个人破产制度立法，深圳争饮头啖汤 | 营商环境

个人破产制度（Personal bankruptcy）是指作为债务人的自然人不能清偿其到期债务时，由法院依法宣告其破产，并对其财产进行清算、分配或进行债务调整、豁免以及确定当事人在破产过程中的权利义务关系的法律规范，是现代破产法不可分离的一部分。目前我国已经制定了被业界称为“半部破产法”的企业破产法，但是尚未制定个人破产法。
2019年10月党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出“加快完善社会主义市场经济体制。健全破产制度。”中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》再次明确提出，“完善经济领域法律法规体系，健全破产制度，改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法，建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出。”最高人民法院发布的《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见》，也强调了“开展与个人破产制度功能相当的试点工作，为建立个人破产制度打下实践基础”有关内容。

地方先行，深圳破冰

为解决因立法和制度缺失而导致的个人丧失债务清偿能力时出现的社会难题，引导正确的解决方法，浙江台州、温州等地已经通过个人债务集中清理等方式，进行类似个人破产的试点工作，并取得了很好的社会效果。如温州市中级人民法院于2019年8月13日出台了《关于个人债务集中清理的实施意见（试行）》（温中法〔2019〕45号），对符合一定条件的债务人进行债务的集中清理，并在征得债权人同意的情况下对其未能清偿的余债予以免责。但是这种个人债务集中清理，在现有法律框架内应当属于执行和解的范畴，其试点的目的在于获得与实施个人破产制度类似的社会效果，并不能与个人破产制度等同。
2020年4月28日，深圳市六届人大常委会第四十一次会议首次审议了《深圳经济特区个人破产条例（草案）》。近日，深圳市人大常委会正式公布了《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》全文，广泛征求意见。新中国成立以来内地首个个人破产制度立法，深圳饮了头啖汤。
据深圳市人大常委会介绍，截至2020年1月底，在深圳登记设立的商事主体已达329.8万户，其中个体工商户123.6万户，占比为37.5％。除此之外，还有大量自我雇用的商事主体以微商、电商、自由职业者等形式存在。由于个人破产制度长期缺失，这部分商事主体一旦遭遇市场风险，需要以个人名义负担无限债务责任，不能获得与企业同等的破产保护，无法实现从市场的退出和再生。因此，建立完善个人破产制度，为诚实但不幸的市场主体提供遭遇债务危机的后续保障，能够为个人创业者解除后顾之忧、促进创新创业，为社会经济带来新的活力和发展动力，也是保障深圳经济持续稳定高质量增长的必然选择。
不少人担心，有债务人会采用欺诈方式申请个人破产，从而逃避债务履行。针对以上担忧，深圳市人大常委会强调：“救济是个人破产制度最本质的意义和属性。个人破产制度从某种意义上来说，是为诚实而不幸的债务人提供了一种可期待、可信赖的保障。因此，个人破产立法要树立的基本价值导向是，只有诚实守信的债务人，在不幸陷入债务危机时，才能获得个人破产制度的保护，并帮助其从债务危机中解脱出来，重新参与社会经济活动，创造更多财富。而对于那些恶意逃债或者实施破产欺诈的债务人，不仅不能通过破产逃避债务，还要通过法律手段加以预防和惩治。”
根据官方给出的说明，《征求意见稿》分为十三章，包括总则、申请与受理、管理人、债务人财产、破产费用与共益债务、债权申报、债权人会议、重整、和解、破产清算、简易程序、法律责任和附则，共计一百五十七条。

债务人申请破产的条件

《征求意见稿》第二条规定，在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人，因生产经营、生活消费导致资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本条例进行破产清算或者和解。此规定主要考虑以下几个因素：一是，将申请破产的债务条件限定为因生产经营和生活消费导致资不抵债或者明显缺乏清偿能力的，如果是违法经营或者过度消费导致不能清偿债务的，不能适用本条例。二是，深圳是移民城市，实际居住人口数量远远超出户籍人口数量。作为特区立法，应当将满足一定条件的实际居住人口纳入适用范围，即个人参加社会保险连续满三年，已为特区经济发展做出一定贡献，且与其相关的财产登记、社会保障等信息已基本完善。因此，条例以“在深圳经济特区居住，且参加深圳社会保险连续满三年的自然人”作为适用对象。三是夫妻共同破产的适用。考虑到夫妻共同财产的密切关联性，如夫妻中一方已在深圳进入个人破产程序，其配偶也申请个人破产的，可以合并审理，而不再要求另一方符合居住地和缴纳社保的条件。

债权人申请债务人破产的条件

《征求意见稿》第八条规定，单独或者共同对债务人持有五十万元以上到期债权的债权人可以向人民法院提出对债务人进行破产清算的申请。此举与国际惯例接轨，赋予债权人申请债务人破产的权利，并通过对持有债权数额加以限定的方式，避免破产程序被滥用。

避免恶意逃避债务规定

《征求意见稿》通过一系列制度设计来避免恶意逃债：一是对于具有破产欺诈行为的债务人，不允许其适用破产免责规则，同时还要追究其法律责任。《征求意见稿》规定了不予免除的债务、不予免责的行为、延长免责考察期、撤销免责等制度，以实现防范和惩戒破产欺诈行为的目的；二是严格限制免除债务的条件，即只有债务人如实申报财产，遵循诚实信用原则，主动移交财产并配合处置，履行应尽义务、遵守相关行为限制决定，才能依法获得剩余债务免除；三是将免除债务人债务和解除对其相关行为限制的节点设定为免责考察期届满而非破产宣告时，且设置了相对较长的免责考察期；四是规定债务人通过个人破产获得债务免责利益的同时，将面临破产失权的限制， 受到消费、职业资格、收入分配等诸多方面的相关行为限制；个人破产的相关信息会及时推送公共信用信息系统，有关单位、个人可以依法查询使用。五是建立鼓励清偿制度保障债权人权益，即在免责考察期内，债务人主动清偿剩余债务并达到一定比例的，可以提前结束免责考察期，解除相关行为限制（《征求意见稿》第十九条至第二十条、第一百三十六条至第一百四十四条）。

债务人进入破产程序后的相关行为限制以及权利恢复

《征求意见稿》第十九条、第二十条主要从限制消费行为和限制职业资格两个方面对债务人相关行为作出限制。在限制消费行为方面，主要参考了《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》并根据经济社会发展情况而有所调整。规定自人民法院受理破产申请之日起至人民法院作出免除债务人剩余债务的裁定之日止，债务人不得有下列消费行为：乘坐交通工具时，选择飞机商务舱、头等舱、列车软卧、轮船二等以上舱位、G字头高速动车组旅客列车及其他动车组列车一等以上座位；在三星级以上宾馆、酒店、夜总会、高尔夫球场等场所进行消费；购买不动产、机动车辆；新建、扩建、装修房屋；旅游；供子女就读高收费私立学校；租赁高档写字楼、宾馆、公寓等场所办公；支付高额保费购买保险理财产品；其他非生活和工作必需的消费行为。
在限制职业资格方面，规定自人民法院受理破产申请之日起至人民法院作出免除债务人剩余债务的裁定之日止，债务人不得担任上市公司、非上市公众公司和金融机构的董事、监事和高级管理人员职务，不得从事法律、行政法规禁止从事的职业。
与债务人失权相对应的是权利恢复。《征求意见稿》第一百四十条规定，免责考察期满，破产人可以向人民法院申请免除剩余债务。人民法院根据破产人申请和管理人报告，裁定是否免除剩余债务，并同时作出解除对破产人行为限制的决定。

破产清算和重整程序

个人破产程序包括破产清算和重整两个程序。与企业破产法规定的企业破产程序相比，《征求意见稿》设计的个人破产程序主要有以下不同：一是赋予债务人程序选择权，债务人既可以申请启动破产清算程序，也可以申请启动重整程序。在人民法院受理对债务人的破产清算申请后、宣告破产前，债务人也可以向人民法院申请重整。（《征求意见稿》第十三条、第八十八条）。二是对重整计划草案设定法定标准。包括清偿期限不超过三年，且每次清偿间隔不得超过三个月等。同时，为充分尊重当事人意思自治，规定了债权人自愿放弃其权利的，可以不受上述限制（《征求意见稿》第九十八条）。此外，考虑到特区立法难以对所有破产程序问题作出详尽规定，《征求意见稿》在附则中规定，本条例没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国企业破产法》和其他法律法规的有关规定（《征求意见稿》第一百五十六条）。
附征求意见全文：
深圳市人大常委会办公厅关于《深圳经济特区个人破产条例（征求意见稿）》公开征求意见的公告（扫描下方二维码或点击“阅读原文”查看全文）【法宝引证码】 CLI.DL.14259

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责任编辑 | 郇雯倩

审核人员 | 张文硕

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