姚建龙, 刘悦 | 教育法视野中的未成年学生监护人

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特稿

教育法治：教育主体法律地位

教育法视野中的未成年学生监护人

文 / 姚建龙 刘悦

摘要：尽管未成年学生监护人是教育法律关系中的直接利益相关者与不可或缺的角色，但是教育基本法却并未给予其应有的关注与地位。未成年学生监护人的教育权具有权利与义务二重属性，在强调监护人教育权义务属性的同时不能忽视其权利属性。相对国家教育权（主要透过学校教育来实现）而言，监护人教育权无疑居于从属性地位，但不能因此而漠视监护人的教育权。近些年来，监护人教育权意识的不断提升以及某些具体“抗争”，开始让学校教育有些无所适从。教育法规应对监护人教育权与国家教育权、学校教育权的边界作进一步明晰。

关键词：监护人 ; 未成年学生 ; 法律地位 ; 教育权 ; 受教育权

作者简介

姚建龙，法学博士、研究员、博士生导师，现为上海社会科学院法学研究所所长，主要从事教育法学、青少年法学、刑事法学研究

目录概览

一、未成年学生监护人的基本问题

二、未成年学生监护人教育权的双重属性

三、未成年学生监护人教育权的边界

结语

     在教育法律关系中，未成年学生监护人长期处于被漠视的地位，《教育法》《义务教育法》等教育基本法中并未给予监护人专门的篇章。未成年学生监护人犹如站在未成年学生身后的“隐形人”，似乎只能默默不语地配合教师和学校的教育活动。但显然，在教育法律关系中并非只有学校与学生的关系，监护人也是不可忽视的主体。监护人在教育法律关系中的地位，形式上是其与国家教育权（具体表现为学校教育权）的关系问题，本质上则是其在未成年学生受教育权实现中的权利、义务问题，而教育法学对这些问题的关注尚存在着显著的不足。

一、未成年学生监护人的基本问题

（一）未成年学生监护人的界定

     “未成年学生监护人”是近年来教育法学研究中提出的概念。此前，在法学、教育学研究中多使用“父母”“父母或其他监护人”“监护人”“家长”“家庭”等概念。其中，“父母”“监护人”“父母或其他监护人”多在法学中使用，其概念相对精确，指特定的自然人或法人。上述概念在《儿童权利公约》《宪法》《民法典》《教育法》《义务教育法》等法律法规中都有相关规定。而“家长”“家庭”则多在教育学和相关教育政策文件中使用，其对象范围相对模糊。

     未成年学生监护人是基于监护人身份和被监护人学生身份而取得的特定法律身份，因此对未成年学生监护人的界定首先应对“监护人”“未成年学生”进行明确。依据我国《民法典》第二十七条、第二十八条、第二十九条和第三十一条的规定，可以取得监护人身份的主体主要包括：被监护人的父母、祖父母、外祖父母、兄姐、其他愿意担任监护人的个人或组织、民政部门、被监护人住所地的居民委员会和村民委员会以及委托监护人或遗嘱监护人。在教育法学中，学生身份需依法取得，即学生身份取得需符合以下两项条件，一是学生应在依法设立、具备教学资质的学校或教育机构完成登记注册，二是在学校或教育机构能够查询到学生的学业档案（张维平、石连海，2008年，第239页）。未成年学生要求学生年龄上限为十八周岁，即一旦学生年满十八周岁，未成年学生监护人的法律身份即随学生年龄届满而自动终止。通常认为，未成年学生的年龄下限为三周岁。2020年公布的《学前教育法》（草案）也规定：“学前教育是指……对三周岁到入小学前的学前儿童实施的保育和教育。”可见，未成年学生主要指年满3周岁不满18周岁，依法取得学业档案，在幼儿园、小学、中学（含高中）或大学接受教育的学生。

     综上，未成年学生监护人的范围主要包括负责监护年满三周岁不满十八周岁，依法取得学籍，在幼儿园、小学、中学（含高中）或大学接受教育学生的父母、祖父母、外祖父母、兄姐、其他愿意担任监护人的个人或组织、民政部门、未成年学生住所地的居民委员会和村民委员会以及委托监护人或遗嘱监护人。简言之，未成年学生监护人是三至十七周岁在校接受教育的学生的父母及其他监护人的统称。为论述的方便，本文亦简称监护人。

（二）作为法定代理人的未成年学生监护人

     在涉及未成年学生教育的法律关系中，监护人是以未成年人的法定代理人身份出现的，是保障未成年学生受教育权最重要的主体。

     例如，在教育合同法律关系中，未成年学生监护人是合同法当事人或合同当事人的法定代理人。当未成年学生监护人在与寄宿制学校签订学生住宿合同或签订涉及被监护人的教育提供相关服务的合同等情况时，未成年学生监护人属于合同当事人，享有合同法当事人的权利与义务。另一方面，当未成年学生作出意思表示的法律行为时，应当区别对待：当未成年人是无民事行为能力人时，其所作出的法律行为无效，其民事法律行为应由其法定代理人代理；当未成年人是限制民事行为能力人时，限制行为能力人作出的与其年龄、智力、精神健康状况相适应的法律行为及使其纯获利益的法律行为应为有效，交付学费、课程费等由法定代理人预定使用目的的金钱的行为法律上有效，其余作出的民事法律行为须得到法定代理人代理或征得法定代理人同意或追认方为有效（梁慧星，2017，第104页）。

     在民事侵权损害赔偿法律关系中，当未成年学生是侵权案件的直接受害人时，未成年学生监护人可以作为直接受害人的法定代理人参与诉讼；当未成年学生是侵权案件的加害人时，由未成年学生法定代理人作为未成年学生的替代责任人承担侵权赔偿责任。

     在教育行政法律关系中，未成年学生监护人作为行政相对人的法定代理人参与行政法律关系之中，可以代为申请行政复议或在行政诉讼中代为诉讼。未成年学生监护人认为教育行政部门未履行保护未成年学生受教育权利的法定职责、侵犯学生的人身权及财产权等合法权益或是行政给付未履行的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

（三）未成年学生监护人在教育法律关系中的地位

      关于未成年学生监护人在教育法律关系中的地位，有主体地位说和非主体地位说两种代表性观点。非主体地位说主张从教育基本法的角度出发，将教育主体划分为教育行政管理机关、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者四类（潘世钦，2010年，第121—135页），并未确立未成年学生监护人的教育法律关系主体的地位。主体地位说则主张未成年学生监护人与未成年学生、学校、教师等同为教育法律关系主体。

     主体地位说既是当前的主流观点，也是笔者认可的观点。但在主体地位说中，对教育法律主体分类也存在多种不同观点，主要形成了三分说、四分说和六分说三种观点。三分说主张将教育法律关系主体分为公民（自然人）、机构和组织（法人）以及国家三类（高君智，2011年，第69页）。四分说认为教育法律关系主体应包括教育行政机关、学校及其他教育机构、教师和其他教育工作者、受教育者及其监护人四类（袁兆春、宋超群，2014，第51页）。六分说则主张教育法律关系主体包括学生、父母、国家、学校、教师、社会组织与公民六大主体（尹力，2012，第2页）。

     在笔者看来，不论教育法律关系主体分为几类，未成年学生监护人都应在教育法律关系中具备主体地位，其主要原因有二：第一，未成年学生监护人在教育法律关系中是以自己的名义独立参与诉讼活动的，不论是在民事、行政或刑事诉讼或行政复议程序中，未成年学生监护人均是以未成年人的法定代理人的身份参与诉讼程序，是具有独立地位的诉讼参与人。第二，未成年学生监护人能够依据自己的自由意志作出影响未成年学生的各项决定。未成年学生监护人在教育法律关系中能够依据自己的意志自主行动，并且其行为能够引起教育法律关系的变动，如未成年学生监护人可以自主决定未成年学生就读公立学校还是私立学校，以及办理未成年学生的入学、住校手续与学校建立教育法律关系的行为，等等。

      如果从教育法的视野划分教育法律关系主体，实际可以分为两类：一类是教育实施主体即教育权主体，另一类是教育对象主体即受教育权主体。尽管在理论上，关于教育权的主体存在国家（国家以及国家举办或者监管的学校）教育权说、国民（以父母或者其他监护人为主）教育权说、共享（国家、国民共享）教育权说的分歧，“家”与“国”在教育权上的博弈与此消彼长也是教育法演进中的特色问题，但就未成年学生监护人而言，其作为教育权主体的法律地位无法也不应被否定。

二、未成年学生监护人教育权的双重属性

     与在监护权性质上的观点分歧有关（王竹青、杨科，2010年，第21—22页），在学理上关于监护人教育权的法律性质也存在一定分歧，主要有权利说、职责说、义务说、权利义务一体说等四种代表性观点。尽管侧重点不同，但无论何种观点实际都承认监护权具有权利义务的二重属性，作为监护权重要组成部分的教育权，也同样具有权利与义务的双重属性，并且这种二重性已经被《民法典》第一千零六十八条所确认：“父母有教育、保护未成年子女的权利和义务。”

（一）未成年学生监护人教育权的权利属性

     对于未成年学生而言，父母或者其他监护人当然享有教育的权利，包括对未成年学生的人格养成、知识和技能的教育和教导等。父母对子女的教育权源自于父母亲权，是一种自然权利，其他监护人对被监护人的教育权则来源于法律的规定和授权。监护人对未成年子女的教育权，通常以家庭教育（直接行使教育权）的方式体现，但并不仅仅限于家庭教育。从教育法的视角看，监护人教育未成年子女的权利更主要是通过间接行使教育权，即主要通过学校教育、国家教育来实现。

     监护人有权通过家庭教育的方式，直接对未成年学生进行教育、引导和产生积极影响，其所体现的监护人教育的权利属性争议不大。但是，随着现代教育制度的建立，特别是针对未成年人的义务教育制度建立后，监护人是否可以共享学校教育权和国家教育权，则存在一定的争议。笔者认为，从我国现行教育法规来看，具有教育权的共享性特征，监护人并非单纯的义务主体，在学校教育和国家教育中不能否定和漠视监护人的教育权。

     首先，对学校教育而言，作为未成年学生的监护人享有选择权、知情权、管理参与权等权利。具体而言：（1）未成年学生监护人享有对学校教育的选择权。在我国，未成年学生监护人的学校教育选择权首先体现在对未成年子女就读学校的选择上，即监护人可以为未成年学生选择就读公立学校或是私立学校，也可以选择具体就读的学校。在特定情形下，未成年学生监护人还可以对学校教育的具体内容享有一定的选择权。不过，在义务教育阶段，未成年学生监护人的“选择权”事实上受到了较大的限制。（2）未成年学生监护人对学校教育享有知情权。未成年学生监护人教育知情权主要包括在校学业知情和健康状况知情两方面。例如《教育法》第三十条第四款规定学校及其他教育机构应当以适当方式为受教育者及其监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利。监护人有权知晓的未成年学生在校健康状况包括未成年学生的身体健康和心理健康。例如《精神卫生法》第十六条规定学校和教师应当与学生父母或者其他监护人、近亲属沟通学生心理健康情况。《中小学幼儿园安全管理办法》第二十四条规定学校应当建立学生安全信息通报制度，将关系学生安全的信息及时告知其监护人。（3）未成年学生监护人享有对学校教育管理的参与权。监护人有权通过参加家长委员会等方式参与学校教育质量评价活动、参与学校管理、教师课程评价和监督的工作等。

     其次，对于国家教育而言，未成年学生监护人也享有知情权、建议权等权利。国家教育主要是通过颁布教育相关的法律、制定基本教育制度、建立教育行政部门和机构以及监管、规制学校教育等方式实现。在此过程中，未成年学生父母及其他监护人对于涉及其权利相关的事项有知悉权和发表建议的权利。国家有义务保障未成年学生父母及其他监护人的参与权，保障其发表意见有顺畅的途径，以充分全面地陈述自己的观点，并且得到应有的尊重。如我国目前正在制定《学前教育法》，父母及其他监护人有权对《学前教育法》的内容提出建议和意见，国家应通过网络、邮件等各种渠道收集立法反馈信息，听取监护人意见。换句话说，国家教育无论是以直接方式实施（主要体现为制定教育法律与政策），抑或以间接方式实施（主要体现为透过学校教育贯彻教育法律与政策），均应充分尊重父母或者其他监护人的教育权，并在儿童最大利益原则的共同前提下实现国家教育权与监护人教育权的“合力”而非“对抗”。

     近些年来，出现了监护人教育权利意识觉醒的趋向，其主要表现是监护人对在学校教育中“存在感”的强调。例如，出于对学校教育的不信任，有家长开始主张在家教育的权利。再如，监护人希望能更加深入地介入学校教育。我国现行法律对于监护人教育权的内涵和外延的规定（特别是对其与学校教育权边界的规定）尚存在模糊性，监护人教育权的扩张引发了是否侵犯未成年学生受教育权的争议，还有观点认为这应当对学校所出现的不敢管、不愿管学生的现象负责。对此，是否可以归结为监护人教育权扩张的结果，有待进一步的探讨。

（二）未成年学生监护人教育权的义务属性

     尽管监护人教育未成年子女具有权利属性，但从法律规定来看，其更具有义务属性，例如《民法典》第二十六条明确规定“父母对未成年子女负有扶养、教育和保护的义务”。而从晚近关于监护人教育权的立法发展来看，还出现了日益法定职责化的倾向。

     保障公民受教育权不仅是现代各国教育立法的目的，而且也是现代教育法的核心内容，在一定程度上说，一个国家的教育法体系就是围绕确认和保护受教育权而形成的法律体系（申素平，2009年，第14页）。如我国《义务教育法》开篇第一条即规定：“为了保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利……根据宪法和教育法，制定本法。”在保障未成年学生受教育权的责任方面，监护人具有不可替代甚至是首要的地位。某种程度上可以说，监护人教育权的设定也是为了更好地保障未成年学生的受教育权。正如联合国《儿童权利宣言》第七条的规定：“儿童有接受教育的权利。有责任教育、辅导儿童者，应以儿童的最佳利益为其指导原则，此责任家长居首要地位。”

     我国《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》《民法典》等法律，也对监护人保障未成年学生受教育权的责任做了明确的规定。根据上述法律规定，监护人教育权的义务属性主要体现在以下几个方面：

     一是监护人有送适龄儿童入学接受义务教育的义务。《义务教育法》第十一条明确，凡年满六周岁的儿童，其父母或者其他法定监护人应当送其入学接受并完成义务教育。《未成年人保护法》第十三条也强调：“父母或者其他监护人应当尊重未成年人受教育的权利，必须使适龄未成年人依法入学接受并完成义务教育，不得使接受义务教育的未成年人辍学。”《义务教育法》第五十七条还规定，未依法送适龄儿童接受义务教育的监护人由当地乡镇人民政府或者县级人民政府教育行政部门给予批评教育，并责令限期改正。在各地地方性法律和地方性政府规章中还进一步明确，监护人不履行送学义务的，可视具体情况处以不同金额罚款并采取其他措施使适龄儿童就学。

     二是监护人有为未成年学生受教育提供必要条件的义务。对此，《教育法》第五十条明确规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当为其未成年子女或者其他被监护人受教育提供必要条件。”所谓“必要条件”应按照最有利于未成年学生同时兼顾监护人的教育能力与条件进行解释，一般而言包括监护人应为未成年学生接受教育承担必要的教育费用、创造适宜的家庭环境等。

     三是监护人有配合学校对未成年学生进行教育、管理和保护的义务。《教育法》《义务教育法》和《教师法》等都对学校的教育、管理和保护职责做出了明确规定。如《教师法》第七条规定了教师对学生有教育和管理的权利，《教育法》第二十九条规定了学校及其他教育机构对受教育者有教育和管理的权利，《教育法》第三十条也对学校的保护职责作出了原则性的规定，规定学校和教师有“维护受教育者的……合法权益”的义务。同时，相关法律也明确未成年学生监护人有配合学校对未成年学生进行教育、管理和保护的义务。例如，现行《未成年人保护法》第二十五条规定，对于在学校接受教育的有严重不良行为的未成年学生，父母或者其他监护人有配合学校加以管教的义务。《预防未成年人犯罪法》第十条规定，学校对学生进行预防犯罪教育时，未成年人的父母或者其他监护人应当结合学校的计划针对具体情况进行教育。

     从未成年学生监护人教育权的发展来看，具有从权利属性为主向义务属性为主转变的特点。某种程度上可以说，在我国现行教育法中，监护人对未成年子女的教育主要是以“义务”而非“权利”的属性存在。法律对监护人教育权“义务”属性的强调，虽然有助于保障未成年学生的受教育权，但是也可能会带来国家教育权（主要透过学校教育实现）对监护人权利的忽视。而在监护人教育权意识不断提升的同时，又可能会使学校教育无所适从。因此，有必要对监护人教育权与国家教育权、学校教育权三者的边界作进一步的明晰。

三、未成年学生监护人教育权的边界

（一）作为基本权利的受教育权

     未成年学生监护人的教育权经历了盛极而衰，再到逐步恢复的发展变化。与此相对应的是，公民的受教育则经历了由“既非权利也非义务”到“法律义务”，再到“基本权利”的演变过程（申素平，2009年，第12页）。

     在义务教育制度确立之前，教育子女属于私人事务，国家虽然设有学校，但是教育与国家没有直接关系，国家没有立法干预教育。中世纪欧洲城邦与有权力的国家组织结合，逐步参与到教育之中。近代工业革命后，国家认识到教育对个人、社会和国家有广泛而深远的影响，开始通过立法调整和规范教育运作。公共教育兴起后义务教育逐步被建立，教育成为国家的需要，受教育成为人们的义务（申素平，2009年，第12页）。

     进入20世纪后，随着现代儿童观的形成，以及受国家亲权、儿童最大利益、儿童保护等理念的影响，儿童的权利主体正式确立，受教育权作为儿童的基本权利之一在此大环境下受到空前重视并得到快速发展。1948年，受教育权作为一项基本人权首次在《世界人权宣言》中得到规定。1959年《儿童权利宣言》首次规定了儿童的受教育权，并且在1966年的《经济社会文化权利国际公约》中得到很大的丰富和完善。受教育权得到世界各国的支持，被纳入各国法律予以保障。

     我国现行教育法对于公民受教育同样具有规定为权利与义务二重属性的特点。例如《教育法》第九条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。但就未成人而言，受教育则主要被视为其基本权利。例如现行《未成年人保护法》第三条第二款规定，“未成年人享有受教育权，国家、社会、学校和家庭尊重和保障未成年人的受教育权”，将未成年人受教育权与该条第一款规定的生存权、发展权、受保护权、参与权等并列为未成年人的基本权利。①将受教育权视为未成年人基本权利这一定位，符合未成年人身心发育的特点，同时这也意味着对国家、社会、学校和家庭保障未成年人受教育权责任的强调。

（二）家与国的博弈

     从教育权的发展历史来看，未成年学生监护人教育权与国家教育权（主要透过学校教育权来实现）呈现此消彼长的趋势：未成年学生监护人的教育权经历了由强到弱，再到当前有所恢复的过程。与之相反的是，国家和学校的教育权则是经历了由弱到强再到与家庭教育逐步融合的发展过程。呈现上述发展趋势有客观的原因，即社会发展日趋复杂，家庭与在家教育难以培育适应社会发展需要的儿童，儿童教育需要国家和学校的介入。也有主观观念的原因，即受到现代儿童观和儿童权利发展扩张等因素的影响。

     在人类社会早期，家庭教育占有绝对的主导地位。这是因为早期儿童是家庭的私有财产，儿童与其父母之间是被支配与支配，被占有与占有的关系。家庭辅之以私塾是中国古代儿童接受教育唯一的方式。家庭，尤其是父亲对子女的家庭教育是文明社会确认和维护的第一种普遍存在的教育权。在国家形成的初期，国家权力对社会生活的各个方面干预能力较弱，因此家庭是负责子女的教育的主体。

     随着国家权力和教育的发展，家庭权威日渐削弱。国家作为儿童最终监护人的“国家亲权”观念日渐被接受，国家也逐渐被认为具有教育儿童的责任，并且国家的教育权逐步被视为高于监护人的教育权。如1786年美国开国元勋本杰明·拉什（Benjamin Rush）在推行宾夕法尼亚州教育规划时也明确指出：“应教育孩子：他并非属于己，而是公共财产。”（张鸿巍，2013）这种国家有责任教育儿童的理念与强大的国家权力结合后，极大地推动了西方公立学校的大规模发展。

     近代早期，家庭依然承担培养和训练青少年儿童的主要工作，父母依然是培养儿童社会能力和个性发展的主要角色。这个时期的学校教育更像是家庭教育的延续（杨启光，2015，第42页）。19世纪工业革命推动教育发展，教育的部分责任从家庭转移到制度化的学校。学校教育以国家权力作为强有力的后盾，代表国家积极履行对儿童的教育职责。与此同时，儿童的父母也意识到将子女送到学校接受教育对子女具有积极的现实价值，于是纷纷把孩子送到学校。监护人逐步将对子女的教育权让渡给学校，转移的这部分权利内容基本上是家庭难以保障，需要利用现代学校制度加以完成的儿童教育内容（孙霄兵、马雷军，2017，第351页）。监护人之所以愿意让渡教育权，是基于“为了孩子”的目的。而国家教育与学校教育制度的强化，既有着国家亲权观念的影响，更有着国家安全、发展与竞争的考虑。近代国家开始发展学校教育并“将其置于国家权力的管理控制之下，把它作为公共教育加以整顿与扩充”（筑波大学教育学研究会，2003年，第32页），并首先确立了义务教育制度，将子女送入学校接受义务教育开始成为父母或者其他监护人的责任和义务。

     20世纪后，随着工业化和城市化发展，以及英美平权运动、教育民主化思潮和儿童最大利益原则的影响，家庭教育的重要性重新被认识。父母作为最了解儿童的人，往往心怀儿童最大利益，其行动旨在确保儿童获得应有的教育（Lundy & O’Lynn，2019，pp. 259−276）。在此基础上，父母以及其他监护人在儿童教育中的重要性重新被强调。“父母是学校的伙伴”等理念被提出，各国也纷纷从立法等各个层面明确和加强父母的参与权。例如英国1988年《教育改革法》（Education Reform Act 1988）中提出要转变家庭与学校的关系，强调家长在学校事务角色中发挥的重要作用（杨启光，2015，第47页）。与此同时，尊重监护人教育权的观念也逐步复兴，虽然不能撼动但在不同程度上这也对国家教育权的垄断性以及学校教育权产生了影响，其中引起广泛争议和关注的是在家教育的合法性与合理性之争。

（三）在家教育之争

     在家教育（Homeschooling，Home Education），即在家中由父母指导的学习部分或完全替代就读正规学校所进行的学习（Dwyer & Peters，2019）。这一议题争论的核心在于家庭教育能否替代学校教育，而学校教育是国家教育的具体执行者，因此从本质上来说，在家教育是未成年学生监护人的教育权与国家教育权的边界问题。

     在家教育最初源于18世纪末19世纪初的美国，最早是罗马教和基督教新教传播宗教信仰的行为，后在20世纪中后期发展成为一项社会运动，并将其影响扩大到加拿大、欧洲和亚洲（Ray，2017）。1972年，美国最高法院审理的威斯康星州诉尤德一案中（Wisconsin v. Yoder）判决父母的宗教习俗应当受到保护，免受国家干预，即父母自由行使宗教权利的权力大于国家在确保青少年受教育方面的权力（Levesque，2018）。许多社会学家认为该判决为扩大父母权利提供了法律依据，此后在美国诸多在家教育支持者的不断游说之下，在家教育的监管格局得到重塑和扩张。1980年初，随着美国各州颁布在家教育的法规，美国在家学习的学生人数不断增加，并且在1999年至2002年间几乎翻了一倍。美国接收在家教育的学生人数一度与天主教学的学生数量相当。截至1993年，美国所有州都已将在家教育合法化（Reich，2002）。加拿大、英国、俄罗斯等国家在家教育的发展也大致像美国一样，经历了包括争论、对立、合作、强化和区分五个阶段的由不合法逐渐走向合法的发展过程。

     当前，我国立法和司法实践对在家教育都持否定态度。立法上，教育基本法均未对在家教育作出规定和授权。同时，《教育法》和《义务教育法》还明确规定监护人有责任送适龄儿童入学接受义务教育，如不履行应承担相应法律责任。在司法实践中，2000年我国“在家教育第一案”判决要求监护人解决儿童上学问题以及2009年“上海松江孟母堂”被政府部门取缔都说明了当前我国司法实践对在家教育所持的否定态度。2019年颁布的《禁止妨碍义务教育实施的若干规定》更明确规定：“适龄儿童、少年的父母或者其他法定监护人要切实履行监护人职责，除送入依法实施义务教育的学校或经县级教育行政部门批准可自行实施义务教育的相关社会组织外，不得以其他方式组织学习替代接受义务教育。”

     笔者认为，我国在现阶段对在家教育持否定态度是合法与合理的。因为当前我国对于在家教育不仅缺乏专门立法，而且在家教育的制度和机制也尚未建立。在家教育的立法不是朝夕可至，许多国家诸如日本、德国甚至完全禁止在家教育。在家教育立法应当包括的诸如父母在何种程度上可以退出学校教育对子女在家进行教育，在家教育的批准、监督、取消和职责，以及在家教育的教材、教学质量、课程安排等，都需要经过充分考虑和科学论证。如果在立法、制度和机制尚未建立就贸然赋予父母选择在家教育的自由，极有可能让处于义务教育阶段的儿童的受教育权受到侵害，尤其是偏远贫困农村地区的女童的受教育权更容易受到侵害。在家教育的目的本是为了让儿童获得更好的教育，而非剥夺最弱势儿童群体的受教育权。在没有健全法律制度和机制保障的情况下推行在家教育，其风险显然过高，并不符合儿童最大利益原则的要求。

     但不可否认的是，在家教育实际上属于父母行使对子女的教育选择权，从法理上来讲具备正当性。同时，校园欺凌等学校安全问题、学校行政化和官僚化（Wenneborg，2019），以及特殊教育学生难以适应学校教育等诸多因素也让在家教育成为一种客观存在的现实需求。对因疾病、被学校拒绝或者其他原因无法获得学校教育的儿童进行在家教育将会是一种合适的选择。未来，随着我国教育制度和教育立法的不断发展完善，在家教育可以成为部分替代学校教育的、新型合法的教育制度。因此，笔者认为国家应当对学生监护人选择教育权给予足够的重视并适度保留可能的立法空间。但无论是否承认以及何时承认在家教育的合法性，都不能超越教育发展的现实与阶段，不能违背儿童最大利益原则的要求。

（四）家校关系问题

     家校关系大致经历了趋同、分散到融合三个阶段的发展。家校趋同阶段，学校被视为家庭教育的有机组成部分。家校分散阶段，家庭从消极角度来看被视为学校的对手，从积极角度来看是学校的附属品，需要政策进行干预（De Carvalho，2000）。当前，家校关系已进入融合的发展阶段。家校关系进入融合发展阶段主要是为实现学生受教育权的需求，也是学校教育权和家庭教育权不断博弈的结果：一方面，监护人参与学校教育被证实能够提高学生的学业成绩（Schmitt & Lydia，2010）、促进学生社会发展和增强幸福感（Willemse，2018），从而保障学生受教育权的实现；另一方面，融合的家校关系能够促进学校与家庭之间的信任，从而让学校教育权和家庭教育权得到充分实现。

     然而，融合时期的家校关系是一个“剪不断理还乱”的难题。一方面，监护人对学校教育已经在客观上存在着强有力的制约，而另一方面，学校在教育教学活动中漠视监护人教育权利的现象也客观存在。造成这一局面的关键性原因在于监护人对学校教育已经在客观上存在着强有力的制约，但这种制约并没有在法律的轨道上运行。换句话说，法律未对监护人可以介入、参与或者“干预”学校教育的尺度进行界定。

     虽然我国现行教育法规对于家校关系的规定还很不完善，但仍然确立了现代治理理念、间接性原则和“协同”育人原则：

     首先，学校应当树立现代治理的理念，依法保障监护人对学校教育教学活动的参与权、知情权等权利（贺春兰，2019）。学校要建立家长委员会，并且按照“每学期至少召开1次家长委员会会议”等要求保障家长委员会的正常运作；要严格按照《教育法》（第三十条）的要求，以适当方式为监护人了解受教育者的学业成绩及其他有关情况提供便利。需要指出的是，从我国现行教育法规关于监护人参与权、知情权的规定来看，相关规定具有优先保障学校教育权的特点。而且严格意义上说，“父母的教育参与权在我国目前处于法律依据不足，且未被教育基本法明文确认的状况”（申素平，2009年）。

     其次，父母或其他监护人介入（更准确的表述应是“参与”）学校教育应遵循间接性原则，即监护人行使教育权应当遵循必要的谦抑性，防止过度扩张而压制学校教育权。具体而言，监护人应通过“家长委员会”等法定“渠道”配合学校做好教育教学工作，而不能直接干预学校的教育教学活动。即便是作为利益相关者的未成年学生监护人，也应尊重学校的办学权利。对此，《教育法》第二十九条第八款明确规定：学校及其他教育机构有“拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”的权利。对于“校闹”等干扰、破坏学校教育教学活动的，要依法处置和打击。

     最后，监护人与学校应遵循“协同”而非“对抗”的育人原则，完善家校协同育人机制。监护人教育权与学校教育权之间并非对抗关系，而是合作、协同关系，应共同致力于保障未成年学生的受教育权，共同促进未成年学生的健康成长。《教育法》《义务教育法》《未成年人保护法》等法律中对于家校协同育人都有规定。例如现行《未成年人保护法》第二十条规定：“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。”但从教育法规定的基本立场来看，家校协同育人机制具有学校居于主导地位、监护人居于配合地位的特点。例如《教育法》第五十条第二款就明确规定：“未成年人的父母或者其他监护人应当配合学校及其他教育机构，对其未成年子女或者其他被监护人进行教育。”

     理清家校关系问题的关键在于明确监护人教育权与学校教育权的界限，但现行教育法规的确还存在着明显的模糊与缺陷。一方面，现行教育法律法规对于监护人在教育法律关系上的主体地位并未给予应有的重视，例如《义务教育法》中专章规定了学生、学校、教师，但却并无监护人专章。另一方面，现行教育法规对监护人教育权与学校教育权的关系定位也还存在着逻辑上的悖论。例如在明确学校教育权相对监护人处于绝对优势地位的同时，又在校园内学生伤害事故责任的确立上否定了学校的“监护职责”。合理厘清监护人教育权与学校教育权的关系，应当成为我国教育法研究与教育立法高度重视的议题。

（图片源于网络）

结语

监护人、国家和学校是保障未成年学生受教育权的利益相关者和主要责任者，其对未成年学生教育权的分享与分担也长期处于一个此消彼长的动态发展过程。随着我国教育制度的不断发展完善，监护人教育权与国家教育权、学校教育权、未成年学生受教育权的关系也将相应调整变化。近年来，随着对监护人在教育法律关系中地位的重视和强调，未成年学生监护人的教育权有不断扩张的趋势，但不论如何调整其与国家教育、学校教育的关系，监护人教育权旨在保障和实现未成年学生受教育权的最终目的不会也不应改变。

注释

 ①新修订并将于2021年6月1日起施行的《未成年人保护法》对该条进行了修改，不再以专款的形式单独规定未成年人受教育权。需要指出的是，这并非对受教育权作为未成年人基本权利的否定，而主要是基于立法技术为与《儿童权利公约》的相关条款表述相衔接。

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