党内法规制度的执行，所谓监督保障就是保证党内法规制度体系得以有效执行的组织和规范。制度规范层面的内容前面已多有论及，这里主要探讨一下具体实施和监督保障两方面的相关内容。
在党内法规制度体系的实施或运行方面，首先要求党的各级组织和党员必须有遵守党内法规的意愿，而这一点，一方面需要党员自身的认知，另一方面需要党组织的强制管理。正如习近平曾指出的，“从严治党，最根本的就是要使全党各级组织和全体党员、干部都按照党内政治生活准则和党的各项规定办事。”事实上，这是党组织的一贯要求，无论是在革命战争环境下还是在和平建设发展时期。例如，中央纪律检查委员会早在1987年1月13日就曾发布《关于共产党员必须严格遵守党章的通知》，要求“各级党的组织要认真组织全体党员学习党章，严格执行党章的各项规定，并向党员重申党的政治纪律”。然而，现实中更多的次生问题产生于党内法规制定和执行过程中，正如张晓燕所分析的，“党内法规执行存在一些逻辑悖论，是导致一些党内法规难以执行或执行效果不佳的主要原因。”诸如如何避免党内法规执行主体和被监督者的同构现象，党内法规制定的部门化，在执行情况评定上的自我评估，以及党内法规解释常态化机制的建立等问题，这些既是实践中的问题，也是一个理论规范问题。在监督保障环节亦是如此，主体上能否落实责任制，能否将党内法规制度执行情况纳入各级党委督促检查、巡视巡察范围等等，都是较为客观的制约因素。在理论上，这些技术性问题都很容易解决，但在具体实践中却并不那么容易，需要渐进磨合。同时，还需要考虑到国家法治建设的具体进程与要求。
如前所述，党的领导和执政地位决定了党内法规体系与国家法治体系的其它组成部分有着内在联系。具体来说，在党内法规制度体系中党的领导法规制度与其它法治体系的关系较为直接。在党的领导法规制度中，党领导立法工作的党内法规制度及其运行效果，将间接影响制约着国家法律规范体系的完备程度和法治监督体系的有效性；相应地，党领导政府和法院工作的党内法规制度影响则间接制约着法治实施、法治监督和法治保障体系，党领导监察委和检察院的党内法规制度会影响制约着法治监督和法治保障体系。从党的组织法规制度来说，其状况影响制约着各级人大、政府、法院、检察院和监察委等机关中的党组织的结构与功能，进而间接影响着其法治功能的发挥。另外，党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度的执行状况，同样会产生相应积极的或消极的影响力。因此，在国家法治建设过程中，党内法规制度体系就与国家其它法治体系形成了内在的啮合机制，而且发挥着重要功能。通过这种啮合机制，党内法规制度体系在具体实施中所产生的能量就通过这一啮合机制传送到了国家法治体系中的其它子体系之中并促进其有效运行，进而促进其优化过程。同时，党内法规制度体系在国家其它法治体系中运行的状况，又依赖于党内法规制度的实施体系和监督保障体系及其完善程度。因此，包括党内法规制度体系及其具体实施体系和监督保障体系在内的党内法治体系，与国家法治体系一起，在党内法治建设和国家法治建设过程中就形成了更为紧密的啮合机制。同理可知，这种啮合机制同样会将党内法治所产生的能量传送到国家法治体系之中。当然，这种能量的反向传送也是存在的。
党内法规制度体系的内涵不仅需要在党组织的结构与功能中去探寻，就其涉及党的领导和执政部分，还需要在国家政治体系的结构与功能中去研究，这就构成了研究党内法规制度体系的双层基础，而且二者之间存在着内在逻辑关系，在现实政治运行过程中形成了一种特定的啮合机制。如何使这种双重的啮合机制得以优化，是实现党内法规制度体系乃至于整个党内法治体系科学化建构的目标所在。这本身就构成了一个很具中国特色的理论问题，而且值得深入探讨。正如王振民所指出的，“在我国，党内法的状况和法治化程度直接决定国家法治的状况和法治化进程”，而学界对于党内法治研究的忽视与国家法治建设的现实需求相脱节，事实上，中国共产党作为一个具有近九千万党员的超级规模党组织，其自身“如此大规模的制度化、规范化建设在人类政党发展史上是前所未有的，对于这种政治现象我们不能熟视无睹。”构建党内法规制度体系的关键是党内法规在点、线、面三个层面上体系性建设，也即要求某种行为的单项法规要兼具实体性、程序性和保障性规定，不同法规之间要相互配合，同时还要与国家宪法和相关法律实现有机协调与衔接。因此，在党内法治和国家法治同步建设过程中，二者的同频共振要求各要素之间形成有效的啮合传送机制。这就构成了当代中国公法及其现实运行的独特图景。因此，从法的生成与发展的角度来看，关乎党的领导和执政活动的党内法规制度，可以被看作是国家法产生与发展的重要渊源之一。
综上所述，党内法规制度体系的具体内涵是伴随着党内法治和国家法治建设进程的深入而不断丰富起来的，其中与国家政治生活密切相关的部分尤其是属于“党的领导法规制度”这一类型的党内法规制度，其发展与完善势必在我国现实政治生活中和法治建设实践中不断助推党的领导执政和国家政治的法治化，进而助推着国家制度的成长。
*此论文是中国法学会2018年度部级法学研究重点课题《党内法规制度建设保障体系研究》[CLS(2018)B03 ]阶段性成果。
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