张翔 段沁：中国部门宪法的展开 | 人权法学202203
【来源】北大法宝法学期刊库《人权法学》2022年第3期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：部门宪法的建构有助于宪法教义学的本土化。我国宪法规范文本的特殊性、合宪性审查制度的推进、合宪性控制学理的积累，都为展开中国部门宪法提供了坚实基础。结合部门法的制度和原理以及相应社会部门的实存基本秩序，分领域地对有关国家目标、基本权利以及国家机构等宪法条款进行综合诠释，以更准确、适宜地解释和适用宪法，是部门宪法建构的基本原理和目的。我国的环境宪法以国家目标条款为主要依托，既汲取了环境法的理论沉淀，又回应了部门法的学术争论，通过细致的释义可以实现被寄予环境权的功能期待。我国的经济宪法取向基本经济制度的建构，更贴近实存秩序自身的结构、理念及规律的研究，更注重对非法学知识和法制框架下关键政策方针的摄取与转译。未来部门宪法的发展，应更注重个案的研究累积和对部门法学理的吸纳。
关键词：合宪性审查；实存秩序；部门法学理；环境宪法；经济宪法
目次 一、部门宪法与宪法教义学的本土化
二、部门宪法的一般原理
三、以国家目标条款为依托的环境宪法
四、取向基本经济制度建构的经济宪法
结语：中国部门宪法研究的未来
法教义学以本国现行有效的法律为研究对象，以解决本国的实践争议为目标，本来天然应该是本土化的。然而，在法学的实际操作中，将基于外国法特定文本而形成的法教义当作一般公理而胶柱鼓瑟地运用于阐释本国法，对本国法中与外国理论相契合的部分大加阐发，而对本国法的特殊内容视而不见等现象，在法学界并不鲜见。当前，学界应该尽量通过与本国发展实际紧贴的若干专题化的研究，建立起本国的法学理论与话语体系。宪法与一国的政治、经济、社会、文化等有密不可分的关系。部门宪法基于宪法与部门法的交互影响，具有让宪法更接地气的特点与功能。
借助部门宪法这一宪法释义学上的工具，可促使宪法研究聚焦于“第一手的注释”，使真正具有中国特色、中国风格、中国气派且能有力回应中国问题的宪法学得到成长。从实在规范层面看，在《中华人民共和国宪法》中，尤其在“序言”“总纲”和“公民的基本权利和义务”部分，存在大量的国家目标条款以及其他对各法部门具有定向性和纲领性的规定。“我国宪法同一些外国宪法相比较，一大特色就是明确规定了国家的根本任务、发展道路、奋斗目标，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国家各方面事业，在宪法中都有体现、都有要求。”这为部门宪法教义学的研究提供了良好的规范文本基础。但更应该认识到，宪法的规范文本已然为宪法学者设定了开展部门宪法研究的学术任务。
从学术能力的建设看，进入“合宪性审查时代”的中国宪法学，延续了“规范宪法”的学术共识，通过“法律的合宪性解释”“宪法与部门法的交互影响”等路径，已逐渐建构起法秩序的合宪性控制原理。其中，宪法与部门法的互动对话及学理共建，已然成为多数法律学者的自觉。构建更兼顾“内容形成”与“越界控制”、更注重与其他学科交互、更侧重为具有极强综合性和结构性的“统一审议”提供学理预备的“立法中的宪法教义学”，也成为在现行宪法监督制度下发展宪法解释学理的重要路径。这些学术努力，与部门宪法学的理论使命同频共振，为展开部门宪法学的研究提供了相当丰富的切入视角和智识储备。
对于部门宪法学基本原理和方法论的探究，已有一些学者做出了有益尝试。在十年前，学者们认识到，鉴于我国释宪机制的不完善和由此导致的宪法解释理论的发育不良，有必要开拓“部门宪法释义学”以摆脱整体宪法释义学发展的困局，促进规范宪法的实现。并且，部门宪法释义学的推进有助于实现宪法释义学的“本土化”“融贯化”，实现基本权利条款、“国家根本任务”条款、“国家组织原则”等本国各类宪法内容研究的协同深化，促进宪法与部门法学、宪法学与其他学科间的交流合作，并进而更好地为宪法和法律的立、改、废、释提供教义工具与理论支撑。这里是认为部门宪法规范应拓展至一切实质性宪法规范，并认为部门宪法的区分应当灵活、面向实践，不应过于僵化固守。
有学者从德国经验出发，认为在承认宪法对实存社会秩序具有引导作用的前提下，以现实的社会生活为切入点，整理出各领域的基本结构规范，并将之与宪法上的相关规范进行循环诠释，进而形成该领域的秩序基础即部门宪法。并指出可以成熟的基本权利教义学为基底，发展部门宪法。一方面可助推宪法的价值精神向整体法秩序的扩散，使宪法在针对国家的防御功能外，拓展对社会生活领域的积极形塑功能，另一方面可通过把握实存秩序的鲜活事实和核心规范，丰富宪法意涵，弥合宪法与社会现实之间可能的脱节，建构起宪法规范和社会事实与功能领域间的关联。以此增强宪法的实在性、规范性，并提升宪法教义学的学术品质。
有学者将宪法定位为“最根本、最一般、最全面、效力最高的法律规范体系”，以一种“总章程”而非“框架秩序”的宪法本质论作为立论起点。认为根据所调整的不同种类的“根本社会关系”，可将整个宪法规范体系本身分类拆解为不同的部门宪法，并在展开其构成形态时主张将整体法律规范都纳入考量。通过部门宪法对各自实在秩序领域中规范、事实、价值等要素的统合，可以推进宪法内各部分、宪法和部门法、法学和其他相关学科的交融研究，开辟构建不限于规范宪法学的、兼具科学性、价值性和实践性的各“分支宪法学”。
总体而言，学者们已经认识到，基于我国宪法文本的特殊体例，有必要按部门，将相应的国家目标、基本权利等条款进行系统的综合诠释，并且不应局限于单纯的教条解说，而是应注重部门法的样态、制度、原理以及社会部门领域的实际秩序结构等要素对释清宪法内涵的贡献，并将它们整合在以更确切、适宜地解释适用宪法为根本目的的部门宪法学之中。
本着这样的立场，已有多位学者针对环境、经济、财政、文化、宗教等部门宪法展开了具体研究并取得了一定成果。一般从两种视角展开。一种是“国家—内部—自生”视角，即宪法条文或其他宪法渊源本身就明显地对某一主题、事项存有较多的关联规范，部门宪法释义的主要工作就是对之进行体系化的整合。这一类部门宪法规范对象，主要是国家权力及机构自身的组织运行秩序，虽然这从宏观上看也是一种与其他社会部门同在的实存秩序，但基于宪法作为政治法的首要属性，其结构性规律、规范已较充分和成熟地内生于宪法的规范结构之中。另一种是“个体—外部—激发”视角，即哪些宪法规定对于有关社会部门可具有基本性的规范内涵尚不明确，部门宪法释义的主要任务此时是从实存秩序本身的运行规律切入，待充分掌握并体系化后，再有的放矢地挖掘、释放宪法规定的规范意涵，从而为社会部门提供最高法和基础法的指引定向。这一类部门宪法的规范对象往往是公权力对私领域的限制与干预，需要在国家—社会的二元观下以社会部门为出发点，从外部回溯到宪法规范，仅仅求诸宪法条文自身是无法完成部门宪法的建构的。若关注我国环境、经济两部门宪法展开的规范基础和部门实存秩序，实际上部门宪法必然兼具上述两种进路的特点。这也反过来又证明了强化部门宪法研究对正确理解宪法的必要性。为此，本文将对我国环境、经济宪法的展开予以简要评述。
2018年我国宪法进行了修改，其中的一大亮点是在“序言”中增添了贯彻新发展理念、推动生态文明发展、建设美丽中国的任务宣誓（第七自然段），在“国家机构”中增加了国务院进行生态文明建设的职权（第89条第6项）。此次修改内容与原有正文的第9条第2款、第10条第5款、第26条等一起，以较多的条款篇幅，对生态环境保护这一事宜做出了全面和各有侧重的规定，形成了具有集团性的、实在规范意义上的“环境宪法”。因此在展开环境宪法的学理建构时，宪法学者首先应对宪法文本上已然存在的、直接关联的条款做体系性的诠释整理。为此，在2018年修宪后，包括笔者在内的若干宪法学者曾撰文予以剖析。
首先，执政党的政治决断和方针政策反复表明，环保已成为未来中国发展事业的极重要内容，生态文明建设被摆在了国家建设发展全局的高度，各种政策决定都应当对此予以高度重视。这样的政治理念，直接推动了宪法的修改，为新增宪法条文的内涵锚定了政治性的前期理解。因此在解释环境宪法时，必须注意到这种修宪的政治动机与功能期待。例如《宪法》第26条虽然常被认为是概括性的环保条款，但由于该条第1款后半句及第2款较具体化的“防治污染和其他公害”“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”等表述，以及第9条第2款、第10条第5款同样具体化、列举式的表述和与第26条在文本位置上的分离，有可能会使得对“保护和改善生活环境和生态环境”的理解狭窄化、片面化。所谓“功夫在诗外”，为实现环境良好，或需要在其他更广的社会领域采取措施，并在损害修复、危险防御等层面外，将国家行动拓展至风险预防。同时，环保又易与其他的宪法法益或基本权利产生冲突，且不具备宪法上通常的优先地位。因此保护生态环境是一种需要多点发力、综合协调的过程，也是处理环境、发展与人权等要素并使之相互和谐的过程，需要国家的全面布局和整体规划。兼具规范意义、解释意义、教育意义与团结意义的宪法“序言”，其立意相较正文更为高远，统筹性、协调性、全局性、历史脉络性更强。其之所以用同自然段的连续语言，将包括生态文明建设在内的多元化的国家目标同时列举于“根本任务”规定中，不厌其烦地进行原则性的价值强化，一方面是为了以更为概括的视角来涵纳生态环境保护的国家义务领域，避免挂一漏万，另一方面也是为了提醒公权力：在援引宪法总纲中的环境保护条款时不可无视宪法所保障的其他法益体系。
此外，环境宪法的体系性诠释和学理挖掘，也在相当程度上是由与环境法部门的互动碰撞而激发的，既汲取了环境法的理论沉淀和知识积累，又回应了部门法的一些学术争论，并且逐渐引导着环境法部门内相应规范和学理体系朝宪法的方向调整。环境法和立法者在面对纷繁的环境保护及治理现实时，能够相对灵活、快速地建构起富有实效的法制，帮助环境宪法将现代社会中纷繁复杂的利益价值诉求有序地纳入视野，以展开根本法、最高法层面的整合，从而适时地进行宪法修改或宪法解释，以回应社会变迁、促进社会发展。例如，2018年的宪法修改增添有关推进生态文明建设等原则性、基础性色彩较强的条文，很大程度上契合了环境法学者对本法部门内规范建构所产生的“新法理”和“新依据”诉求。宪法高度的、更具全面性的规范形成，既是因应部门环境法已然触及的迫切性、基础性的现实与法律问题，也是打破一些学理发展上的瓶颈，为制度创新、推进环境保护的有效性而增添动力与正当性。
然而与此同时，环境宪法的建构仍然主要延续了宪法规范自身的结构与属性，新入宪的内容仍然与宪法的既有体系融贯在一起，并未以“环境权”作为核心范畴，仍然以国家目标条款作为主要的规范依托。环境法学界多年来一直主张应将宪法层面的、具有基本权利性质的“环境权”作为本部门法的基础学理范畴，并努力希望能使环境权入宪。但是，由于在自由防御权的层面上，环境权本身保护范围模糊、难以主张、仅作为其他真实被保护的基本权利的关联外壳等困境，其最终并未被建构于宪法之中。若坚定站在规范宪法的立场上看，或有的以国家目标条款为核心的环境宪法，完全可以通过细致的释义而展开其规范效果，实现环境法学界之前对环境权所寄予的功能期待。例如，有学者认为将环境权建构为宪法上可由个人主张行使的集体性社会权，有利于通过开拓主观诉讼的渠道，强化对环保不足的纠正与救济。但是在一个作为社会权的、概括程度较高的环境权条款面向下，为了防止诉讼爆炸对民主自由形成带来的压迫，司法审查的密度必定不会很高，立法者很容易就可以迈过“最低门槛”，摆脱怠于裁量作为的嫌疑。况且这种最终的审查内容指向立法者裁量情况的环境权，并不能证立如下的宪法义务：立法者必须拓宽环境行政公益诉讼中的原告资格，破除客观诉讼的一元化格局。因此相较国家目标条款模式，社会权方案并不见得会在有效控制立法不足方面有特别明显的优势。国家目标条款下，立法者也完全可以通过法律层面的创制，改进目前环境公益诉讼中动力和力度不足的窘境。并且，由于条文较多，且主要都是作为客观法的国家目标条款，没有环境权的环境宪法或许反而融贯性会更强，更易进行体系化，其实在性和规范性的发挥也会因此更顺畅。
正如上文所说，环境宪法的条文处于宪法的整体结构中，其适用尤其是国家公权力据此而展开的一系列环保行动，极有可能触及公民的基本权利。因此环境宪法并不排除同时将有关的基本权利条款纳入综合解释的视野，甚至在基本权利案件中可以反过来依托基本权利限制的合宪性审查框架，将环境宪法的诸客观法要素纳入法益衡量等环节之中。诚然，这种纳入是动态选择的，无法以一种普遍性的论述予以固定，而这也是其灵活机动的优势所在。
我国经济宪法所呈现出的特点，在许多方面与环境宪法既有相同之处，又有自身特征。例如，宪法文本中也存在大量的、对经济制度与经济活动做出调整的规范，序言第七自然段集中对根本经济制度和经济发展的基本理念与目标进行了宣誓，第一章“总纲”的第6-18条对我国的所有制、分配制度、各类经济形态的结构、各类资源的归属与使用、各类财产的保护、各类经济生活中的要素调整与运行进行了规范，第二章“基本权利”的第42-45条对劳动相关权利和制度作出规定。因此，经济宪法的篇幅也非常大，甚至远超环境宪法。而且，基于马克思主义的“经济基础决定上层建筑”的理论，我国宪法对于经济制度的重视，在逻辑上甚至高于政治制度。宪法上的经济条款经历了多次修改并渐趋稳定，但其确立基本经济制度的规范目标并未改变，这一点是经济宪法独特的重要性所在。
并且，由于经济生活主要是人类内部的、由人所建构参与的社会性生活，经济活动的模式与机制常会快速变化，因应具体的生产消费需求等而自我调适，法的滞后性在经济领域极易凸显。加上经济生活与各类社会领域、意识形态的关联性很强，因此经济宪法往往可能涵盖更广泛纷杂的内容，涉及到对国家—公民、公民—公民等各类关系的调整，更易因体量庞大而在综合诠释时遭遇困境。例如对于“社会主义公共财产”等宪法上关于经济所有制等问题的理解，离不开对“社会主义初级阶段”条款和国家建设发展的变迁背景等要素的考量。因此经济宪法和环境宪法一样，在划定经济宪法范围以及诠释相关条文时，常常需要根据个案情况予以调整和侧重。加之社会主义制度作为我国的根本制度，国家公权力在经济生活的建立与运行中扮演了重要角色，因此经济宪法的整合更加离不开对宪法中国家机构条款的解读与关照。
基于上述原因，更有必要针对经济生活而展开部门宪法的释义。相比于环境宪法更加注重对既有宪法文本的体系化整理和对部门环境法的交融，经济宪法研究的目光或许应更贴近实存秩序自身的结构、理念及规律的研究，更注重对非法学知识和法制框架下关键政策方针的摄取与转译。例如，对于“财产权”保障和排除“国家所有权”的理解，需要认识到经济系统与政治系统间存在功能分化，两个系统运行的核心沟通媒介截然不同，因此为了维系财产权的社会功能，不能确立在政治上极具穿透力的、将国家作为基本权利主体的“国家所有权”。
部门宪法释义学与传统宪法教义学的研究理路的主要区别，就在于从“实存秩序”出发而后再回到宪法规范，先整理出相应社会秩序中的“根本、最高与结构规范”，并以此来诠释抽象宪法规范的内涵和体系结构。但随之而来的问题是，如何具体地以“秩序规范”来丰富待解释的宪法规范，如何处理“秩序规范”与宪法规范间的可能冲突，避免宪法的法规范性的丧失？例如，宪法上的“国家所有”的具体化展开不能异化为纯粹的私法上的国家产权，而应同时注意到其在政治与经济系统中的不同功能使命，在诠释《民法典》中的“国家所有权”时不能忽视宪法上对“国家所有”的本质性（即国家所有财产的公共属性）认识，避免作出违反常识的宪法解释。
在各个部门宪法区隔展开时，除了应当重视社会科学对于社会部门划分的学理认识，使部门宪法的划分与发展尽可能地贴合现实需求和社会发展趋势外，还应当注重在规范层面保持一定的同质性，对分化各异的社会部门及其基本结构进行一定的“国家宪法”或者说“政治宪法”上的价值贯穿，防止出现因展开部门宪法而造成整体宪法的内部分裂与混乱，防止因对实存秩序的过度关照与偏向，而使基本权利的核心保障和宪法秩序的基本理念被销蚀或遮蔽。例如上述对“国家所有”的诠释，一方面需要注意到，改革开放以来我国市场自由、私人自治获得空前发展，经济系统从政治系统中分化出来，“国家所有”的展开应与市场化的趋势相结合，避免完全政治化的解读。但另一方面，也一定不能忘记财产权作为基本权利的性质及功能，也不能忽视“国家所有”与“社会主义”理念及“公共财产”制度的紧密关联，如此才能厘清“国家所有”背后的“权力—民主形成”而非“权利—消极防御”的规范逻辑及实定方向。国家所有的公共财产并不能完全遁入私法，应在确立了私法上的所有权的基础上，进一步对之进行公共性和“合理利用”的立法监管。又例如，私有财产权的核心本质仍然是保障个体对财产的自由支配，其虽具备社会义务或者可基于公共利益而被限制，但这些只能是例外，并且要进行合比例性的考察。还例如，国有企业作为国有经济的组成部分，虽然基本都以私法组织形式参与进市场经济活动之中，但其在公私并存的社会主义体制下，仍具有公权力性质，需要受到基本权利如职业自由权、平等权等的约束，仍需以宪法设定的公共目标作为其设立经营的根本目的。
经过我国学者的努力，中国部门宪法的研究不论在基础理论还是具体释义方面都已有相当的学术积累。面向未来可以想见，随着合宪性审查制度的逐步完善深化，部门宪法研究的重要性和规模也会随之上升。从目前备案审查工作中所触发的合宪性审查案例看，合宪性问题的发现一部分源自抽象的疑义提出或主动审查，另一部分则源自现实生活中的具体纠纷或事件。从德、美等国的实践看，被审查的有关条款通常是在具体适用和个案考察中才可被关注和充分识别。这种“个案激发”机制，一方面可使合宪性审查有的放矢、提升效率，充分发挥其面向法治实践、维护法制统一的制度功能，另一方面也使宪法解释更加贴近现实，避免本应成为规范秩序和政治现实连接点的宪法僵死与滞后。因此，服务于更加准确、全面把握本国宪法规范的部门宪法建构，在进行相应的体系性、整全性诠释时，也应尤为注重对个案的研究剖解，不应闭门造车、凭空杜撰。由个案出发而选择、考察待解释的宪法规范，形成考量周延、勾连融贯的规范释义，并在个案的不断涌现中进行宪法教义的累积与修正，形成一个动态的、不断发展的但仍然有着基本的结构框架和对话平台的部门宪法教义体系，或许就是中国部门宪法研究的可取路径。
除了重视个案，部门宪法教义学的发展也应当注重对部门法学理的摄取与吸收。诚如上文所述，部门宪法理论任务的完成离不开对实然面的考察和理解，离不开对相应社会领域自身规律和结构的认识与把握。因此，部门宪法式的宪法解释除了传统的规范释义方法外，还需要借助、参考包括社会学、经济学等在内的非法学知识，而这对于宪法学者而言无疑是一个巨大的智识挑战。在功能分化的现代社会，法律系统与其他系统各自有独立的核心“代码”，不同系统间虽然也要进行沟通交互，但需要经过自身代码的“转译”。对于部门宪法而言，部门法或许就是一种转译载体。相比于宪法，部门法的学理研究显然更加贴近相关的社会实际，许多社会领域的基本制度和核心架构已然由部门法进行了规范意义上的总结、确认、建构或重构。因此，部门法的学理成果已经是法律系统自身对其他社会系统的转译，宪法学者在探究实存秩序的结构时应当以部门法为抓手，使非法学知识通过部门法的“中转”而充入部门宪法的诠释过程与理论体系。这对于部门宪法的研究而言，不仅是便宜经济之举，更是厚植其理论基础与学理说服力的不二法门，也有助于宪法和部门法良性的交互影响。
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责任编辑 | 金梦洋
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