朱洪洋 ：隐念与执行者:教育政策执行研究新进路

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摘要：隐念是近年来哲学和认知科学领域的前沿研究对象，是一种具象性、情感性和行为性联结的心理状态。现有的教育政策执行研究中，对政策执行者个体的研究基于"信念-执行"和"欲求-执行"两种假设，当分析政策执行者在具体情境中的执行行为时，二者都在解释效力方面存在问题。教育政策执行有赖于执行者个体在具体教育情境中的执行。对隐念理论的引介，为教育政策执行研究提供了"隐念-执行"这一新的执行者假设，对基于此的政策执行者R-A-B分析框架的初步探索为教育政策执行研究提供了一条新进路。

关键词：隐念；教育政策；政策执行；教育政策执行   

作者简介：朱洪洋, 南京师范大学教育科学学院, 南京 210097

基金项目：国家留学基金委员会中国人民大学-哈佛大学联合培养博士研究生项目（201606360178）

原文载于《华东师范大学学报（教科版）》2019年第六期

目录

一、“信念-执行”与“欲求-执行”：教育政策执行研究的执行者理论假设

二、隐念：概念的引入和政策执行者“R-A-B”分析模型初探

三、结语

教育政策执行是教育政策理想和目标向现实转化的关键，“是政策期望与(所感知的)政策结果之间所发生的互动”(p.79)。教育政策执行归根结底要由每位具体的政策执行者个体来落实，个体在具体的政策执行情境中往往会出现“知行不一”的问题，即执行者的政策信念与其具体执行行为不符。已有的教育政策执行研究一方面遵循新制度主义传统，侧重于对推进或阻碍教育政策执行的制度性因素进行考察；另一方面则侧重于对政策网络中各个利益群体之间的利益博弈和利益分配进行剖析。这两种研究路径对微观层面教育政策执行者的自身状态关注较少，而执行者作为政策执行落实的最终环节，在教育政策执行中扮演着非常重要的角色。因此，在教育政策执行研究中引入不同于传统研究范式的新进路，对微观层面的教育政策执行者的心理状态和行为倾向进行整合性的分析，有着重要的理论和实践意义。

一、“信念-执行”与“欲求-执行”：教育政策执行研究的执行者理论假设

(一) “信念-执行”(belief-implementation)理论假设及其局限性

在教育政策执行研究中，关于政策执行者往往基于一种“信念-执行”的理性人假设。该假设认为，政策执行者是理性行为人，当政策颁布施行后如果执行者对政策本身有较好的理解且认同该政策(对政策具备信念)，就会尽力按照政策目标规定的方向去执行政策。海涅曼(Robert Heineman)的研究显示，“个人价值观在推动或者阻碍政策执行方面起着重要作用”(海涅曼, 2011, 第56页)。因此，具备政策信念的个体对政策执行起着重要的作用，若个体具备相反的政策信念则会对政策执行造成阻碍。以“信念-执行”假设为基础，对教育政策执行的研究更为关注执行者是否具备政策信念，制定的政策目标是否合理，以及运用何种方法实现政策价值观的灌输(政策教育)。该假设将政策的“完美执行”寄希望于执行者的信念与政策目标相符。当在实践中取得较为正面的执行效果时，人们倾向于将其归因于执行者具备正确的政策信念，并在此基础上产生了与政策目标一致的执行行为。当教育政策在执行过程中严重变形时，该假设倾向于将其归因于执行者本身的政策信念出现问题，认为这导致了执行行为的偏差。从以上对政策执行中变形现象的归因可以发现，实现政策目标的必要手段自然是对政策信念进行修正，提高个人对信念体系内部逻辑关系和因果关系的认识(萨巴蒂尔, 2011, 第42页)，以达到执行者“知行合一”的正向执行效果。落实到具体的实践中，人们往往会对特定教育政策的宣传力度进行加大，对执行者的政策理解深度提出更高的要求，以实现政策的深入人心和政策信念的修正。

虽然“信念-执行”假设及由此推导出的相关政策执行方案在理论和实践上都取得了一定的效果，但是在具体的教育政策执行过程中这并不能完全解释和解决执行者“知行不一”这一难题。政策执行者对政策目标和规定有所了解，但是在具体的执行过程中却做出违背政策目标或规定的行为。这样的现象在现实情境中屡见不鲜，我们一般将这样的现象描述为“上有政策、下有对策”。这一描述本身借助“上-下”的方位概念隐喻，传达出政策制定者与政策执行者之间的矛盾和不连贯的特征。政策过程是政策从上位传达到下位以及下位对此做出回应的过程。“对策”是变形的政策执行，成为阻碍政策目标实现的主要原因。但在具体的政策执行过程中，政策不连贯未必是由于政策制定者和政策执行者之间存在信念上的矛盾和不连贯，而是受到执行者个体在具体执行情境中的心理状态的影响。

案例1：假设某地方教育部门颁布了一项教育管理规定，禁止教师在维护课堂纪律时使用言语暴力。在具体执行情境中，仍有某位教师对所在班级的学生使用了过激言语，这违反了刚刚颁布的相关规定。基于“信念-执行”假设，在政策执行中出现的问题一定是因为教师对该政策的理解不到位，相关的解决方案就是进行与信念修正相关的政策再教育(政策文本学习或是惩罚)。但是，我们也可以设定一个具体政策执行情境再做出另一种推测。比如该教师使用言语暴力维持纪律是因为班级大部分学生在教师进入教室时仍在吵闹，忽视了教师开始授课的意向。该教师最近因为家庭琐事身心状态不佳，面对异常嘈杂的吵闹声感到身心不适而产生厌恶的情绪。加之已临近期末，该教师想到若不及时开始上课会影响教学进度，影响学生复习和备考。因此，他产生了焦虑的情绪，最终自己使用了过激的语气与学生交流。在该情境中，教师的行为与他本人对政策的理解和认同并不完全相关，而是与具体的情境、自我的情绪和与情绪关联的行为相关。

案例1意在说明，复杂的具体执行情境、教师个人的身心状态和与此相关的行为反应模式也是理解教育政策执行的一个视角，基于“信念-执行”理论假设的解释并不能完全覆盖理解执行者“知行不一”的现象，基于“信念-执行”假设所采取的信念修正策略也不是唯一适当的解决方案。

(二) “欲求-执行”(desire-implementation)理论假设及其局限性

“欲求-执行”假设认为，当执行者的利益需求得到满足时就会努力执行相关政策，而对政策的利益分配预期不满时则通过对政策的歪曲执行以最大化实现自我利益或对政策进行抵制。以此假设为基础的研究范式一直在教育政策执行研究中占据着重要的位置。黑尧(Michael Hill)认为，“任何一项教育政策的执行都是在利益博弈中完成的，是一个充满着连续不断的交易、谈判和政治互动的复杂过程”(黑尧, 2004, 第129页)。利益相关方理论认为在政策执行过程中各方参与者的利益博弈和冲突是决定一切的关键，执行的过程需要被理解为一个包括“博弈”的过程(希尔，休普, 2011, 第67页)，了解各方利益需求并在协商中实现利益平衡是政策执行成功的关键。如果在具体的教育政策执行中，政策执行者出现“知行不一”的问题，那么按照“欲求-执行”假设来理解，一定是政策目标并不能满足执行者的自身利益。这导致执行者不完全具备政策信念，对政策的执行成为被迫妥协的产物，因此执行力不足。基于这一归因的解决方案往往是进行更为合理的利益分配，尽量满足执行者的利益诉求，以换取其忠于政策信念的执行行为。

在具体的教育政策执行情境中，基于“欲求-执行”假设的理论解释及相关实践解决方案也有其局限性。“欲求-执行”假设中，政策执行的预期效果与执行者的利益相符成为政策执行的唯一驱动力。这显然忽略了具体的政策执行者复杂的个体经验以及与经验相关的情感等因素。

案例2：假设某地教育部门为解决中小学课外补习负担过重的问题，规定禁止学生参加一切形式的课外补习活动。但是在规定出台后，仍有学生家长不遵守规定坚持送学生参加课外补习班。按照“欲求-执行”假设，所有学生家长一定是为了提高学生成绩，以帮助其在升学考试竞争中取得优势地位，所以继续送学生去课外补习班学习。那么，强制取消课外补习班显然已经撼动了学生及其家庭的利益，并不是一个完美的解决方案。但是补习制度的某些改革，例如模仿20世纪80年代韩国教育部门的做法，进行面向全体学生的电视免费补习，尽管意图是实现学生及其家庭利益的协调，但操作上有很大难度。因此，“一刀切”式的禁止或是“大包大揽”式的解决方案都存在着不当之处。只有通过更为深入地理解家长们不遵守规定的原因，从而对症下药进行引导，才能有效实现“解决课外补习负担过重”这一政策目标。家长的具体政策执行行为并不仅仅由利益驱动，同时也暗含着情境性和情感性的因素。假设某家长本来已经决定不送孩子去课外补习，他相信课外补习负担过重对孩子的身心发育并无益处。但是，该家长在班级学生家长网络聊天群组中发现，班级中其他家长多数对孩子课外补习学习效果大加赞扬，该家长因此产生了从众心理，对自己和孩子没有参与到相关的活动中感到焦虑，这种焦虑情绪使该家长最终做出送孩子课外补习的决定。

在该案例中，作为政策执行者的这位家长，其政策执行行为并不完全是基于孩子和自身家庭利益的考虑，而是受到另一套被具体情境激活的心理-行为模式的影响。基于“欲求-执行”假设的利益相关方理论在面对类似的具体案例时，并不能给出一个完美的解释。

遵循“信念-执行”和“欲求-执行”这两种假设的教育政策执行研究路径是合理且必要的，在很大程度上也解释了教育政策执行中的许多问题。但是正如齐泽克所言：“我们知道我们在做什么，但是我们仍然坚持这样做(We do know what we do, and still do it.)。”(p.3)在具体的教育政策执行情境中，仍然会出现政策执行者具备政策信念却“知行不一”的现象，而两种解释路径并不能给出完美的答案。教育政策执行归根到底要落实到政策网络中每个活生生的具体执行者，执行过程则涉及复杂的执行者个体身心状况和不断变化的外部环境，亦包括二者之间的互动。因此，对具体教育政策执行情境中执行者个体心理状态和行为模式的研究是很有必要的。对哲学和心理学研究中“隐念”(alief)这一研究对象的引介，可以作为对以上两种解释路径的补充，为教育政策执行研究提供一条新进路。

二、隐念：概念的引入和政策执行者“R-A-B”分析模型初探

(一) 何为隐念

隐念(alief)是近年来哲学和心理学研究的新对象，最先由耶鲁大学哲学教授詹德勒(Tamar Szabó Gendler)于2008年提出。隐念“是一种心理状态(mental state)，具有联想性的内容，这些内容具有具象性(representational)、情感性(affective)和行为性(behavioral)，并且被主体的内部或环境特征有意识或无意识地激活”(p.642)。与信念(belief)、想象(imagination)等相比，隐念是一种更为原始的心理状态，可以直接激活主体的行为反应模式。

在以上对隐念的规定性定义中，隐念是具象的，隐念必须依赖某一对象、处境、环境、概念的呈现，具有即时性；隐念是具有情感性的，它依赖某种经验，该经验与特定的情感关联；隐念是行为性的，主体往往已经习得某种特定的动作行为模式。隐念具有“联想性(associative)、自发性(automatic)和无关理性(arational)”(p.557)等一系列特征。联想性是指隐念引起的行为模式与特定的心理图式关联；自发性是指隐念是不受主体有意识控制的；无关理性是指隐念与理性无关，既非理性也非不理性，是另一个范畴的概念。

相对于信念(belief)的动词相信(believe)，隐念的对应动词是隐信(alieve)。因此相对于主体“相信某件事情”(believe in something)，也对应的有主体“隐信某件事情”(alieve in something)。需要强调的是，隐念本身并不是一种行为，而是激活某一套行为模式的心理状态和倾向。隐念与信念的竞争使得主体在具体情境中出现“知行不一”的状况。

日常生活中，有许多事例都可以用隐念这一心理状态来解释。比如，当我们看到在超市中某一商品的标价是99元时，我们的信念(belief)中相信(believe)商品价格约等于100元，但是又会不由自主的隐信(alieve)价格是相对较为便宜的90元左右，从而做出了购买该商品的决定。再如，当我们登上张家界景区的透明玻璃高空栈道时，我们相信空中栈道是稳固安全的，否则亦不会冒着生命危险踏上栈道，这是我们的信念。但是当看到高空栈道下的万丈深渊时，我们却不由自主地在脑中提醒自己：不要上去，这很危险。用隐念的理论框架可以较为恰当地解释这一现象：当我们踏上高空栈道的时候，视觉系统输入走在悬崖边缘的信息，这激活了与高空危险经验相关的情感反应(恐惧)，同时与之相关的运动(退缩)也不自觉地被激活。隐念与我们脑中相信高空栈道安全的信念进行竞争，而我们最终退缩行为的出现，也就导致了我们的信念-行为不一致(belief-behavior mismatch)的情况。

隐念理论一经提出即受到了哲学界和心理学界的关注，它为解释主体“知行不一”这一问题提供了一个新的路径。甚至在詹德勒看来，“隐念左右着所有思行不一的行为”(p.660)。在教育政策执行研究中，关于政策执行者信念-行为不一致问题的研究，我们也可以像前述案例1和案例2一样，假设未必是执行者本身的政策信念问题，也许隐念在某些具体的政策执行情境中扮演着重要的角色。这对现有教育政策执行研究是一个重要的理论补充。

(二) 政策信念与政策隐念：教育政策执行研究的R-A-B分析框架初探

在教育政策执行的隐念研究中，首先即要区分政策信念与政策隐念。政策信念是指政策执行者对政策目标及其蕴含的价值观了解且认同，执行者在目标、自主权与对于政策的认同方面取得共识(p.62)。我们更应从个体的内部心理状态来理解教育政策执行者。

基于隐念相关的理论，在具体的教育政策执行中，政策执行者在某一具体情境中的体验激活了相关的情感，同时也产生了相应的行为。这一套行为模式被归结为“具象-情感-行为”(以下简称为：R-A-B)，人们可以运用这一分析框架来对具体的教育政策执行者进行分析。

具象(R)是指执行者所处的具体的教育执行情境，情境中的某些信息的输入与执行者的具体经验关联，使得执行者产生了某种情感反应。如案例1中，使用过激语气的教师所处的情境就是即将进入学期末的学生吵闹的课堂。案例2中，做出不遵守规定送学生去课外补习决定的家长，处于“热烈讨论课外补习使孩子获益的班级家长网络聊天群组”这一网络虚拟社群情境中。

情感(A)是指执行者所产生的具体情感反应，这一反应与对具体政策执行情境的信息输入有关。如案例1中教师的厌恶和焦虑，与吵闹的课堂和期末临近这些相关信息的输入有关。案例2中家长的焦虑情绪与看到家长聊天群组里的讨论有关。

行为(B)是指执行者情感所导致的行为反应。如案例1中教师的不当言语和案例2中家长决定不遵守规定送孩子去参加课外补习。

针对案例1中违规使用言语暴力管理班级纪律的教师，对其政策执行行为的研究即可以按照R-A-B分析框架中的三个维度展开。这就要求尽量还原该教师在执行政策时所处的具体情境，调查和问询教师在当时的主观情感体验，了解教师基于这些主观的情感体验采取了哪些具体的行为，以及这三者之间的关联性。R-A-B分析关注政策执行的情境性和执行者个体的经验、情感、身心状况。运用R-A-B对执行者进行分析，可以更好地理解“相对于政策信念，执行者的政策隐念是怎样的”“是政策隐念还是政策信念对执行状况产生了关键影响”等一系列基于“隐念-执行”的政策执行问题。

教育政策执行的隐念研究是否只能用于分析执行者知行不一致的问题？是否在解释政策执行中执行者“知行一致”的现象时就难以发挥作用了呢？实际上，詹德勒在关于隐念与行为关系的研究中也提及了隐念同样适用于解释知行合一的状况。她区分了模式一致(norm-concordant)和模式不一致(norm-discordant)两类隐念，“当主体所处环境稳定、典型且是令其满意的，同时主体关注该环境的相关特征，主体当时凸显的隐念很可能与当时自身的现实反思态度相符”(p.554)。反之，当环境特征正好相反且主体不关注现实状况时，隐念与现实反思态度不符。也就是说，隐念并不一定与信念相左，在特定情境中也会是与信念相符合的。因此，隐念同样可以应用于分析政策执行者知行一致的状况，同样适用于教育政策执行的R-A-B分析框架。

三、结语

教育政策执行的隐念研究从微观层面的执行者视角出发，基于对政策执行者的“隐念-执行”假设，对与教育政策执行者所处具体情境、与情境关联的情感和相关行为关系密切的政策隐念进行研究。这与基于“信念-执行”和“欲求-执行”假设的传统研究有很大区别。基于“信念-执行”假设的教育政策执行研究认为，执行者的政策信念是影响政策执行的关键，通过对其信念和价值观的分析，可以找到政策执行变形的原因，而解决政策执行难题的方法是通过政策教育实现信念修正。基于“欲求-执行”假设的教育政策执行研究认为执行者的利益诉求是影响其执行状况的决定因素，通过对政策执行网络中的利益相关方分析可以找到问题所在，面对政策执行难题其解决方案是基于博弈的利益再分配。

政策隐念具有即时性，只有在具体情境中才得以显现。运用R-A-B分析框架对具体的执行案例中的执行者状况进行分析，从相互关联的“情境-情感-行为”三个维度进行理解和诠释是具有现象学意蕴的教育政策执行研究方案。在教育政策执行过程中，不可忽视的是“微观层面的执行策略会产生显著效果”(p.309)，因此对微观层面的具体执行情境的分析就显得更为必要。对教育政策的执行不是上行下达的客观过程，“而是教育政策执行者主观意义生成的社会建构”(p.159)。政策执行的隐念研究既关注个体的涉身情境，也关注与生活经验相关的个体情感，同时还关注个体情绪与行为的关系，整个理论框架与执行者的生活世界密切地关联在一起，是教育政策执行研究向个体生活世界的复归。

没有一个单一模式可以捕捉执行过程中完整的复杂性(p.228)。在教育政策执行研究中“隐念-执行”假设和R-A-B分析框架的提出只是尝试性的初步探索，其中还存在许多不完善之处，这有待于更多的研究者进行理论和实证研究的丰富。在理论建构和实际应用的过程中，仍存有许多关键性问题亟待解决。比如，政策隐念是否可以进行修正？如果可能，采取怎样的方式方法才能修正政策隐念？“怎样解释基于隐念的行为和基于信念的行为的过渡？”(p.785)这些问题都有待进一步的理论探讨和实践探索。

(致谢: 感谢复旦大学哲学学院王球副教授对本文创作的启发。)

参考文献

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