沈敏：我国司法鉴定认证认可制度的构建和实践 | 中国司法鉴定202005
内容提要：全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》关于司法鉴定机构认证认可的刚性要求开创了我国司法鉴定认证认可制度，使司法鉴定机构管理和司法鉴定活动模式走向标准化、规范化、科学化和国际化的层面。通过探究认证认可制度构建的背景动因，回顾认证认可的15年实践历程，纵观其历史价值和现实意义，认为认证认可对于扭转我国司法鉴定行业自律程度不高、管理水平各异的局面；对于健全完善司法鉴定机构的准入机制，规范司法鉴定活动方式和水平；对于提高司法鉴定公信力，保障诉讼活动进程；对于我国司法鉴定走向世界和鉴定意见参与国际互认，具有重要的推动和促进作用。同时提出在认证认可的法律规定、认证认可评审、认证认可与行业管理相衔接方面仍存在需要思考和探讨的问题，以期为完善制度构建和行业管理提供参考。
关键词：司法鉴定；认证认可；制度构建；质量管理
以2005年2月28日全国人大常委会颁布的《关于司法鉴定管理问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，我国司法鉴定的制度改革已经走过了15年的历程。《决定》以建立统一的司法鉴定管理体制为核心，对于促进司法鉴定的法制化和规范化发展有着历史性的积极意义。笔者自1980年起于原司法部司法鉴定科学技术研究所从事司法鉴定业务以及管理工作，作为司法鉴定改革发展的见证者和亲历者，回顾发展历程，纵观发展成效，认为《决定》因缺乏司法鉴定顶层设计的基础而存在一些缺陷和不足，然而其显著的亮点和功效之一是构建了我国司法鉴定机构的认证认可制度，即《决定》在第五条从业条件中规定，司法鉴定应当“有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”，以法律形式将认证认可正式引入司法鉴定行业，作为司法鉴定机构设立的必要条件之一。此后，司法部以及国家认证认可监督管理委员会等出台了一系列法规和文件，将司法鉴定机构的认证认可由自愿活动转变为强制性要求，从而使司法鉴定机构管理和司法鉴定活动模式走向并提升至标准化、规范化、科学化和国际化的层面。
1.1 国际司法鉴定机构的认可背景
国际上实验室认可体系起源于1947年澳大利亚国家检测机构协会（National Association of Testing Authorities, NATA），成为检测数据保障制度的典范。检查机构的国际认可始于20世纪80年代。在国际司法鉴定领域，有认可需求的鉴定机构主要包括不向社会提供公共服务的警察系统机构和面向社会提供公共服务的鉴定机构。早在20世纪70年代末，美国罪证化验所所长协会/实验室认可委员会（ASCLD/LAB）就着手研究并建立美国法庭科学实验室或称司法鉴定机构）认可制度。自1982年伊利诺州8个法庭科学实验室第一批通过了该委员会的认可后，加拿大、欧盟、澳大利亚、新西兰、新加坡、以色列、香港等国家和地区的部分法庭科学实验室均启动了认可（ISO/IEC17025标准），其中以美国认可的机构最多。至2002年美国已有71%的公立法庭科学实验室通过了实验室认可。2004年欧洲法庭科学实验室网络联盟（European Network of Forensic Science Institutes, ENFSI）的52家鉴定机构中有17家通过了实验室认可，占总数的32.7%。获得权威机构认可，成为发达国家司法鉴定机构证明其技术能力和管理水平的自我要求和通行做法。多国法庭科学实验室以及香港地区政府化验所的认可实践为我国司法鉴定机构的认可提供了示范和借鉴。
国际实验室认可合作组织（ILAC）为了更好地开展和指导各成员国和认可机构的法庭科学实验室认可工作，于2001年制定了《法庭科学实验室指导方针》（ILAC-G19）作为针对法庭科学实验室认可的ISO/IEC17025标准特别补充说明。直至2007年，为解决不同国家认可机构按照不同国际标准（ISO/IEC17020和ISO/IEC17025）认可司法鉴定活动而引起的问题，国际认可论坛（International Accreditation Forum, IAF）和ILAC联合会议决议以ISO/IEC17020和ILAC-G19（2002版）为基础起草文件，以期能够同时对司法鉴定全过程以及ISO/IEC17020和ISO/IEC17025中的重叠性活动提供指导。
1.2 国内司法鉴定机构的认证认可背景
司法鉴定机构“认证认可”中的“认证”来源于适用实验室的“计量认证”和适用检查机构的“审查认可”，2006年颁布《实验室和检查机构资质认定管理办法》后统称为“资质认定”。计量认证的基本依据是我国的《计量法》，其中规定“为社会提供公证数据的产品质量检验机构，必须经省级以上人民政府计量行政部门对其计量检定、测试的能力和可靠性考核合格。”《检验检测机构资质认定管理办法》则更为明确规定，为司法机关作出的裁决、为行政机关作出的行政决定、为仲裁机构作出的仲裁决定、为社会经济、公益活动出具具有证明作用的数据和结果的检验检测机构，应当取得资质认定。显然，原计量认证（现资质认定）是我国法律规定的适用于各行各业的一项基本制度，也是我国参考国际认可形式而在国内设置的相类似的评价方式。司法鉴定机构的计量认证始于2001年，司法鉴定科学研究院（原司法部司法鉴定科学技术研究所）从相关行业实验室管理中意识到建立质量管理体系是司法鉴定机构建设的重要途径，也是满足国家法律法规的要求，实现研究所的法制化、规范化发展的必由之路，决策首先在法医毒物化学和法医物证学专业按照JJF1021-1990《中华人民共和国国家计量技术规范》要求运行质量管理体系并通过计量认证。研究所于2001年12月颁布第一版《质量管理手册》，于2002年6月通过上海市质量技术监督局的计量认证现场评审，获得“中华人民共和国计量认证合格证书”。
司法鉴定机构“认证认可”中的“认可”来源于适用实验室的“实验室认可”和适用检查机构的“检查机构认可”，其评审依据分别为ISO/IEC 17025《检测和校准实验室能力认可准则》和ISO/IEC 17020《检查机构能力认可准则》。我国司法鉴定机构的认可实践始于2003年，同年12月北京市公安局法医检验鉴定中心的法医物证和毒物检验两个专业实验室依据ISO/IEC17025标准首先通过CNACL的认可评审。2003年6月司法鉴定科学研究院（原司法部司法科学鉴定技术研究所）根据所属专业鉴定活动特点建立了覆盖ISO/IEC17025和ISO/IEC17020标准要求的复合质量管理体系，于2004年3月通过了实验室/检查机构认可“二合一”现场评审，获准认可的能力范围包含法医毒物鉴定、法医物证鉴定、法医临床鉴定、法医病理鉴定、文件检验鉴定等专业。2004年10月9日北京市公安局法医检验鉴定中心举行实验室国家认可和计量认证揭牌仪式，10月22日司法鉴定科学研究院（原司法部司法鉴定科学技术研究所）举行“实验室/检查机构认可”颁证仪式，在司法鉴定行业进行大力宣传和推广示范。2004年国家实验室认可委员会成立了法庭科学技术专业委员会，包括由来自公安、司法、高检、高法、国安等各政府部门及相关大专院校的47名专家代表。国内司法鉴定机构的认证认可实践为《决定》相关要求的确立奠定了坚实的基础。
1.3 《决定》关于“认证认可”条款背景
《决定》关于“认证认可”条款最早见于2002年3月形成的《中华人民共和国司法鉴定法》（草稿）。立法启动的原因是九届全国人大一次会议以来，每次代表大会上都有关于尽快制定司法鉴定法的议案，其中九届四次会议有8个代表团的266名代表、五次会议有7个代表团的234名代表提出该议案。由此全国人大内务司法委员会自2001年5月起就司法鉴定领域存在问题进行广泛、深入调研，并委托司法部组织有关专家学者起草《中华人民共和国司法鉴定法》。该法最初文字版《中华人民共和国司法鉴定法（草稿）》[以下简称《司法鉴定法（草案）》]中包括有“司法鉴定机构中的检测实验室应当通过国家或省级以上人民政府计量部门实验室认可或者实验室计量认证”条款，并在该法草案条款说明中陈述“根据《中华人民共和国计量法》的规定，为社会提供公正数据的检验机构，必须经省级以上人民政府计量部门对其计量检定、测试能力和可靠性等方面考核后方能向社会提供数据。司法鉴定行业和其他科技行业一样，应遵循国家对为社会提供公正数据实验室规定的一般要求。现在有些地方（如上海市）已有地方法规，将司法鉴定行业纳入计量检定范畴。通过计量认证，可以从技术、规范上提高司法鉴定的质量和司法鉴定结论的准确性。因此，草案规定司法鉴定机构的实验室应申请通过计量认证，并规定未经计量认证的鉴定机构不得向法庭提供检测结果和鉴定结论，以保证鉴定结论的可靠性、准确性。”笔者认为，该时期司法鉴定科学研究院（原司法部司法鉴定科学技术研究所）的计量认证实践为该法相关条款的确立提供了基础，尽管该条款的表述尚存在缺陷，然而其法治意识和质量意识值得肯定。
《司法鉴定法（草稿）》后经全国人大内司委征询最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部和法律专家意见，经多次修改，形成《中华人民共和国司法鉴定管理法（草案）》[以下简称《司法鉴定管理法（草案）》]。《司法鉴定管理法（草案）》聚焦于司法鉴定管理，其立法目的是明确司法鉴定的性质、范围、基本原则、鉴定程序、标准和司法鉴定机构及司法鉴定人员资格条件等，实现对司法鉴定的法制化管理。其中第十条第三款为“有通过国家或省级以上人民政府计量部门计量认证或者认可的检测实验室”。
《司法鉴定管理法（草案）》经全国人大内司委充分征求有关部门意见和组织专家论证后认为，我国现行的司法鉴定制度是在长期司法实践中形成的，目前制定司法鉴定法或司法鉴定管理法的条件尚不成熟。按照党的十六大关于推进司法体制改革的要求，从完善和统一我国司法鉴定制度角度出发，拟定《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定（草案）》[以下简称《决定（草案）》]，聚焦于司法鉴定的统一管理体制，其中《决定（草案）》第四条第三款为“有通过国家计量检测部门依法认证的检测实验室。”该《决定（草案）》于2002年12月23日经九届全国人大常委会第31次会议初步审议，主要修改意见涉及司法行政部门统一管理的范围。2004年12月21日十届全国人大常委会第十三次会议对《决定（草案）》二次审议稿进行审议，2005年2月28日十届全国人大常委会第十四次会议审议通过《关于司法鉴定管理问题的决定》。《决定》第五条第三款为“有在业务范围内进行司法鉴定所必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”。
上述法律性文件有关司法鉴定机构认证认可的要求，对于扭转当时我国司法鉴定行业自律程度不高、管理水平各异的局面；对于健全完善司法鉴定机构的行业准入机制，规范司法鉴定活动方式和水平；对于我国司法鉴定走向世界和司法鉴定结论参与国际互认，具有重大的推动和促进意义。但纵观上述不同版本文件有关认证认可条款的表述，均存在一定的偏差和不足。尽管在《决定》文本形成的2年多过程中，曾多次听取了各方也包括国家认可委和已认证认可司法鉴定机构的意见，然不知是意见渠道不畅还是认知问题并未能得到有效修正。笔者认为，现《决定》条款表述的主要问题是进行强制认证认可对象仅涉及检测实验室，不能涵盖具检查特征的鉴定机构或具检查特征的鉴定专业。资质认定（计量认证）和国际标准认可的对象均包括具有检测活动特征的实验室和具有检查活动特征的检查机构，而司法鉴定各专业依据性质各自具有不同的检测和检查活动特点或同时具有检测和检查活动的特征，如此规定造成对司法鉴定机构认证认可要求的偏差。此外，就表述的逻辑性而言，开展该强制认证认可的前提，是在业务范围内进行司法鉴定所必需，而非司法鉴定机构整体和所有鉴定类别均需遵循的规定。笔者在《决定》颁布后有幸参与了司法鉴定认证认可的宣讲授课，力推要以发展的理念理解《决定》立法本意，要注重认证认可的性质而非对象，即司法鉴定机构应当通过资质认定或认可；要注重认证认可覆盖司法鉴定机构的执业范围，即司法鉴定机构的执业范围、执业项目应通过资质认定或认可。然而，在贯彻实施司法鉴定机构认证认可的15年历程中，仍常出现对条款表述认识理解的分歧，并导致认证认可工作的一度停滞或倒退。
随着鉴定意见在诉讼中的证据作用日趋重要，加之司法鉴定与身俱来的“神秘”色彩，使得诉讼各方和社会公众往往会对司法鉴定的科学性产生一定的疑惑，这就亟需适格的独立第三方能够对司法鉴定意见进行全方位的权威、客观、有效评价，以巩固司法鉴定对诉讼进程的保障功能。认证认可可能是目前最为有效、也是最为直接的方式之一。
2.1 认证认可有助于推进司法鉴定公信力建设
“由于现代型诉讼所产生的诸多问题在技术上相当复杂，为迈向专门化的法院体系（这一体系也会有自身的问题）之目标，而并非以（或主要为）全能型体系为模式，大量地依赖专家证人看来似乎是唯一可选择的方式。”随着以审判为中心诉讼制度改革的不断推进，诉讼对证据的要求越来越严格。鉴定意见在证据体系中的关键作用，决定了必须采取相应措施保障鉴定结果的科学、可靠，实现司法鉴定的公信力建设。2017年7月，中央全面深化改革领导小组第三十七次会议通过了《关于健全统一司法鉴定管理体制的实施意见》，会上同样指出，“司法鉴定制度是解决诉讼涉及的专门性问题、帮助司法机关查明案件事实的司法保障制度”，并要求“不断提高司法鉴定质量和公信力，保障诉讼活动顺利进行，促进司法公正”。
但纵观司法鉴定行业，依然乱象丛生：鉴定机构、鉴定人综合素质参差不齐；鉴定技术水平有待提高；多次鉴定、重复鉴定问题依然制约诉讼的进程；质量低下，甚至错误的鉴定意见依然充斥在诉讼之中，对裁判公正结果产生影响，等等。尤其是近年来，诸多鉴定乱象被曝光，使得行业内上述问题被再次放大，司法鉴定的公信力已经受到公众的质疑。这就使得社会上对鉴定产生一味的肯定与一味的否定共存的矛盾局面。在此背景下，需要有独立于司法鉴定的第三方能够对行业进行评价，帮助社会公众对出具鉴定意见的主体的各项能力进行基础性判定；同时，评价结果能够反向促进鉴定机构、鉴定人提升综合实力，以促进司法鉴定公信力建设；认证认可在一定程度上可以有效解决该等问题。
《决定》以及《认证认可条例》等法律法规对司法鉴定机构认证认可的刚性要求，意味着鉴定机构达到认证认可要求的，可以继续从事司法鉴定活动；无法达到认证认可要求的，则排除在行业之外，据此可以淘汰一批能力较差的机构。这同时也反向推动鉴定机构、鉴定人不断更新软硬件设施，规范鉴定机构内部管理，强化资质建设、能力建设等，从而始终满足认证认可的要求。从此层面而言，认证认可在一定程度上可以有效缓解鉴定行业存在的困境，逐渐在行业内形成优胜劣汰的良性环境，从而提升司法鉴定整体质量与水准，最终促进司法鉴定公信力建设。
2.2 认证认可有助于推进诉讼活动的顺利运行
诉讼活动中，庭审各方围绕证据进行质证，法官以采信的证据对案件作出最终裁决。就传统物证、书证、视听资料等证据形式而言，法官尚能从实体和程序对其进行全方位的审查。但就鉴定意见的采信而言，在司法实践中已经出现了“泛鉴定化”倾向，而各方对鉴定意见的实质审查多表现出无力的局面。加之，诉讼中不断出现的重复鉴定、鉴定黄牛等行业乱象，不仅损害了司法鉴定的权威，而且会极大阻碍诉讼进程。虽然《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》、新《关于民事诉讼证据的若干规定》、诉讼法等对于鉴定意见的审查都做了一定的规定，但也仅仅是从法律角度对鉴定意见出具的实体和程序进行评判。专家辅助人、专家陪审员等虽然可以对鉴定意见进行实质审查，但也是一种主观认定，会因为担任的主体不同，产生不同的看法，更遑论专家辅助人或多或少会有一些倾向性。因而，能够有独立第三方对鉴定意见出具主体的软硬件实力等进行综合评价，诉讼各方也能凭借该评价对鉴定意见的科学性有初步判定，则能够有效减少司法鉴定行业乱象，同时也能减少诉累，加速诉讼的运行，提高诉讼效率。
如上所述，认证认可是对鉴定机构从人员、技术规范等软件方面，以及实验室、仪器设备等硬件方面进行全方位的考察，从而不断提升鉴定机构的管理、能力、职业道德等，同时淘汰一批不符合要求的鉴定机构。随着认证认可在司法鉴定行业内更为有针对性、更为有效、更为严格的运用，必然会逐步提升鉴定机构的水平，由其出具的鉴定意见，在质量、规范性等方面，也会有相当的保障。从而一方面，大量减少诉讼中重复鉴定等现象；另一方面，可从鉴定准入层面有效减少诉讼各方对鉴定机构技术能力、资格等的质疑，从而围绕双方对鉴定意见的实质争议进行质证，最终实现庭审效率的提升，推进诉讼活动的顺利运行。
2.3 认证认可有助于推进司法鉴定意见的国际互认
“随着信息社会和知识经济时代的到来，使人类活动的空间及交往的程度和范围大大扩展。从而一方面，全球化和市场无界化的趋势不断增强；另一方面，区域性的经济、政治和文化问题越来越显现其本区域的共同性（即区域一体化）和固有的特点。”区域主义的发展，必然需要区域法治的保障，而区域法治代表的是“多元法律秩序的兴起：地方性、跨国性、国际性、全球性法律规范经常并存于同一社会空间之中”。司法鉴定作为证据体系，也作为法治体系中的一项重要内容，司法鉴定领域的区域协作问题也必然提上日程。尤其是在为“一带一路”建设、上合组织等提供法律服务和法律保障的过程中，司法鉴定作为公共法律服务体系的重要一环，必然也需要发挥其应有的功能。近年来我国和其他国家寻求司法鉴定领域的合作，已经说明该问题的重要性。
当然，司法鉴定区域协作的前提首先是需要不同国家或地区之间的互认。然由于各国家或地区的司法体制、文化背景等存在一定的差异，即使司法鉴定包含有无地域差异的自然科学技术的内容，也会因为上述差异，而不能充分发挥法律服务功能。区域法治的发展，与国际互认之间的矛盾由此也就凸显。在此背景下，要求能够有一项国际公认的第三方对鉴定意见出具主体的能力进行评价，从而确保由这些通过评价的机构出具的鉴定意见能够得到其他国家或地区的认可。认证认可在国际互认中的功能可以有效保障我国鉴定机构、鉴定人根据我国法律、技术标准等出具的鉴定意见，在其他国家或地区得到承认。从该层面而言，认证认可可以有效促进司法鉴定的国际交流、互认，实现司法鉴定的公共法律服务职能。
综上，司法鉴定是判定事实的科学、有效的证据方法，但因各种因素，科学的鉴定意见也可能不科学。这意味着鉴定意见是一种集保障事实被正确认定以及被错误认定于一体的证据，既可能促进诉讼进程，也可能抑制诉讼进程。从整个司法鉴定体系而言，认证认可可以淘汰低水平鉴定机构，进而在行业内形成良性循环，最终达到鉴定整体质量的提升，在司法领域树立起鉴定权威，保障诉讼活动的顺利推进，充分发挥其公共法律服务职能，同样可以实现司法鉴定的国际互认，为“一带一路”等的建设提供法律支撑，这也是区域法治发展的必然要求。
3.1 司法鉴定机构认证认可实践
我国司法鉴定机构的认证认可实践始于2002年，司法鉴定科学研究院（原司法部司法科学鉴定技术研究所）于2002年6月通过地方计量认证，北京市公安局法医检验鉴定中心于2003年12月通过实验室认可，司法鉴定科学研究院（原司法部司法科学鉴定技术研究所）于2004年3月通过实验室/检查机构认可“二合一”评审，其中认可体现了司法鉴定机构的自我要求。2005年人大《决定》的颁布，在法律层面对司法鉴定机构认证认可提出要求。同年司法部和公安部分别在新颁布的《司法鉴定机构管理办法》和《公安机关鉴定机构登记管理办法》，以及次年最高人民检察院印发的《人民检察院鉴定机构登记管理办法》中均规定鉴定机构应是“有在业务范围内进行鉴定必需的依法通过计量认证或者实验室认可的检测实验室”。至此，司法鉴定机构通过认证或认可成为其合法执业的法定条件之一。
《决定》实施以来，司法部与国家认监委、国家认可委就制定联合通知、起草管理文件和技术文件、组织开展培训、推进能力验证等工作进行了研讨，达成共识。2007年三家组成调研组赴山东、江苏、四川、重庆等地联合开展调研，对司法鉴定机构认证认可工作的必要性、可行性、工作原则、实施方案、评审要求等提出了工作思路和工作报告。2008年7月，司法部和国家认监委联合发布《关于开展司法鉴定机构认证认可试点工作的通知》（司法通[2008]116号）和《司法鉴定机构认证认可评审要求》，决定在北京、江苏、浙江、山东、重庆、四川六个省（市）开展为期2年的司法鉴定机构认证认可试点工作，其中第四条（二）款中明确“推动开展司法鉴定机构认证认可工作要与登记管理工作相结合”。并于同年9月召开认证认可试点工作动员大会，拉开了通过认证认可实现司法鉴定质量控制的序幕。2009年4月，两部门又联合印发了《司法鉴定机构资质认定评审准则（试行）》，形成司法鉴定领域特有的评审制度并进行宣贯推进。2012年4月，在总结试点经验的基础上，司法部、国家认监委再次联合下发《关于全面推进司法鉴定机构认证认可工作的通知》（司法通[2012]114号），要求各地按照“统筹规划、分类指导、不断完善、注重实效”的原则，全面推进司法鉴定机构依法通过资质认定或认可，持续提高司法鉴定的科学性、权威性和可靠性，推动司法鉴定行业可持续发展。并在《关于全面推进司法鉴定机构认证认可工作有关问题的通知》（[2012]司鉴16号）中明确了认证认可的政策要求。于同年9月两部门联合印发了的《司法鉴定机构资质认定评审准则》。2015年国家质检总局颁布《检验检测机构资质认定管理办法》以及《检验检测机构资质认定司法鉴定机构评审补充要求》，在统一标准的前提下体现司法鉴定活动的特殊要求。
在司法鉴定认可领域，由于国际实验室认可合作组织（ILAC）和发达国家尚没有统一的认可评审标准和成熟的认可评价体系，初期认可评价体系基本上参照国际通行做法而采用实验室认可和检查机构认可并存，即法医物证、法医毒物、微量物证、声像资料、电子物证领域采用CNAS-CL01《检测和校准实验室能力认可准则》（ISO/IEC 17025）进行实验室认可，而法医病理、法医临床、文书鉴定、痕迹鉴定领域采用CNAS-CI01《检查机构能力认可准则》（ISO/IEC 17020）进行检查机构认可。为满足司法鉴定/法庭科学领域认可发展的新需求，适应国际互认的新要求，CNAS依托“十二五”国家科技支撑计划项目的科研课题成果，于2013年制定并发布CNAS-CL08《司法鉴定/法庭科学机构能力认可准则》。该准则覆盖了ISO/IEC 17025的全部管理要求和技术要求，同时部分条款和注解引用了ISO/IEC 17020和ILACG19:2002《法庭科学机构认可指南》的部分内容及我国法律法规的相关要求，以满足司法鉴定领域和鉴定活动的法律属性。该准则的发布和实施，标志着CNAS创建了适用于司法鉴定/法庭科学机构的专项认可制度，也标志着司法鉴定领域认可工作进入了一个新阶段，在国际上具有创新性和先进性。2018年依据新版17025再次对CNAS-CL08进行改版修订。
15年来，在司法部、公安部和检察院的大力推动下，在认可委、认监委的积极作为下，至2018年底，累计获认可机构546家（证书有效的372家），取得国家级资质认定证书的司法鉴定机构152家，省级资质认定证书的770余家。2003-2018累计获认可司法鉴定机构数量见图1。至2020年4月，累计通过CNAS认可的司法鉴定机构624家（证书有效的444家），其中司法系统274家（证书有效的259家），公安系统294家（证书有效的147家），检察院系统57家（证书有效的38家）。
3.2 司法鉴定机构能力验证实践
能力验证是指利用实验室/机构间结果的比对来判定实验室/机构在指定业务范围内的能力。我国司法鉴定能力验证的启动和实践最初源于认证认可的要求，人大《决定》和相关规章均要求司法鉴定机构必须通过认可或资质认定，而参加能力验证是认证认可主体以及相应的准则对司法鉴定机构的强制性要求。CNAS《能力验证规则》要求申请认可和获准认可的实验室和检查机构必须通过参加能力验证来证明其技术能力，并满足相应专业的参加频次要求。司法通[2011]114号通知要求申请国家级资质认定的全部司法鉴定业务2年内参加过能力验证并取得满意结果。
2005年，司法鉴定科学研究院（原司法部司法鉴定科学技术研究所）在CNAS的授权下，首次组织实施了司法鉴定领域“死亡原因鉴定”和“笔迹鉴定”能力验证项目。2006年依据国际标准建立、运行质量管理体系，成为司法鉴定领域第一家获得CNAS ISO/IEC17043标准认可的能力验证供者。司法鉴定的能力验证从2005年的2个计划项目发展至2019年的33个计划项目，覆盖了各专业鉴定领域的主要类别；参加规模从38家鉴定机构、44项次起步，至2019年的2513家鉴定机构计10132项次，充分反映了能力验证活动在司法鉴定领域的生命力（图2），体现了行业主管部门、国家认可委以及司法鉴定机构对能力验证活动的广泛认同。参加能力验证作为判定申请认可机构的鉴定能力和监控获准认可机构的持续鉴定能力的刚性要求，在认证认可评审和技术能力评价中发挥了不可或缺的作用。同时，能力验证也成为行业主管部门评价鉴定机构能力、促进提高鉴定水平、实施行业监督管理的重要手段。
3.3 司法鉴定机构认证认可的成效
《决定》实施15年来，认证认可的成效主要体现在司法鉴定机构建设、质量建设、公信力建设以及行业监管等方面。
（1）在司法鉴定机构建设方面，认证认可有效促进了机构的规范化建设。基于司法鉴定行业基础薄弱，鉴定技术水平不高，鉴定人素质参差不齐的状况，在认证认可准则的引导下，机构自觉或不自觉地运用体系原理、过程控制、预防原则、要素审核、持续改进等管理理念，科学地对资源和过程进行管理，促进司法鉴定机构向现代管理转型升级。认证认可的过程，促进机构强化了硬件建设，为鉴定活动提供满足要求的环境条件和仪器装备；促进机构强化了队伍建设，保障必要的人力资源，通过培训、监督和考核，确保人员的鉴定能力持续满足鉴定活动的需要；促进机构强化了能力建设，制约了“分包”现象以及专业判断和检验活动相分离的状况，推动建立专业实验室，提高司法鉴定的科技含量；促进机构强化了管理建设，通过建立管理制度、内部审核和管理评审，为持续改进、持续发展提供机制保障。认证认可推动机构进入自我改进、自我完善的良性发展轨道。
（2）在司法鉴定质量建设方面，认证认可有效保障了鉴定结果的可靠性。认证认可的前提是按照准则要求建立和运行管理体系，以此对鉴定人的技术能力、鉴定结果的量值溯源、鉴定方法程序规范、鉴定环境设施保障、鉴定实施过程控制等影响鉴定质量的因素和环节进行管理和控制。其在鉴定实践中发挥的重要作用体现在：一是有效规范了鉴定人的行为，鉴定人在鉴定活动中任何影响鉴定意见的因素受到文件化规定的约束；二是规范了鉴定方法、程序及其保障了方法的科学性、有效性，避免了鉴定人在方法选用以及鉴定中的主观随意性；三是建立了有效的记录体系，鉴定活动的主体、对象、方法、步骤和结果都得到及时、有效的记录和反映，保证了鉴定活动及其结果的可追溯性。由此，通过管理体系的实施使鉴定活动中主客观因素所致的质量问题得到最大程度的控制和消除。
（3）在司法鉴定公信力建设方面，认证认可有效推进了鉴定水平的改善提升。与认证认可相关的能力验证不仅是机构接受外部组织评价的方式，也是实现机构自我检验、自我评价、自我改进的有效途径。其一是提供了同行横向比较和交流的平台。通过不同鉴定机构对同一案件（物品）的鉴定，参加机构可识别自身的技术系统、鉴定过程及鉴定意见与同行机构的一致性和可比性，其不一致性（差异）是否控制在公认的允许误差范围内，从而指导机构改善技术能力和管理水平。二是具有引导、示范和提升鉴定能力的作用。相当部分鉴定机构执业项目单一，鉴定能力狭窄，而能力验证方案设计包含对鉴定机构的鉴定思路、系统检查、程序规范、质量控制和关联分析等重要要素和环节的示范和引导，由此拓展和提升了参加机构的鉴定能力。尤其是能力验证的全过程评价，规范了机构的鉴定活动模式和鉴定行为，从而促进和引领机构的发展。
（4）在司法鉴定行业建设方面，认证认可为行业监管提供了有效手段。由于《决定》对鉴定机构、鉴定人的准入条件规定得较为宽泛和原则，致实践中对司法鉴定机构的设立实施没有数量限制的行政许可，因而准入的鉴定机构和鉴定人的资质条件和业务水平良莠不齐。将认证认可结果作为行政管理的依据，可以弥补行政手段的不足，加大对行业的治理力度。此外，监控并确保司法鉴定机构和司法鉴定人的初始和持续鉴定能力是司法鉴定执业监管的核心，而建立在科学、公平、公正平台上由第三方对鉴定机构的技术能力进行的专业性评估，成为行业主管部门实施行业监督管理的重要手段。其为各级司法行政机关掌握所辖鉴定机构的能力和水平，动态了解司法鉴定机构的发展状况，提供科学、客观的信息；可发现和解决机构技术能力和鉴定实践中存在的突出问题，提升行业监管的针对性和有效性；可为建立和执行鉴定机构的执业准入和淘汰机制提供科学依据，如山东、湖北、四川、广东、江苏、重庆和贵州等省市均将能力验证结果作为鉴定机构或新鉴定专业执业准入的审批依据，以及作为对已执业鉴定机构质量考核、能力评价的重要组成部分。
我国司法鉴定认证认可制度历经15年的实践，在观念、规则和实施中趋于更加理性、严谨和完善，然而在认证认可的法律规定、认证认可评审、认证认可结果与行业管理相衔接方面仍然存在一些值得思考和探讨的问题。
4.1 提升司法鉴定机构认证认可的有效性
根据认证认可实践和现状，笔者认为，尚需依据司法鉴定的性质特点，进一步提升认证认可评审的有效性。一是吸纳ISO/IEC17020相关要求，增加对鉴定人能力的考核评价。司法鉴定实行鉴定人负责制，鉴定人作为鉴定实施的主体，其技术能力尤其是具有检查活动特征的专业判断能力决定了司法鉴定意见的科学性、客观性和可靠性。但依据现行认可准则，能力考核（能力验证或现场试验）评价的均为机构的技术能力或为机构的最强能力，而涉及人员考核、推荐的仅为授权签字人层面，缺失对鉴定人实际鉴定能力的评价（鉴定人、授权签字人的能力欠缺是评审中发现的主要问题之一）。此外，认可评审中对于已取得执业资格的机构和人员，即使教育背景和工作经历等硬条件不完全符合的也罕见在现场评审时提出异议，如部分鉴定机构鉴定人的跨专业执业问题、挂名鉴定人问题、鉴定人教育背景的相关性问题等，难以通过认证认可得到有效把关。而对于先行认可、后批资格的鉴定机构，行业主管部门大多直接利用认可结果，少有对鉴定人的专业能力进行考核评价，由此形成对鉴定人准入管理和能力评价把关的缺失。笔者认为，对于鉴定人的技术能力评价可以从两个层面加以改善：从认可角度，借鉴ISO/IEC17020对检验员的考核要求，在教育背景和工作经历审核的基础上对其鉴定能力作出评价推荐；从行业管理的角度，在机构资质审批前先行对鉴定人进行准入考核或能力验证，由此对鉴定人的专业能力进行双重把关。二是强化评审员队伍建设，提升认证认可评审的质量。评审员自身的专业素养、认可实践经历、逻辑判断能力和认真负责特性对于现场评审的质量和效果尤为重要，目前现场评审中评审员客观上不能有效发现问题或抓小放大，或主观“放水现象”仍然经常可见，提示在国家或地方层面对于评审员的选择、准入和培训方面仍需要改进，同时通过建立评审责任追究机制，促进评审员严格行使评审权。三是强化认证认可的淘汰机制和退出机制，打造认证认可的权威品牌。关于鉴定机构认证认可的刚性要求以及目前庞大的机构总量常常引发关于“加快认证认可速度、扩大认证认可数量”的担忧。笔者认为，我国现行司法鉴定机构制度尚存在较大的弊端，鉴定机构过剩也是司法鉴定乱象的主要根源之一，因此认证认可的工作目标并非扶植、帮助机构通过认证认可，而是通过第三方的权威评价机制，淘汰相当部分规模弱小、能力不强的鉴定机构，支撑行业主管部门严格机构准入条件和执业监管。
4.2 加强行业管理与认证认可的政策衔接
司法鉴定认证认可的健康发展尚需主管部门和认可部门形成合力以及政策衔接。行业主管部门尤其要把认证认可置于司法鉴定行业的规范化建设和持续发展的高度，注重认证认可结果的使用和政策衔接。而目前仍存在众多行政规范空白，与认证认可规则不衔接的问题：如认证认可结果用于机构准入管理，在实践中会出现“先有鸡还是先有蛋”的悖论。对新申请设立司法鉴定机构的，若把通过认证认可作为行业准入的条件之一，则申请方尚未从事鉴定活动，认证认可时技术能力评价的有效性？若先行执业，规定期限通过认证认可，则在此期限内从事鉴定活动的合法性，出具的鉴定意见的有效性；如鉴定机构的执业范围与认证认可能力范围的一致性问题。认证认可主要依据CNASAL13《司法鉴定/法庭科学机构认可领域分类》对鉴定机构各专业领域的项目、参数逐项进行能力确认，给出了明确、具体的认可能力范围，而司法鉴定机构的准入管理仍采用粗放型的专业领域或大类别项目的核准形式，未能充分利用第三方的能力认可结果；如理论上资质认定的内涵要求和实践中用创新技术、非标方法解决疑难复杂案件的矛盾以及出具鉴定意见的合法性问题；又如能力验证结果如何运用于行业管理问题。能否把一次能力验证不合格的结果作为责令司法鉴定机构或者鉴定人暂停执业、撤销许可的依据？如何解决结果利用的简单化，而加强有效的跟踪监管？如何减少参加机构的结果串通和作弊问题？这些都需要行业行政规范加以规定，以引导、调整和规范管理部门和参加机构的行为。
4.3 完善关于司法鉴定认证认可的法律规定
如前所述，由于人大《决定》第五条第三款的内容表述存在认知和逻辑性等缺陷而使司法鉴定必须通过认证认可的要求存在立法隐患。尽管司法部、国家认监委和国家认可委在推进司法鉴定认证认可工作中作了符合认证认可、行业实际和时代要求的细化规定，然而从法律条款层面尚无相关的解释和说明。因此，适时修订《决定》是保障司法鉴定认证认可制度有效性的必然要求。
此外，从总体上看，《决定》由于缺乏司法鉴定的顶层设计，在司法鉴定机构制度方面尚存在偏差；从内容上看，《决定》过于单薄，缺失内容较多，规定不够明确具体，针对性不强。因此，有必要根据《决定》实施15年的实践经验与教训，参考专家学者关于司法鉴定管理方面的研究成果，研究、制定具有更高法律价位的《司法鉴定管理法》或《司法鉴定法》。
《中国司法鉴定》2020年第5期目录
【专栏：《决定》实施十五周年】
1.加快司法鉴定管理体制改革 助推社会治理能力提升
丛斌（1）
2.我国司法鉴定认证认可制度的构建和实践
沈敏（8）
3.让科技为正义说话
——从建立到健全统一司法鉴定管理体制的改革探索与若干思考
霍宪丹（17）
4.司法鉴定制度改革的十五年历程回顾与省察
郭华（25）
【鉴定科学】
5.外伤性玻璃体积血的法医学鉴定
王元兴；姚博；刘健；等（33）
6.大气环境损害确认方法研究
——以某非法熔炼废弃线路板案件为例
张强（38）
7.车辆速度鉴定的视频时间水印分析及应用初探
张泽枫；衡威威；施少培；等（43）
8.含疏水链基四苯乙烯衍生物在潜指纹显现中的研究
金晓东；倪岚清；夏小围；等（50）
【鉴定论坛】
9.职业司法鉴定人制度研究
刘鑫；郑谢畅（54）
10.司法鉴定标准化过程中知识产权保障问题论纲
朱晋峰；吴何坚（64）
11.精神疾病司法鉴定留置本土化改革路径探究
张杰（72）
12.公益属性专家辅助人制度研究
王连昭（79）
13.电子数据鉴定领域能力验证发展状况与建议
郭弘；冯涛；吴松洋；等（85）
14.文书鉴定投诉处理之管见
李沙沙；余君（90）
15.苹果手机录制录音真实性鉴定技术
曾锦华；奚建华；孙维龙；等（93）
16.论尸表检验时毒化检材的提取
王丰；李上造；丁飞；等（98）
17.司法鉴定中应合理利用既有工程妥善化解纠纷
褚世洪；王良超；李广振；等（102）
【诉讼与案例】
18.复合妊娠漏诊致一侧输卵管切除医疗损害鉴定1例
陈芳；刘霞；杨小萍（105）
19.去毛鸟类形态与DNA分子物种鉴定1例
涂飞云；韩卫杰；王通；等（108）
《中国司法鉴定》是由司法部主管、司法鉴定科学研究院（原司法部司法鉴定科学技术研究所）主办的、公开发行的综合性学术期刊，于2019年分别入选“中国科技核心期刊”、“中国人文社会科学核心期刊（扩展版）”。本刊集理论研究和实践运用于一体，以司法鉴定制度与管理、司法鉴定科学技术为主要内容，关注司法鉴定制度、司法鉴定法律法规、管理体制、技术标准化以及法医类、物证类、声像资料类、环境损害司法鉴定、建设工程、司法会计等司法鉴定各领域的前沿科学研究，致力于为司法鉴定理论和实务界的专家学者提供学术交流平台。
本刊常设鉴定制度、鉴定综述、鉴定科学、鉴定论坛、诉讼与案例等栏目，并关注司法鉴定理论与实践的热点、难点问题，展开专题研讨。本刊热忱欢迎理论和实务界专家惠赐问题意识突出、见解独到、具有探索创新精神的优秀稿件。
-END-
点击相应图片识别二维码
获取更多信息
北大法宝
北大法律信息网
法宝学堂
法宝智能
点击「在看」，就是鼓励