陈柏峰:乡村基层执法的空间制约与机制再造 | 法学研究202002
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内容提要:中国的基层执法深受政治体制和社会生态的影响和塑造,“治理空间”可以同时容纳这两种因素,是理解中国基层执法的新视角。乡村治理空间为基层执法提供具体场景,其“拥挤社会”特性和“权力分散”特性,严重制约着基层执法能力。空间区域化机制通过建立综合治理(执法)体系,实现了执法机构的统合和区域化;通过将村级组织、村干部、网格员等纳入执法体系,实现了执法空间的分界和局部化;通过对时间和资源进行情境化配置,实现了时空分区。区域化机制重构着乡村治理空间,回应了基层执法权薄弱和执法能力不足的问题,通过再造基层执法,提高了基层执法效度。关键词:治理空间;乡村治理;基层执法;执法权
法律文本与社会实践之间始终存在差距,法律实效反映着这种差距。从执法过程来看,政治体制、执法机构、执法人员、执法互动等因素都会对法律实效产生影响。西方的执法研究对政治体制、执法体制和社会生态的关注不多,或许是因为其法治系统相对独立和自洽,规则调整模式较为稳定,受政治体制影响不大,抵御社会生态压力的能力也较强。中国的执法研究大多从经验现实出发,对执法进行具体分析,关注执法背后的体制因素和社会因素。有的研究侧重考察社会因素对执法行为和过程的影响,有的研究关注执法体制甚至党政体制对执法行为的影响,有的研究将这两种因素同时纳入执法行为的考察视野。这种研究状况有其法律现象基础。
中国的法律大多不是从社会中自然“生长”出来的,而主要来源于规划和移植。立法蕴含改造社会的意图,通过行政执法系统贯彻实施,而推动行政执法的常常是党政体制。在此模式下,基层执法机构和人员时常要面对来自社会和体制的双重压力,受到社会和体制的双重制约。完成法律设定的任务,需要调用大量资源,而制度配给的资源往往有限,党政体制和执法机构需要不断“在实践中创新”。于是,执法实践中出现大量未在法律文本中明言的体制创新、机制强化、组织扩展、方法借用等非正式安排。要理解中国法治实践,仅仅观察“前台区域”法律文本上的执法机构、执法权归属、依法行政要求等,还远远不够,还有必要结合“后台区域”的各种成文或不成文的制度、体制、机制、组织、措施、方法等。
在中国的执法研究中,已有不少成果致力于反映法律文本同基层执法实际样态间的距离。不过,这些研究大多将社会因素和体制因素视为影响执法的独立因素,对二者进行的系统性考察较为缺乏。由于社会因素和体制因素都作用于基层执法发生的治理空间,形塑着空间的性质,治理空间将是系统性考察社会因素和体制因素如何影响执法效果、再造执法机制的理想视角。
空间视角在法学研究中较为边缘,但早已有之。例如,布莱克认为,法律在社会空间的不同维度(纵向、横向,文化、组织、规范等)都会变换其位置和方向,法律社会学的核心问题是如何测量法律的“关系距离”。芝加哥社会学派在生态系统的视角下分析城市、组织、国家、职业等社会空间的形态及其内部主体的互动,尝试通过建构法律系统的空间全景来分析法律职业实践。李普斯基的“街头官僚”是一个由空间关系定义的概念,是空间化思维构建的结果, “街面警察”与之类似。中国也不乏借助空间视角思考法律问题的学者。有的学者基于抽象的空间提出构想,将空间划分为社区、地区、国家、世界四个层次,对应于习惯法、地区性立法、国家制定法、世界共同法四类法律。也有学者从具体的空间场景出发,分析了乡土空间特征对警察执法的影响,考察了城管执法空间中城管和小贩的角色互动。
基层执法实践发生于特定空间,该空间不仅具有物理性,也具有社会性,既是社会关系展开的空间,也是国家治理社会的空间。体制因素和社会因素在执法空间中同时发挥作用,从空间视角观察和解读基层执法,通过建构“治理空间”的解释框架,同时容纳这两种因素,将有助于增进我们对基层执法的理解。治理空间为基层执法提供场景,执法在其中受到各种制约,各种法律外的创新也在其中发生。治理空间视角可以观察法律文本与实践的差距,也为理解这种差距提供可能性。中国基层的社会生活、社会关系、社会治理高度区别于西方,作为基层执法场景的治理空间,也必然有着不同于西方的特征。中共十九届四中全会作出了加强和创新基层社会治理的重要部署,我们也面临“发展中国特色社会主义法治理论”的艰巨任务,有关中国基层执法的研究需要坚持从实践出发,着眼于经济社会基础和法治运行现实,不拘泥于思维定势,创造性地运用理论工具,提炼总结中国法治的经验和特色。本文的写作也立基于此。为集中论述,文章主要以乡镇执法权运行为中心展开。
执法行为对体制资源和社会条件有极强的依赖性,会受到治理空间中原有社会关系和权力运行的制约。民众生活及其中的社会关系特征,权力在空间中的分布特征和运行规律,构成乡村治理空间的特有属性,制约着基层执法的效度。
(一)“拥挤社会”制约基层执法能力
从社会关系即民众生活的维度去看,基层执法受到乡村社会关系的结构性约束。与西方相比,我国乡村治理空间最大的特征是“拥挤”,乡村社会是“拥挤社会”。由于资源获取方面竞争激烈,资源分配难度大,乡村社会的权利配置通常缺乏明确性和绝对性。乡村人际关系密度高,决定了乡村执法的外部成本也较高。
1.拥挤的资源空间对执法能力的制约
传统中国是一个资源匮乏的拥挤社会,权利界定很难像西方那么绝对。儒家建构了“无讼”的伦理观念并以此教化民众,更加导致基层社会生活缺乏明确的权利界定。随着转型和发展,中国的资源日益丰裕,但相对于巨量人口,基层社会的资源分配仍然紧张,拥挤社会的特征没有完全消失。由于平等观念的普及,大多数人都得以参与社会资源竞争,强化了社会的拥挤程度。
拥挤社会的民众在思维方式上更接近传统农民而非现代公民,在生活中首先需要考虑生存问题。一个人在行使权利的时候,不能不考虑他人的生存处境,由此带来法定权利的非绝对性。在生活伦理上,绝对化的权利主张会被认为是“欺人太甚”,往往得不到基层社会民众的认可。在拥挤的基层社会,权利呈现很强的模糊性,执法很难在不同主体间划清界限;权利呈现很强的相互性,不同权利处于共生样态。对权利的界定越明确,越容易引发民众冲突。强行界定权利,未必能提高资源利用效率,反倒会致使资源缺乏整合,引发“反公地悲剧”。拥挤社会的特性对基层执法构成挑战。基层社会缺乏制度性装置明确个人权利和利益边界。执法要在此种生活样式和社会环境的基础上界定权利,必然会遇到难题;让执法对象和利益相关者接受执法结果,则更具挑战性。
2.高密度人际关系对执法能力的制约
就单位土地上的人口密度而言,显然是大城市更高。但大城市居民的人际关系松散,并不局限于特定地域,同一小区的居民在生产和生活中常常无太多联系。在街头空间,人际关系更是高度陌生化。在工作单位,人与人的熟识也不似乡土社会,只是工作上的而非全面的熟悉,更不具备乡土社会中的人际亲密。城市社区的人际关系虽然广泛但多不深厚,在学习、工作、生活、兴趣等方面重叠度不高。与此不同,农村地区单位土地上的人口密度不高,人际关系密度却非常高。村庄甚至乡镇区域构成熟人社会或半熟人社会。人们在生产和生活中联系紧密,在亲属网络、日常互助、婚丧仪式、农业生产、就业打工等几乎所有方面,都存在交互的可能。即使当前社会流动加剧,人际关系熟悉化程度有所降低,上述基本特性仍得以保留,与大城市居民的高度陌生化、人际关系疏离化不可相提并论。
首先,密度高的人际关系会在社会效果方面给基层执法带来挑战。针对个人的执法行为,在社区、社群中会产生更多溢出效应,在法律效果之外产生更多社会效果,可能影响社区团结、社会稳定、执法实效与法律权威。例如,进入人际关系密度高的社区拆除违法建筑,或“解救”被村民扣留的小偷或债务人,执法者的处置稍有不当就可能引发群体性事件。理想的执法空间是办公窗口,能够被执法者完全控制。执法对象进出执法空间完全受控,其行为也不难控制。由于执法对象缺乏在场的社会关系,执法一般只需照章办事。人际关系密度越高的地方,执法行为受社会关系干扰的可能性越大,执法所需的额外成本也就越高。
其次,拥挤社会的特征与现代法律运行预设的社会基础并不一致。现代法律规则成长或借鉴自工商社会,按现代工商社会的理念加以设置和安排。用现代法律规则处理乡村中的人际关系和事务,就是用城市工商社会的理念模型解决问题。基层执法的任务之一,就是由现代科层体系用现代法律规则治理社会,推动社会变迁。然而,拥挤社会中的权利界定存在困难,用工商社会的标准去看,拥挤社会的事务是不规则的。“真正要实行规则之治,一个非常重要的前提条件是规则之治的治理对象本身要具有一定的规则性。”拥挤社会中人们的生活和行为方式与现代法律规则预设的理念模型有所不同,用源于城市工商社会的法律规则去治理拥挤社会,势必成本高、效率低。强行的“格式化”还可能引发更多社会矛盾,耗费更多社会资源。
再次,拥挤社会的事务与科层体系常难匹配。现代社会的管理都采取科层制,科层体系的权力来源于法律规范的授权,整个体系依法定程序运作;科层组织内部有明确分工,成员的权力和责任由明确的法律规范调控;组织内部职位分等,下级接受上级指挥;科层组织内部有严格的规定、纪律,排斥私人感情,成员间只是工作关系。科层体系的结构与功能具有分割性,它将社会事务纳入不同部门进行管理。执法的理想模式和图景,是按现代科层体系设置的。但对于拥挤社会的很多问题,不仅要考虑法律规则和部门职权,还要考虑更广泛的民生问题、长期人际关系、社会和谐等因素。我国社会转型过程中问题丛生,它们与拥挤社会的现状存在巨大的关联性和依赖性,按照常规科层制的思路和模式处置,有时不但解决不了问题,还可能激化矛盾,使不同矛盾发生叠加和聚合效应。科层体系的常规思路在解决这些问题时常遇到技术性困难。这些问题的产生有着多方根源,通过单一部门设计政策或实施执法处罚,经常徒劳无功。
(二)权力分散制约基层执法能力
虽然从制度设计来看,国家权力在乡村治理空间中分布广泛,涉及社会生活的方方面面,但权力的分布仍然较为分散。第一,执法权配置的重心在县级政府,作出执法决定的权限主要在县级政府的职能部门,即其中负责具体执法业务的科、股、队,乡镇政府只有少部分事务的执法权。近年来的执法改革多以横向上的权力集中为主,较少聚焦执法重心的层级变化。第二,职能部门的执法权配置在纵向上体现出“查处分离”的特点,县级政府职能部门大多可以对违法行为作出处理,基层站所只能进行监督检查,即使发现违法行为也无权处理。第三,乡镇政府“权小责大”,虽然执法权大多未配置给乡镇政府,乡镇政府却负有责任,承担了大量工作任务。在安全生产、森林防火、殡葬改革、食品监管等广泛的执法领域,乡镇政府负有属地管理责任。近年来,环境保护也逐渐成为乡镇政府需要负责的事务。然而,这些事务的执法权却归属于县级职能部门。
基层执法权的配置和分布呈现分散性,缺乏聚合性。基于专业分工的执法权配置,难以形成啃“硬骨头”的合力,不能满足应对复杂性、多面性事务的需要。“层级—分工”是基层执法权配置的基本结构,其中层级结构会影响执法的渗透性,分工结构会影响执法的综合性。执法事项及与之配套的执法权,通过纵向层级结构向下渗透,并在各层级中间依据职权进行划分,形成一个个“条条”;同属一级的各个部门又受党委政府的统一领导,通过“归口管理”形成“块块”。由不同的“条条”(政府部门)分管不同领域的执法事务,虽然体现了专业分工,但又使得执法权从配置到行使各个环节都呈现出分散性。
由于执法事项具有专业性,且不同执法工作有不同要求,执法权需要分配给专业的政府部门行使,一个部门通常只能拥有一个领域的执法权,这造成了执法权配置上的分散。执法人员需要与执法权相配套,执法部门往往独立组织专业执法队伍,这导致了执法人员的分散。执法权背后的财政保障根据执法权的配置分配到各机构,不能统一供给,造成执法经费的分散。囿于不同执法领域的专业差异,执法部门之间知识壁垒极高。执法人员通常只了解自己工作范围内的法律知识或执法策略,对其他执法领域则不甚了解,其持有的执法证照也限于本专业领域,不能从事其他执法活动。此外,执法权的分散性还体现在对某一专业事务的分段执法过程中。例如,在食品药品的监督管理方面,食品药品从制造到出售需要经过多个阶段,各阶段既独立又相互连贯。执法权的分配强调各阶段的独立特征,根据生产、运输、储存、销售等阶段的事务不同进行分配,各个阶段由不同执法队伍进行监管和执法,这又进一步加剧了执法权的分散。
执法权因专业分工呈现分散性,在城市和乡村其实是一样的。只不过,城市的人口聚集和空间压缩带来了规模效应,执法人员、经费、资源的总量大,执法事务繁多,执法权的分散不会过度降低权力密度和强度,反而有利于执法的专业化发展。而乡村治理空间中的执法权配置分散,相对于治理空间而言,执法权力的密度更低,执法权更加稀薄。同时,由于很多乡村事务是非专业化的,需要开展综合性治理,专业化的执法权配置本身就稀释了执法力量。从执法人数上看,拥有执法权的主体集中在县级政府部门,负责某一具体事项的往往只有两三个人甚至一个人,而执法事务却分布在全县的治理空间中。薄弱执法力量和广阔空间的对照十分鲜明。
首先,执法权在地域空间上的密度不足。相对于广阔的乡村地域,执法权的分布非常稀薄,难以密集作用于治理空间。在城市街头空间,执法权虽不能实现绝对控制,但权力密集程度和控制程度要高于乡村空间。半封闭的街头空间,总是比完全开放的乡村空间便于控制;相对狭小的街头空间,总比辽阔无边的乡村空间更易于被权力元素填充。诚然,在乡村治理空间中,城镇建成区、村庄和集镇集聚了大多数民众,容纳了大量的执法事务,包括几乎所有的乡村市场监管类执法、大部分公共安全管理类执法和人口环境资源管理类执法。但城镇建成区、村庄和集镇是星罗棋布的。此外,有大量的法律需要在城镇建成区、村庄、集镇之外执行,分布在无法被完全控制的极为广阔的地域空间,典型的有林业行政执法、国土资源行政执法和环境行政执法等。物理空间广阔必然稀释权力,使执法权在治理空间中的支配力有限,难以完全契合此类执法工作的要求。
其次,执法权在治理层级上的渗透力不足。在乡村治理空间中,行政层级涉及县、乡、村三级,县级政府是完整的政权,乡镇政府的权力不完备,却是直面乡村社会的基层政权。执法工作的开展体现为县乡两级政府的权力运行。然而,从治理层级来看,村庄是县乡两级之下重要的治理单元。实践中,“县—乡—村”的三级体制是国家治理乡村社会的基本体制框架,也是乡村治理空间被行政体制形塑的架构。最低层级的执法机构是乡镇政府和基层站所,这限制了执法权能够直接抵达的范围。村庄在社会关系上具有较强的封闭性和排他性,在物理维度上较为广阔,乡镇层级的执法者要进入村庄行使执法权,就会面临许多困难。在“县—乡—村”的行政层级中,执法权在治理空间中的渗透,离不开村级组织的支持,制度安排会敦促村干部成为执法者在村庄的代理人。
乡村治理空间的性质以及执法权配置的分散性,给执法任务的顺利完成制造了许多困难。第一,分散的执法权难以解决多属性问题。执法权分散在不同的执法单位和执法阶段,各个执法部门更擅长解决单属性问题,且缺乏互助与合作。乡村治理空间中的执法事务大多掺杂多方利益,容纳多种社会关系,涉及多个专业领域。分散的执法权配置在遇到复杂问题和综合性问题时,难以较好应对。尤其是,社会突出问题时常带有急迫性,执法部门需要具备极强的应急能力,在短时间内集中执法力量,迅速高效处置。第二,分散的执法权难以应对大范围的特定事务。就某项具体执法任务而言,拥有完整执法权的可能只是县政府某部门的两位执法人员,或者还加上乡镇站所的两三位执法人员。面对全县范围的特定事务,他们几乎不可能全面完成执法任务。因此,需要对执法力量进行重组。乡村治理空间也将在这一过程中完成再造。
空间具有生产性,它不仅是生产的结果,其本身也是生产者。空间不仅是社会关系作用下的产物,也作为社会关系发生的前提和基础作用于社会。在分析的意义上,只有通过对空间进行解码,才能揭示一个社会的空间实践。通过对乡村治理空间的解码,将其中隐藏的社会关系揭示出来,才能真正理解基层执法的空间实践形态。村庄和田野不仅是物理空间,也是作为权力运行场所的治理空间,是乡村执法发生的一线场域。权力在空间中的分布和运行,可能反映在空间的格局中;空间的格局往往对应着一定的社会结构、社会关系模式或权力运行机制。在广袤的乡村空间中,权力分布严重不足,权力的支配缺乏可持续性,有必要通过有效的空间区域化机制,对权力分布与权力运行格局加以再造。
相较于办公窗口,乡村治理空间处于边缘地带,是国家权力辐射的薄弱环节,而其恰恰又是治理的“一线”。权力在时空分布上的薄弱特征,可归因于乡村治理空间的物理属性。要在权力薄弱地带有效执法,治理空间的区域化机制必不可少。区域化不能仅仅理解为空间的局部化,其还涉及各种例行化行为的时空分区。人们的行为在不同时空分区中产生固定的分化,同一类行为在特定的时空区域内定位,并通过重复,形成一种例行化的固定模式。时空分区在时间跨度或空间范围上千差万别。在那些空间上涵盖广袤、时间上也延续弥久的区域中,空间和时间的范围以各种不同的方式交织在一起,依赖某种较高程度的制度化。区域化机制的目标是将社会行为跨越时空进行结构化。
乡村治理空间的区域化机制主要体现在三方面:(1)治理空间中所有执法机构和基层政府的统合及区域化。具体表现为,建立以乡镇政府为中心、以综合治理为核心特征的综合治理(执法)体系。部门职能划分、政府层级的划分,在客观上导致了执法权的分割。综合治理在治理空间中建立了一种统合和区域化的机制,以建构权力集装器,实现区域内部配置性资源的重组。这一区域化机制中,既有权力的统合与集中,也有权力的边界划分。(2)乡村治理空间的局部化。其在制度上表现为,将村级组织、村干部、网格员等纳入以乡镇政府为中心的执法体系。这些村级组织、村干部、网格员的工作任务有其物理空间范围,将其纳入执法体系的过程就是对执法空间进行分区的过程。(3)时空分区。时空分区主要通过时间和资源的情境化配置实现。
第一,建立以乡镇政府为中心的综合治理体系,实现执法机构的统合和区域化(如表2所示)。执法权配置的重心在县级政府,乡镇政府在多数事务中缺乏执法权,却要承担属地管理责任。乡镇站所虽有部分执法权,但执法力量单薄,面对广阔的乡村治理空间,难有稳定的执法效度。因此,乡镇政府往往将基层站所纳入“统筹”,形成一个整体性的综合治理体系,将各个站所的执法任务也纳入乡镇政府的统一筹划。如此一来,不仅执法力量有所增强,乡镇政府的执法任务也大大增多。
表2 执法机构的统合及区域化
基层站所对乡镇辖区内的执法事务负有直接的监管职责,但缺乏相应的执法能力来履行职责。作为县级职能部门的基层延伸,基层站所需要落实上级部门下达的工作任务,并对其辖区内的执法事务负责。但基层站所并不具备履行职责的能力。权限不足是一方面原因,即除了公安、工商等部门的基层站所拥有一定种类和幅度的执法权,多数基层站所并不拥有执法权,只能进行监督检查,难以及时有效地处理违法行为。更重要的是,基层站所缺乏必要的人力、物力和财力,在日常执法中缺乏深入社会的渠道和开展工作的组织基础。这些都限制着基层站所的监管强度和工作范围,使其不得不依赖乡镇政府。
乡镇政府承担属地管理责任,具体依据有两种:一是行政首长负责制,典型的治理事务如森林防火。乡镇政府没有开展林业行政执法的权力,但要承担辖区内的森林防火工作。“森林防火指挥部”为乡镇政府“获得”执法权提供了组织基础。经由森林防火指挥部,乡镇政府将林业行政管理部门设立在乡镇的基层站所、森林公安派出所吸纳到防火工作网络中,由此获得治理森林消防违法行为的执法权。二是“党政同责”的问责机制,典型的治理事务如食品安全监管工作。“党政同责”的问责机制体现了各级党委政府对食品安全问题的重视,但乡镇并未配备相应的监管执法权力和执法队伍,吸纳、联合有权执法机构就成了乡镇党委政府履行“党政同责”的重要手段。乡镇食品安全委员会为乡镇党委政府履行领导责任提供了组织基础。通过实行委员会制,与食品安全治理相关的执法机构、各村级组织联合成为治理食品安全问题的委员单位,“乡镇领导—有权执法机构参与—村级组织协助”的组织结构使得乡镇党委政府暂时“获得”执法权,以应对“党政同责”的问责压力。
在上述制度压力下,乡镇政府建立了以自己为中心的综合治理(执法)体系。综合治理体系的建立和运转,构成执法机构的统合及区域化。综合治理体系打破了通常的科层制执法权分割模式,不同职能部门不再局限于原有的专业职责。党委政府成为行政区划内的“权力集装器”,统合所有的执法机构及相关组织。综合治理的对象主要是日常执法的遗留问题,范围主要是科层制下的职能边界模糊地带和职能交叉地带。每一次综合治理中,不同执法机构聚集力量在某一特定空间内同时发挥作用,其实质就是被统合的执法机构的区域化。
第二,将村级组织、村干部、网格员等纳入综合治理体系,实现空间的分界和局部化(如表3所示)。以乡镇政府为中心的综合治理体系,不能完全缓解广阔空间带来的权力薄弱问题,还必须借助村级组织、村干部、网格员等,将治理体系的触角深入村庄内部。当乡镇政府负有属地管理责任时,常常会将责任分解给村级组织。大部分执法事务发生在村庄中,乡镇政府、基层站所需要通过村级组织来开展执法工作,村级组织承担了大量的执法辅助任务。村级组织、村干部和网格员不直接行使执法权,但其辅助工作实际上比执法行为本身还重要。首先,他们替代执法机构在乡村社会进行监督检查。这种监督检查并不单纯是发现或举报违法行为,还有长时段的监督与管理,涉及市场监督、安全生产、社会管理、自然资源监管等多领域。其次,在替代执法机构进行监督的基础上,他们还要劝阻、制止违法行为的发生。再次,他们需要花费大量的精力制作文书材料、文件档案,确保基层执法机构的履职留有痕迹。
表3 治理空间的局部化
乡镇政府和村级组织组成的乡村组织体系,具备明显的信息优势、组织资源优势,使得行政权力能够在执法领域深入乡村社会。在这一行政执法体制中,村级组织是体制的末端环节,虽然不是一级政权,却是受基层政权支配的一级组织。村级组织贴近基层社会,在治理中能够掌握相对充足的信息。基层执法的多数工作需要建立在对人口、事务信息及时收集和更新的基础上。采集信息最主要的方式是走访调查,乡村组织在此方面具有比较优势。乡村组织采集和更新信息的意义在于,对潜在的执法对象进行监控,为制止可能出现的违法行为做准备。随着外出务工人员数量的增加,信息采集难度进一步加大,不依赖村级组织和村干部,要完成此项工作是不可想象的。
将村级组织纳入治理体系,利用的是组织资源上的优势。在现行的制度安排中,乡镇政府与其行政辖区内的居委会、村委会是指导与被指导的关系,而乡镇党委与社区、村庄的党支部是领导与被领导的关系。借助党的组织关系以及行政绩效激励机制,乡镇能够让村干部协助开展执法工作,使行政权力更加深入社会基层。激励机制包括“责任状”“绩效考评办法”等。村干部的工作与村级组织的资源获得、村干部的个人福利挂钩。激励机制的运行紧扣村级组织所缺乏的资源和村干部的个人利益,从而强化村级组织对执法事务的参与。在压力型体制下,执法事务被层层下放,甚至形成了村级组织对执法事务“兜底”的执法格局。
村干部、网格员在执法中的协助作用不可小觑。首先,他们可以陪同乡镇干部入户走访。对于村民而言,乡镇干部属于“外人”,村干部、网格员能帮助乡镇干部深入村庄。其次,他们可以补充乡镇干部在人力上的不足。相较于乡镇的行政辖区而言,乡镇站所的人力十分有限,与执法事务的巨大规模和体量形成鲜明对比。村干部、网格员可以替代乡镇干部承担收集、更新人口和事务信息的任务。例如,在交警难以深入的地区,村干部常常是乡村、社区内道路的实际管理者。再次,村干部、网格员作为乡镇政府与基层群众之间的纽带,能够缓和乡镇政府与执法对象的矛盾冲突,拓展执法的协商空间。当执法人员与执法对象发生冲突,村干部、网格员居间协调,能尽可能降低工作难度。他们可以一边做执法对象的思想工作,一边向乡镇政府强调执法对象的难处,促使乡镇干部尽可能考虑实际情况。
将村级组织、村干部、网格员等纳入综合治理体系,其重要作用是实现空间的分界和局部化。村级组织和网格都有其地理边界,村干部、网格员参与基层执法都会遵循相应的地理边界,相关管理制度也会按照村级组织、网格的地域范围向村干部、网格员分配执法协助任务。如此,基层执法在乡镇地域范围内被进一步细分,乡村治理空间也就实现了分界和局部化。值得一提的是,在不同执法事务中,网格的范围可能有所不同,且不一定与村级组织的地域范围完全重合,网格是将乡村治理空间做不同于村级行政区划的另一种分界和局部化。
区域化机制的本质在于重构治理空间,即通过重构治理空间中的权力密度,提高权力运行能力和执法权运行效度,最终重构执法权。通过建构以乡镇政府为中心,将村级组织、村干部、网格员等纳入其中的综合治理体系,乡村治理空间中的执法权得以重构。被区域化机制重构的执法权,与法律制度文本上宣示的执法权,分别构成执法权的“后台区域”和“前台区域”。区域化机制提供了时空闭合的区域,产生了某种封闭性,以保证前台区域和后台区域相互分离。在前台区域,执法权大多归属于县级职能部门及其执法机构;暗藏在后台区域中的,是一套针对治理空间和执法机构的区域化机制。执法权的分配、归属和行使,嵌入在一套庞大而有序的综合治理体系中,变得十分复杂。“区域化的前台部分总是不具有本真性,而隐藏在后台的不论是什么,总是更真切、更实在的东西。”
结语
《法学研究》2020年第2期要目
【马克思主义法学专论】
1.乡村基层执法的空间制约与机制再造陈柏峰(3)2.法理论:历史形成、学科属性及其中国化雷磊(20)3.网络平台的公共性及其实现——以电商平台的法律规制为视角刘权(42)4.比例原则的适用范围与限度梅扬(57)5.组织体刑事责任论及其应用黎宏(71)6.专家参与刑事司法的多元功能及其体系化陈如超(89)7.我国刑事上诉制度多元化的建构路径——以认罪认罚案件为切入点牟绿叶(108)8.“对赌协议”的裁判路径及政策选择——基于PE/VC与公司对赌场景的分析刘燕(128)9.法人依瑕疵决议所为行为之效力徐银波(149)10.公私法协动视野下生态环境损害赔偿的理论构成冯洁语(169)11.平台经济从业者社会保险法律制度的构建娄宇(190)客服 | 法小宝
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