陈星宇：构建智能环路监管机制 | 法学杂志202002

【副标题】基于数字金融监管的新挑战

【作者】陈星宇（中国人民公安大学法学与犯罪学学院讲师）

【来源】北大法宝法学期刊库《法学杂志》2020年第2期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。

内容提要：面对金融科技的创新与发展，传统监管机制显现出监管滞后、监管失效等方面的无力和脱节。数字金融监管在风险控制、监管方式、监管模式上面临新挑战，应以科技化监管为核心，借助大数据、人工智能等新型科技手段，实现风险的综合动态监测，推动监管向科技型、统筹型转变。在金融智能监管系统的基础上，构建由事前准入及测试、事中实时动态监测、事后风险处置反馈系统组成的智能环路监管机制。

关键词：数字金融；监管科技；统筹监管；智能环路监管

互联网信息技术在金融领域的广泛应用催生了金融的数字化转型，随着区块链、人工智能、大数据等新型技术的加入，数字金融的内涵和外延不断变化，难以将其限定在一个特定的概念中。金融科技使金融行为及产品结构更为复杂、相互联系更加密切，风险的产生方式、表现形式等都与传统金融风险不同，不论从监管理念、监管方式、监管模式以至监管规则上都需要作出适应性调整。数字金融新业态对监管提出了新的挑战，构建符合数字金融特征的新型监管机制成为亟需解决的现实问题。目前学界关于新型监管机制的研究主要集中在对某种先进监管方式或理念的应用路径的研究上，比如将区块链技术引入监管，借鉴国外的沙箱监管方式、引入智慧监管理念等，尚未在宏观上进行系统性、整体性监管机制的构建。第五次全国金融工作会议明确指出，要加强金融基础设施的统筹监管和互联互通，推进金融业综合统计和监管信息共享。对数字金融行为的有效监管，也应统筹考虑，加强监管的系统化建设及信息的流通共享。本文认为，应基于数字金融发展新形态，建立适应数字金融风险特征以及金融创新需求的监管机制，从事前、事中、事后进行整体性、系统性的全程动态监管，每一环节之间信息联通、动态交互、相互促进，形成智能环路监管机制。

一数字金融时代下监管面临的新挑战

　　（一）新风险形态对风险控制理念的挑战

　　当前数字金融风险已不同于传统风险。一是风险构成复杂，风险链条拉长，流动性、杠杆率等各类风险叠加。二是风险相关度高。行业间的内在关联性更强，金融产品互相嵌套，尤其在互联网资管领域，业务模式多样，产品多层嵌套情况突出。三是风险集中。金融业务的发展更加趋同，行业间联系更为紧密。四是风险辐射范围大。数字金融行为已跨越行业、地域、市场的界限，风险传导速度更快，扩散范围更广。以信贷业务为例，我国大多数金融行业都涉及到了信贷业务，比如贷款类信托、信贷类保险、通道类资管计划等。随着数字金融的发展，互联网信托、互联网保险，以及P2P借贷平台、众筹、供应链金融等各类互联网融资形式涌现。金融业务的同质性使合成谬误的问题更加突出，在非线性的金融市场中，所有微观的金融机构开展信贷业务的理性行为，在整体上可能成为非理性行为，甚至酿成金融危机。数字化的信贷形式使资金提供者和融资者的数量大幅增加，推动了信贷业务规模持续扩大，即使在经济下行的情况下，依然没有缩减，这种跨越多个市场的同质业务持续性扩张，使风险敞口难以控制，微观分散的个体风险叠加极易引发系统性风险。

　　控制风险是金融监管的核心，而从数字金融的风险特征来看，以金融机构为中心，凭借静态监管规则控制风险的理念已不足以维护金融体系稳定、保护金融投资者利益。一是审慎监管、行为监管侧重于对金融机构的管控，难以识别数字金融业务中泛化的行为主体，对金融投资者保护力度不足。微观审慎监管注重对微观金融机构的风险防控，监管规则主要约束金融行为主体。宏观审慎监管注重整个金融系统的稳定，重点对系统性重要机构进行监管。行为监管也主要是针对金融行为主体进行规制。数字金融时代下区块链、人工智能等新型技术的应用，使金融业形态复杂多变，实际的行为主体变得模糊泛化，静态审慎监管和行为监管在一定程度上失效。比如平台金融、区块链金融等，在现行金融法律制度下，行为主体的认定困难，规范主体行为的监管规则难以有效防范平台化、去中心化的金融行为所产生的风险。另外，传统监管聚焦于金融机构，监管措施主要集中于资产端，缺乏资金端的风险控制，而使风险向投资者转移。二是审慎监管、行为监管以静态的监管规则为基础，难以有效监控动态的数字金融市场。从准入方面看，僵化的静态准入规则已不适用于日益复杂的金融新形态，严格的准入标准缺乏监管弹性，遏制金融创新，而宽松的准入标准则降低了创新业务进入金融市场的门槛，带来潜在风险，在法律层面很难制定合理恰当的准入规则。另外，行为规制方面，监管主要体现为对金融机构及其行为在静态指标上的合规性要求，比如资本充足率、资产收益率、流动性水平、贷款集中度等，这种静态行为合规难以管控日新月异的数字金融行为，金融机构可以通过业务创新、产品嵌套等方式，根据已经确定的监管规则，灵活地调整自身行为以符合监管要求，极易隐藏风险。

　　（二）金融科技对监管方式的挑战

　　市场主体具有内生逐利动力，快速开发利用新技术的积极性高且专业能力强，比如我国在禁止ICO（首次代币发行）之后，市场上又相继产生了IFO（分叉发行）、ITO（通证发行）等类似于ICO的新形式。相对于市场主体的快速创新，监管机构因人力、财力等多种因素限制，在新技术应用上很难及时跟进，监管与创新的错配越发严重，这在金融分业明晰、技术更新缓慢、产品结构简单的传统金融时代并不凸显，而在“一日千里”的数字金融时代，便暴露了监管的滞后与乏力。

　　传统的监管主要是以非现场检查及现场检查的方式进行。非现场检查通过要求金融机构定期按规定提交资产负债表、利润表等财务报告实施监管，对这些报告的审核基本依靠人力完成；现场检查主要是借助人力，深入金融机构内部，对文件、报表等资料进行检查核实，以了解金融机构的经营及风险状况。不论是现场检查还是非现场检查，都以静态报告材料为基础进行，所呈现的金融机构的合规性状态只能反映特定时间段的情况，信息获取滞后。数字金融业务运行速度快、创新程度高，以静态规则及局部信息为基础，依靠人力实施的传统监管方式与数字金融业务特征不匹配，不可能对高度信息化的数字金融业务进行及时、全面的监管，容易产生监管空白、监管套利等监管失效的情形，并且难以对有可能聚集而激发系统性风险的微观风险点进行精准监测。

　　（三）综合经营对监管模式的挑战

　　数字金融时代的金融业务行为综合性更强，各类业务相互嵌套、彼此关联程度加深，行业间分业经营的界限模糊，风险日渐趋同，加强金融监管的统筹性、系统性更为迫切。

　　对综合性金融业务的有效监管，需要监管机构全面获取各类业务信息，而信息不对称作为金融体系脆弱性的重要原因，在数字金融时代愈发加重。信息获取是否充分、真实，直接决定了监管决策的合理性、有效性。当前监管机构主要依据金融机构提交的定期报告、财务资料以及信息披露、现场检查等途径获取信息，而金融机构存在道德风险，为追求利益、规避监管，可能提供虚假材料，信息的真实性缺乏保障。数字金融业务的快速运行及持续的技术革新，依据静态材料所获取的信息片面，无法全面、实时了解金融机构的真实经营情况，难以使监管者及时对风险进行早期的有效控制。比如从近期安盛投连险“爆雷”事件来看，信息不对称是风险爆发的一个重要原因。投保人在购买此产品时未从保险公司获得充分的风险告知，在Evolution产品投资过程中，管理人改变投资方向，从稳健的房地产市场转向高风险的衍生品市场，而投保人却对此一无所知。香港保监局在接到投诉后才获知违规情况并介入调查，获取风险信息延迟，监管严重滞后。

　　信息不对称不仅存在于金融机构与监管主体、金融投资者之间，各监管机构之间也存在严重的信息不对称。当前，监管机构的信息获取分散、缺乏集中的汇总分析，行业数据的综合统计及信息互通共享有待加强。长期分业经营、分业监管的监管体制，导致我国监管机构间的协调合作能力弱，监管机制亦缺乏系统性的统筹。虽然我国已成立了国务院金融稳定发展委员会以促进各监管机构协调合作，将银监会、保监会合并为银保监会，但目前国务院金融稳定发展委员会的统一监管职能有限，我国机构监管的模式没有从根本上转变，尚未实现真正意义上的统一监管。此外，金融机构的自律监管能力较弱。我国目前有很多定位于自律组织的各类金融行业协会，但其事实上并未进行有效的自律活动，金融市场的自律秩序尚未形成。而在美国，除了纽约证券交易所参与自律监管外，还存在FINRA这类经过法律授权履行市场自律监管职责的非政府机构，以及广泛开展自律管理活动的由金融市场服务者组成的自治组织。

二数字金融时代下监管逻辑的转变

　　（一）风险控制理念的转变：综合型动态控制

　　数字金融领域风险的传染性、叠加性强，微观局部的风险容易产生多米诺骨牌效应而影响整个金融行业，必须在业务运行中及时发现风险隐患，才能有效控制风险。动态的实时监测可以在风险形成的早期介入监管，是数字金融时代防范化解金融风险的关键。监管机构应借助科技手段，对金融市场进行实时监测，提升监管的主动性及前瞻性。另外，应加强投资者保护，向投资者提供更多相关金融业务的经营信息，使其充分了解风险情况，作出更加合理的投资决策。以近年P2P平台“爆雷”为例，众多平台由于违规建立资金池、虚构投资标的等违规行为引发挤兑风险，揭露了我国传统金融监管机制对新型金融形式的监管缺陷。P2P平台产生风险与准入标准的放松不无联系，但面对多样化的金融创新、技术更迭，监管机构很难在准入上把握恰当的“分寸”，准入标准太高会遏制金融创新，准入标准太低会引发风险。事实上，事中监管的失效也是P2P平台爆发风险的重要原因，传统的监管方式无法及时发现P2P平台经营中的违规行为，不能在第一时间消除风险隐患，而致使风险不断累积。对于一项新的金融形式，除了准入上的规制外，更重要的是在业务运行中进行风险的动态实时监测，及时引导市场主体纠正经营行为，尽早化解危机。

　　数字金融行为链条主体节点繁多，产品相互嵌套，结构更加复杂，增大了微观风险引发大范围系统性金融风险的概率。美国经济学家Stephen Morris通过系统性风险的基本传导模型证明了微观金融机构的风险集聚是构成系统性风险的主要原因。数字金融领域综合经营更为普遍，业务交叉、关联度更高，风险更易叠加传导，微观层面的个体风险有可能聚集、传导至整个金融系统，甚至引发系统性金融风险。数字金融时代的风险控制不仅应在宏观上控制系统性风险，而且应更加注重对多个主体节点及微观风险因素的识别，在微观上控制局部的风险叠加，风险控制理念应是宏观、微观并行的综合型动态控制。金融监管应从以预防危机为导向的风险控制转为全面金融安全维护，强调监管的系统性、常态性。

　　（二）监管方式的转变：科技型监管

　　金融科技的广泛应用使数字金融行为科技化程度加深，已不是传统监管方式可以驾驭的。以近年虚拟货币的发行监管为例，作为区块链技术的典型应用，虚拟货币的诞生对于监管机构来说无疑是一个史无前例的挑战，虚拟货币交易平台爆发的风险突显了当前监管能力的不足。我国对比特币为代表的虚拟货币发行采取了抑制性的监管态度，在很大程度上是由于现行监管技术落后，无法实现对创新型金融行为的有效规制。对虚拟货币采取的禁止性监管规则主要是基于维护货币体系稳定、防范金融风险而采取的权宜之计。但技术进步、金融创新无法阻挡，被动的禁止并非长久之计，主动提升监管技术以实现科技化监管是金融监管发展的必由之路。科技化监管路径也得到了世界各国监管机构的普遍认同，比如英美等发达国家提出了监管科技的构想，即监管部门的技术系统直接连接每个金融机构的后台系统，实时获取监管数据，运用风险数据聚合、数据模型类型化分析与预测、监控支付交易、识别客户与法人等。

　　监管机构能否紧跟数字金融市场的行业变化作出适应性调整，根本在于监管方式的创新。数字金融的基础是新型科技在金融领域的应用，与之对应的金融监管也必须由传统的主要依靠人力的监管转化为以技术为核心的科技型监管。大数据、人工智能、区块链等新型技术可以为监管者提供全面、精密、准确的决策依据，使监管更加及时、合理、有效。比如人工智能技术不仅可以对大量复杂数据进行计算、整合，还可进行深度学习，对分析数据的算法进行改进，为金融风险的监测、控制、处置提供精准的操作模型和最优的解决方案；区块链技术的不可篡改性，可以对监管数据信息进行存储、共享，交易数据、风险数据等信息可以实时、永久、安全、完整的记录在分布式账户上；云计算可以对不同类型、不同结构的数据进行分析处理，实现实时动态的数据资源配置和信息共享。新型技术可以突破传统“人力”监管的限制，智能化的监管技术有利于监管机构及时发现风险，最大可能地在早期预防、化解重大金融风险。

　　（三）监管模式的转变：统筹型监管

　　事前、事中、事后监管是一个相互影响，内部关联的有机整体，应统筹事前、事中、事后监管各环节，实现系统化监管及信息的互联互通。有效的监管不仅在于事前准入的规制以及对违规行为的事后纠正与处罚上，而且需要在事中有效预防及控制风险。监管机构应增强风险的预警能力，对还未触碰监管红线的行为进行纠正、警示，更加注重对市场主体的合规性引导。充分获取信息是对风险进行早识别、早预警、早发现、早处置的基础，应借助大数据、人工智能等新型技术，打破监管机构与市场主体间的信息壁垒，使监管机构可以全面、及时获取金融机构经营信息，对金融行为从事前准入到事中运行再到事后处置进行统筹监管；使金融机构可以更全面了解监管政策，深入理解相关法律规范，获取监管上的指引及合规性指导；同时也使金融投者能够更充分、及时地获取投资信息及风险提示，进而在监管机关、金融机构及金融投资者间达成信息的流通共享。

　　统筹各监管机构的监管职能及自律组织、金融机构的自律监管功能。首先，进一步促进各金融监管机构间的职能协调、信息共享及统一协作，强化国务院金融稳定发展委员会的职能体系，加强监管协调性，促进统一监管。统一监管并非只能通过监管机构合并实现，关键在于监管功能的统一，应更加注重功能监管，以金融产品的基本功能及风险性质为依据进行统一监管。其次，统筹金融市场自律性监管功能，不论是金融机构的内部控制还是行业自律组织，都是金融监管体系里的重要组成部分。社群机制在某些特定的条件下可以在负外部性的抑制方面发挥有效的作用，比如证券业协会、基金业协会等自律性组织对维护金融市场稳定所起到的积极效果。同时，信息的共享及新技术的应用使金融机构可以依据其获取的信息，及时修正、改进自身内部的风险控制及自律机制，主动治理风险、及时调整经营行为，推动金融机构进行自我治理。

三数字金融的科技化监管路径：智能环路监管机制

　　（一）智能环路监管机制的基本结构

　　1.基础系统

　　建立全国性的金融智能监管系统作为智能环路监管机制运行的基础系统。首先应明确牵头主体。我国尚未形成统一的监管机构，各监管机构间依然存在信息壁垒，自身难以达成协作。国务院金融稳定发展委员会具有金融监管协调、统筹防范金融风险的职能，相较于其他主体更有能力组织协调各级监管部门、司法机关、相关金融机构、技术企业进行数据及技术整合，应由其牵头建设全国性的金融智能监管系统，为数字金融的科技化监管提供数据平台及智能分析系统。其次，全面收集数据。应整合已有数据资源或平台，比如目前腾讯公司和地方金融监管机构合作建立的金融安全大数据平台，以及其他机构已经创建完成的金融大数据系统，从各级监管部门、政府机构、金融机构、交易所、企业平台等多方主体获取数据资源，形成跨行业、多层级，持续、动态的数据收集模式，实现数据互通。最后，运用技术手段。大数据、云计算、区块链、人工智能等新型技术可以为智能监管系统提供技术支持，能够对整个金融行业的庞大数据进行实时分析并通过智能算法形成最优的风险处置建议，改善监管机构的关键决策，提升监管效率及精确度。

　　2.内部构成

　　智能环路监管机制以金融智能监管系统为支撑，统筹事前、事中、事后各监管环节，将监管法律法规、行业规则等信息转换为数字语言输入系统，将监管对象的经营行为及风险情况转换为数字化标记输出系统。该机制的内部构成包括事前一般金融产品（行为）的准入及新型金融产品（行为）的测试系统、事中实时动态监测系统与事后风险处置反馈系统，内部各系统间进行信息接收、反馈、交换，是具有整体性、系统性、交互性的智能环路机制。（如图1所示）

　　（二）智能环路监管机制的运行机理

　　1.事前准入及测试系统

　　事前系统包括以静态的法律法规及相关行业规范为标准的市场准入测试，以及针对金融创新产品而设置的“监管沙箱”测试，监管沙箱可以在风险可控的前提下对新型金融产品进行测试，在事前准入上兼顾金融创新与风险控制。该系统将金融行为（产品）分为两个进路：（1）一般金融产品（行为）进行准入测试，系统自动检测识别其是否符合现行各项准入规范，由监管机构确认是否予以批准。（2）新型金融产品（行为）进入“监管沙箱”，系统对其进行测试，出具风险评估报告，为监管机构是否予以批准提供参考，最终由监管机构作出是否准予进入市场的决定。

　　2.事中实时动态监测系统

　　事中监管的核心在于对金融行为进行实时、动态监管，该系统由多个子系统构成，可对大量数据进行智能化分析并进行深度学习，自主筛选有价值的信息进行分类，并向不同对象开放。（1）划分多个子系统。根据监管需求，以不同地域、不同业务、不同监管对象等标准进行数据分类，形成互通相连的多项子系统，每一个子系统都是一个微智能监测系统，各子系统之间相互关联，数据交互。比如不同业务为标准而划分的多个子系统可以对不同的金融业务进行动态关联监控，及时发现综合经营中结构复杂、相互嵌套业务中的违规行为，揭露风险隐患，压缩监管套利空间，提升监管效率。以不同地域划分的多个子系统可以反映不同区域的金融业务运行情况，有利于对局部性风险、地域性风险的掌控。（2）系统数据分支。依据不同内容及功能对实时监测的动态数据进行分支，分别向监管者、金融机构、金融投资者开放。其一，监管者通过智能系统识别违规行为及风险点，依据系统提供的数据及智能化分析报告，发现市场的不稳定因素，及时识别风险信息，作出科学合理的监管决策，督促金融机构合规经营。由于监管科技无法取代人力根据市场变化做出监管调整以及对自动通知、修复算法出现异常时的修正，因此系统形成的数据分析及监管方案，只能辅助监管机构作出监管决策，不能完全取代“人”的价值判断与利益衡量，应保障监管机构的自由裁量权。其二，金融机构接入数据端口后，可以实时获取某类业务或产品的监测情况及评估报告，基于系统的智能分析，主动对存在风险的经营行为进行纠正。金融机构获取监测数据可以促进自治监管机制的形成，同时也是监管机构服务性职能的体现。其三，为金融投资者开放的数据包括全面准确的行业信息、数据反馈及风险提示，有助于提高投资者识别风险的能力，促使投资者作出理性的投资决策，实现保护金融投资者的监管目标。同时，投资者对信息的掌握也可以促进有效市场的形成，使投资者从注重投资性转向注重风险性，推动整个金融市场向更加理性、有效的方向发展。

　　3.事后风险处置反馈系统

　　事后监管系统的功能主要包括两个方面：一是对事前准入、事中实时动态监管中漏出的风险进行有效的风险处置。智能分析系统可以为金融机构及监管者提供风险综合分析报告及处置风险的最优方案，深入剖析风险形成原因，完善风险处置决策；二是形成反馈信息，在事后处置风险中对已爆发的风险进行智能化分析，将识别到的风险因素、监管漏洞及相关问题反馈到事前及事中系统，对监管系统中存在的缺陷进行修复。同时，系统对事后风险的总结报告，可以为监管主体及立法机关补充、调整监管政策、行业规则、出台或修订法律及相关规范性文件提供依据，完善金融监管法律规范体系，更新系统中的数字化监管标准，不断提升事前、事中系统识别、分析、控制风险的水平。

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《法学杂志》2020年第2期要目

【特稿】

1.我国死刑复核程序之完善刍议

陈光中；唐露露（1）

【担保法专题】

2.独立担保中国规则的风险控制机制研究

——以“独立保函司法解释”为研究对象

李世刚（11）

3.论银行账户担保的控制公示方法

耿 林（22）

4.世行营商环境调查背景下的中国动产担保交易法

纪海龙（34）

【民法典编纂专题】

5.《民法典·继承编》的人文观照与制度保障

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6.论民法典法定离婚理由的设计及残疾人权益保护

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【各科专论】

7.从农村土地承包法到民法典物权编：“三权分置”法律表达的完善

于 飞（69）

8.日本民用核能法律制度创新对中国的启示

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9.《保险法》中投保人如实告知义务条文的结构性解读及完善

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10.私募股权投资基金退出机制法律完善研究

——以防范系统性金融风险为视角

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【司法实践与改革】

11.司法体制综合配套改革：回顾、反思与完善

郭志远（105）

12.构建智能环路监管机制

——基于数字金融监管的新挑战

陈星宇（115）

【青年法苑】

13.国际商事诉讼中区块链技术证据的运用及中国因应

李忠操（122）

14.论股权众筹差异化信息披露义务

阴 越（133）

《法学杂志》由北京市法学会主办，创刊于1980年，是我国改革开放之后最早的法学期刊之一，1980年由司法部确定为国家一级法学期刊。1994年，《法学杂志》被评为首届“中国中文法律类核心期刊”；2000年至2004年被中国社科院文献信息中心连续评为“中国人文社会科学核心期刊”，收入《中国人文社会科学核心期刊要览》；2004年再次被北京大学图书馆和北京高校图书馆期刊工作研究会评定为“中国中文法律类核心期刊”，载入《中文核心期刊要目总览》；2008年入选“中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊”。2009年，杂志成功实现由双月刊改版为月刊，以崭新的面貌展现在读者面前，受到广泛好评。

责任编辑：郇雯倩

审核人员：张文硕

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